Per notizia.
Quesito sull’applicazione di cui all’art. 6, comma 5, del d.l. n. 78 del 2010, convertito con l. n. 122 del 2010 alla Unione Nazionale Ufficiali in congedo d’Italia (Unuci) Lega Navale Italiana ( LNI ) Unione Italiana Tiro a Segno (UITS) e Club Alpino Italiano (CAI).
1) - La Presidenza del Consiglio dei Ministri sulla scorta del parere reso dal Consiglio di Stato nell’adunanza del 6 luglio 2011, in ordine all’applicabilità dell’art. 6, comma 5, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 20 luglio 2010, n. 122, chiedeva se anche l’UNUCI (Unione Nazionale ufficiali in congedo d’Italia) la LNI (Lega Navale Italiana) l’UITS (l’Unione Italiana Tiro a segno) ed il Club Alpino Italiano (CAI) dovessero essere esclusi dall’ambito applicativo della norma quali enti o organismi pubblici i cui organi di amministrazione e controllo sono rappresentativi di una pluralità di interessi, che in essi trovano sintesi e composizione.
Interessante nell'intero contesto.
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26/09/2012 201104206 Definitivo 1 04/07/2012
Numero 04079/2012 e data 26/09/2012
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Adunanza della Commissione speciale del 4 luglio 2012
NUMERO AFFARE 04206/2011
OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei ministri dipartimento per gli affari giuridici e legislativi.
Quesito sull’applicazione di cui all’art. 6, comma 5, del d.l. n. 78 del 2010, convertito con l. n. 122 del 2010 alla Unione Nazionale Ufficiali in congedo d’Italia (Unuci) Lega Navale Italiana ( LNI ) Unione Italiana Tiro a Segno (UITS) e Club Alpino Italiano (CAI).
LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. dagl/10.3.4/201-2010/6345 in data 29/09/2011 con la quale il Presidenza del Consiglio dei ministri - dipartimento per gli affari giuridici e legislativi - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull' affare consultivo in oggetto;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato numero 77 del 9 novembre 2011 che deferisce ad una commissione speciale l'affare in oggetto;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato numero 83 del 25 novembre 2011 che deferisce ad una commissione speciale l'affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giancarlo Montedoro;
PREMESSO:
Con richiesta di parere del 27 settembre 2011, pervenuta il 3 ottobre 2011, la Presidenza del Consiglio dei Ministri sulla scorta del parere reso dal Consiglio di Stato nell’adunanza del 6 luglio 2011, in ordine all’applicabilità dell’art. 6, comma 5, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 20 luglio 2010, n. 122, chiedeva se anche l’UNUCI (Unione Nazionale ufficiali in congedo d’Italia) la LNI (Lega Navale Italiana) l’UITS (l’Unione Italiana Tiro a segno) ed il Club Alpino Italiano (CAI) dovessero essere esclusi dall’ambito applicativo della norma quali enti o organismi pubblici i cui organi di amministrazione e controllo sono rappresentativi di una pluralità di interessi, che in essi trovano sintesi e composizione.
All’adunanza del 14 dicembre 2011 la Commissione speciale, all’uopo costituita, disponeva istruttoria.
Espletata l’istruttoria e depositata una relazione integrativa della Presidenza del Consiglio, acquisite le valutazioni del Dicastero della Difesa, l’affare è stato riportato alla Commissione speciale istituita con decreto del 9 novembre 2011 e modificata con decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 29 novembre 2011.
CONSIDERATO:
La Sezione ritiene che sia opportuno riportare, sinteticamente, nelle parti più significative, l’avviso reso in relazione all’ACI:
“Il parere concerne l’art. 6, comma 5, del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito, con modificazioni nella legge 30 luglio 2010, n. 122, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività economica” nonché una serie di disposizioni dirette alla riduzione dei costi di tutti gli enti pubblici, anche economici.
In particolare, l’art. 6, comma 5, prevede che “tutti gli enti pubblici anche economici, e gli organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto privato, provvedono all’adeguamento dei rispettivi statuti, al fine di assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, gli organi di amministrazione e quelli di controllo, ove non già costituiti in forma monocratica, nonché il collegio dei revisori, siano costituti da un numero non superiore rispettivamente a cinque e a tre componenti.
L’argomento sollevato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in sostanza, sta nel fatto che la norma risulterebbe di difficile applicazione per l’Automobile Club d’Italia (r.d. 14 novembre 1926 n. 2481), ente pubblico non economico a struttura federativa ed associativa per il fatto che si tratta di una federazione nella quale confluiscono obbligatoriamente tutti gli automobile Club regolarmente costituiti sul territorio nazionale…”.
