CdS Parere non definitivo.
"Individuazione delle cause che possono consentire il rifiuto delle fatture elettroniche da parte delle Amministrazioni Pubbliche"- Art. 15-bis del decreto legge n. 119 del 2018.
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PARERE INTERLOCUTORIO sede di CONSIGLIO DI STATO, sezione SEZIONE C, numero provv.: 201902955
Numero 02955/2019 e data 27/11/2019 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 21 novembre 2019
NUMERO AFFARE 01522/2019
OGGETTO:
Ministero dell'economia e delle finanze.
Schema di decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione, recante "Individuazione delle cause che possono consentire il rifiuto delle fatture elettroniche da parte delle Amministrazioni Pubbliche"- Art. 15-bis del decreto legge n. 119 del 2018.
LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 11584 in data 16/10/2019, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Fabrizio Cafaggi;
Premesso e considerato.
Con lo schema di decreto in esame vengono introdotte modifiche al d.m. n. 55/2013 che attua la legge n. 244/2007, art. 1, commi 209-214. Questa ultima è stata modificata con un decreto legge, convertito in legge, che ha integrato la norma primaria, richiedendo l’intervento regolamentare in oggetto. Si tratta dell’articolo 15 bis del d.l. 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2018, n. 136 che ha introdotto la lettera g-ter) al comma 213 dell’articolo 1 della legge n. 244/2007.
Lo schema di decreto integra la normativa in materia di fatturazione elettronica recata, per quanto concerne le fatture emesse nei confronti delle pubbliche amministrazioni, dalla legge 24 dicembre 2007, n. 244, articolo 1, commi da 209 a 213, e relativo decreto di attuazione di natura regolamentare n. 55 del 2013; per quanto concerne le fatture emesse nei confronti di imprese e di consumatori finali, la relativa normativa è contenuta nel decreto legislativo n. 127 del 2015, come modificato dall’articolo 1, commi 909 e seguenti, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, attuato secondo le Regole tecniche stabilite dal Provvedimento del direttore dell’Agenzia delle entrate 30 aprile 2018. Le normative richiamate, pur se rispondono alle finalità specifiche proprie del settore pubblico e del settore privato, compongono un quadro unitario, in quanto entrambe prevedono che la fatturazione elettronica sia gestita mediante il Sistema di interscambio (SDI) istituito dalla legge n. 244/2007 che riceve tutte le fatture elettroniche e le inoltra ai destinatari.
L’obbligo di fatturazione elettronica per le attività a beneficio delle pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009 nonché delle amministrazioni autonome è stato introdotto dalla legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), commi da 209 a 214, con il fine di semplificare il procedimento di fatturazione nei rapporti con le pubbliche amministrazioni e di monitorare la finanza pubblica. Il relativo regolamento di attuazione è stato adottato con il D.M. 3 aprile 2013, n. 55, il quale, nello stabilire le modalità di emissione, trasmissione e ricevimento delle fatture elettroniche nei confronti delle pubbliche amministrazioni, ha previsto, in particolare, che tali fatture riportino obbligatoriamente le informazioni indicate nell'allegato A al Regolamento stesso, e siano trasmesse attraverso il sistema di interscambio (SDI). Il Regolamento ha previsto, inoltre, nell'ambito della procedura di gestione delle ricevute e delle notifiche della fattura (allegato B, punto 4.5), che il sistema di interscambio, effettuati determinati controlli, invii al soggetto trasmittente, in caso di esito negativo, la notifica di rigetto o, in caso di esito positivo, la ricevuta di consegna della fattura elettronica. In quest'ultimo caso il sistema di interscambio riceve, da parte della amministrazione destinataria, la notifica di riconoscimento o di rifiuto della fattura e la inoltra al soggetto trasmittente.