L’ACI trae le sue origini dall’istituzione, nel 1898, dell’Automobile Club di Torino, che, nel 1904 assume la denominazione di Unione Automobilistica Italiana, allo scopo di favorire lo sviluppo dell’automobilismo in Italia, di associare gli automobilisti e di organizzare manifestazioni sportive.
La fondazione di altri automobile Club a Firenze, Milano e Genova porta alla costituzione di un unico interlocutore fra l’amministrazione e l’utente della strada.
Nasce così in data 23 gennaio 1905, con l’approvazione del primo statuto e regolamento, l’Automobile Club d’Italia, ente nazionale con sede a Torino, allora semplice associazione a carattere privatistico, rappresentativo dei vari automobile club regionali e locali.
Nel 1926 l’ACI diviene RACI Reale Automobile Club d’Italia, l’associazione viene eretta in ente morale, con fini di spiccata rilevanza sociale, sotto l’Alto patronato del Re.
Nel 1934 gli ACI provinciali, nello statuto, acquistano autonomia completa ed un personalità giuridica propria come enti pubblici non economici a base associativa senza scopo di lucro.
Dopo l’approvazione della costituzione repubblicana con d.P.R. 8 settembre 1950, n. 881 viene approvato il nuovo statuto dell’ACI, si ripristina la denominazione originaria, si ribadisce la natura di ente morale, si mantiene l’autonomia degli Automobile Club provinciali.
Il ruolo di ente pubblico dell’Aci viene sancito dalla legge 20 marzo 1975, n. 70 (legge del parastato).
Quanto ai profili finanziari, l’Aci gestisce con la propria organizzazione e con bilancio distinto da quello dell’amministrazione generale dell’ente il PRA (pubblico registro automobilistico istituito presso l’ACI con decreto 15 marzo 1927, n. 436 convertito in legge 19 febbraio 1928, n. 510) ed i servizi di tasse automobilistiche affidati alle regioni.
Riceve trasferimenti dalle regioni e dal CONI (come sottolineato dalla Ragioneria dello Stato) e si finanzia con gli emolumenti posti a carico degli utilizzatori dei servizi resi.
Venendo in modo più specifico, alla questione posta dal quesito, va rilevato che non sussiste un’unitaria figura di ente pubblico, alla quale sia possibile ricondurre tutte le varie fattispecie e i fenomeni stratificatisi nel tempo, così ad essa agganciando la disciplina di cui all’art. 6, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010 che riveste senz’altro carattere generale, ma da declinarsi secondo criteri di ragionevolezza applicativa.
Più che di ente pubblico si discorre di enti pubblici, per cui la disciplina finanziaria sopravvenuta va interpretata tenendo conto delle finalità varie che portano alla costituzione dei diversi enti pubblici o al conferimento di natura pubblica ad enti originariamente privati, per realizzare fini che si potrebbero far perseguire direttamente dall’amministrazione statale ma che si ritiene preferibile realizzare con strumenti organizzativi più flessibili.
Va ricordata la giurisprudenza costituzionale in materia di IPAB (Corte Cost. n. 368/1988) per concludere sull’esistenza di una assoluta tipicità degli enti a base associativa, nei quali in base al principio di sussidiarietà deve ammettersi una indubbia peculiare rilevanza dell’autonomia statutaria, accresciuta dall’accoglimento espresso, in Costituzione, del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, ult. co., Cost.).
Ciò trova conferma - per converso - nell’indice normativo costituito dall’art. 13 del d.lgs. n. 419 del 1999, che disciplina senz’altro una struttura organizzativa alla quale è riferibile l’art. 6, comma 5, del d.l. n.78/2010, conv. in l. n. 112 del 2010, anche se quest’ultima disposizione appare, per la larghezza dell’ambito applicativo, riferibile anche a casi diversi da quelli contemplati nella normativa di riordinamento degli enti pubblici nazionali, che, tuttavia, devono prestarsi agevolmente all’applicabilità di un meccanismo di riduzione automatica del numero dei componenti, senza incidere sulla natura dell’ente.
Nel caso di specie, alla luce degli ordini del giorno approvati dal governo, della mancata inclusione dell’ACI nell’elenco ISTAT degli enti inseriti nel conto consolidato della pubblica amministrazione (ritenuta rilevante dallo stesso governo all’atto di approvazione dei predetti ordini del giorno), della natura associativa assolutamente peculiare dell’ente, della sua base federativa, dell’estrema difficoltà, nel caso di specie, per la varietà delle procedure elettorali coinvolte nella formazione dell’organo, di operare le citate riduzioni quantitative automatiche senza incidere sulla generale rappresentatività dell’organo di amministrazione quale delineata dallo statuto in assenza di specifiche indicazioni normative che salvaguardino gli interessi in giuoco delineandone un nuovo equilibrio, si deve ritenere in definitiva che l’art. 6, comma 5, non sia applicabile all’ACI.
Ciò, naturalmente lascia impregiudicata l’applicabilità all’ente dell’art. 6, comma 2, del d.l. n. 78/2010 (come indicato dalla Ragioneria Generale dello Stato), in ordine alla quale non vi è quesito, mentre la Sezione ritiene che non possa trovare applicazione unicamente l’art. 6, comma 5, del d.l. n. 78 del 2010, conv. in l. n. 112 del 2010 perché ciò lederebbe, alterandoli, i meccanismi di rappresentanza specifica dell’ente a base associativo-federativa e potrebbe condurre, in assenza di più specifiche previsioni, alla paralisi del sistema di governo dell’ intera federazione.”
La questione che si pone ora è se il principio affermato nel parere della Sezione Prima del 6 luglio 2011 possa assumere una valenza di carattere generale ed essere applicato anche nei confronti degli enti indicati nella premessa.
In particolare il Dipartimento per lo sviluppo, la competitività ed il turismo, ha trasmesso al Consiglio di Stato una nota datata 26 marzo 2012 con la quale rappresenta che l’applicazione dell’art. 6, comma 5, del d.l. n. 78 del 2010 al CAI, stante l’articolazione di quest’ultimo in strutture periferiche territoriali, aventi natura giuridica privatistica, sarebbe tale da rischiare di menomare la rappresentatività del Comitato centrale di indirizzo e controllo dell’ente.
Ha poi reso noto di aver applicato la norma, con recenti modifiche statutarie al Comitato direttivo centrale, la cui composizione è passata da sette a cinque componenti.
Il Ministero della Difesa ha reso noto, in relazione all’UITS (Unione Italiana Tiro a Segno) che l’applicazione della norma lederebbe gli interessi degli atleti e comprometterebbe l’equilibrio esistente fra federazioni sportive ed ente pubblico (tale impostazione troverebbe conferma nella nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze prot. n. 0062426 del 13 maggio 2011 a firma del Ragioniere Generale dello Stato la quale si conforma in sostanza al parere reso sull’ACI e sottolinea l’estendibilità del principio affermato dal parere agli enti operanti sotto l’egida o riconosciuti dal CONI).
La relazione del 27 settembre 2011 della Presidenza del Consiglio sottolinea che le risorse dell’UITS non sono composte da finanziamenti a carico del bilancio dello Stato e che i contributi pubblici sono meramente eventuali.
Analoghi argomenti possono valere in relazione alla Lega Navale italiana, che è finanziata principalmente con le quote associative versate dai 58.430 soci, essendo i contributi pubblici meramente eventuali.
Ritiene quindi la Sezione che i principi affermati per l’ACI possano valere anche per questi enti dovendosi rimettere alla Presidenza del Consiglio ed ai Ministeri competenti le ulteriori valutazioni circa la possibilità di una semplificazione organizzativa che non snaturi l’ente quale quella comunque disposta per il CAI.
Ritiene la Sezione che una considerazione a sé stante meriti l’UNUCI (Unione nazionale degli ufficiali in congedo) che è stata istituita con un regio decreto per ragioni pubblicistiche legate alla formazione morale e professionale del personale militare (che è personale legato all’amministrazione da un rapporto di pubblico impiego non privatizzato), di ogni ruolo e grado delle categorie in congedo, oltre a funzioni di supporto alle attività istituzionali delle competenti autorità militari.
Inoltre, sia rilevato su un piano meramente fattuale e de iure condendo, che i 185 componenti delle sezioni territoriali dell’ente ben possono essere ridotti senza che ne derivi necessario nocumento alla rappresentatività dei soci, apparendo pletorica tale composizione dell’assemblea rappresentativa.
La norma di cui all’art. 6, comma 5, a ben vedere attiene solo agli organi di amministrazione e controllo dell’ente ed appare applicabile all’UNUCI attesa l’origine e la genesi pubblicistica dell’ente sia sotto il profilo storico, sia con riguardo alla funzione svolta, sia perché la richiesta di parere si limita ad enfatizzare la composizione dell’Assemblea che non rileva per quanto già detto (anche se merita comunque di essere rivista su un piano di efficienza e di snellezza operativa, apparendo anacronistica una tale abbondanza numerica di componenti).
Resta fermo che la mancata applicazione dell’art. 6, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010 non comporta alcun riflesso economico ed alcuna sottrazione degli enti a base associativa all’efficacia della disposizione di cui all’art. 6, comma 2, dello stesso decreto legge.
P.Q.M.
Esprime parere nei sensi di cui in parte motiva.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giancarlo Montedoro Alessandro Pajno
IL SEGRETARIO
Licia Grassucci