Dal 1° gennaio 2019, in base al decreto legislativo 5 agosto 2015, n. 127, e successive modificazioni, l'obbligo di fatturazione elettronica mediante il sistema di interscambio è stato esteso a tutte le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate tra soggetti residenti, stabiliti o identificati nel territorio dello Stato. Per tali fatture le regole tecniche del processo di emissione e la ricezione dei documenti sono stabilite dal Direttore dell'Agenzia delle entrate con appositi provvedimenti. In particolare, il Provvedimento 30 aprile 2018 ha stabilito che il documento elettronico, trasmesso per via telematica ai SDI, recante obbligatoriamente i "dati fattura" definiti dal provvedimento stesso, sia controllato dal SDI, il quale, in caso di esito positivo, recapita al cessionario/committente il documento (o lo mette a sua disposizione nella area riservata del sito web dell'Agenzia delle entrate) e, in caso di esito negativo, recapita all'emittente una "ricevuta di scarto". Per tale tipologia di fatture elettroniche non è previsto che il destinatario accetti o rifiuti il documento.
L’articolo 15-bis su citato, che integra l’art. 1, comma 213, della legge n. 244/2007 con una lettera g-ter), al quale lo schema di decreto dà attuazione, definisce l’obiettivo di normare le ipotesi di rifiuto delle fatture da parte della PA e stabilire le modalità tecniche con le quali comunicare il rifiuto al cedente armonizzando tali modalità con le modalità tecniche del processo di fatturazione elettronica tra privati. Esso delega il Governo ad integrare la disciplina della fatturazione elettronica.
Viene inserito nel d.m. n. 55/2013 l’articolo 2 bis che definisce le cause di legittimo rifiuto della fatturazione elettronica da parte delle amministrazioni, tipizzando in cinque categorie le omissioni od errori. Gli obiettivi principali dell’intervento normativo sono: l’individuazione di cause tipiche di rifiuto della fattura da parte delle amministrazioni destinatarie al fine di ridurre tali rifiuti accelerando le procedure di pagamento e promuovendo una più efficace comunicazione tra operatori economici, Sistema di interscambio ed amministrazioni. Destinatari dell’intervento sono le amministrazioni centrali ed autonome, gli operatori economici e gli intermediari.
Un secondo obiettivo è quello di condurre ad una maggiore equiparazione tra sistemi di pagamento tramite fatture elettroniche tra soggetti privati (B2B e B2C) e sistemi di pagamento tra privati ed amministrazioni (B2G). La disciplina dei pagamenti tra privati è contenuta nel d.lgs. n. 127/2015 mentre quella tra privati ed amministrazioni nel d.m. 55/2013. Nel caso di specie l’intervento introduce una specificità che non è presente nei rapporti tra privati. Giova precisare che nel d.lgs. n. 127/2015 non vi è una regolazione delle cause di rifiuto nelle relazioni tra privati, che sono pertanto disciplinate dalla normativa sulle obbligazioni e contratti. Diversamente si è ritenuto opportuno introdurne una con riferimento ai rapporti tra amministrazioni e privati. Tuttavia la disciplina integrativa non introduce regole di armonizzazione tecnica intervenendo sull’allegato B del d.m. n. 55/2013.
Le ragioni dell’intervento integrativo derivano dagli esiti dell’applicazione della disciplina di cui al d.m. n. 55/2013. Occorre precisare che, trattandosi di un decreto integrativo delle disposizioni di cui al d.m. n. 55/2013, oltre alla procedura AIR sarebbe necessaria una VIR (verifica dell'impatto della regolamentazione). La funzione della VIR, secondo gli articoli 12 e ss. del Regolamento n. 169/2017, è proprio quella di contribuire a fondare le premesse per una valutazione circa l’opportunità di modificare, integrare o abrogare un testo normativo vigente. La VIR appare necessaria al fine di indicare le ragioni della casistica di rigetti delle fatture da parte delle amministrazioni destinatarie.
Il tema del rigetto delle fatture elettroniche e della sua rilevanza dovrebbe tuttavia essere più ampiamente inquadrato nel sistema di relazioni tra operatori economici, Sistema di interscambio ed amministrazioni destinatarie ed in particolare essere correlato all’efficacia della ripartizione della funzione di controllo tra il Sistema di interscambio e le amministrazioni destinatarie regolato dall’allegato B del d.m. n. 55/2013 e dalle specifiche tecniche.
Di importanza rilevante, tuttavia trascurata nella relazione e nell’articolato, è la relazione tra i profili contabili e fiscali, che costituiscono la base della disciplina di cui al d.m. 55/2013, e quelli civilistici che regolano la relazione tra fornitori di beni e servizi e le amministrazioni in relazione ai mezzi di pagamento.
L’intervento secondo l’Air trova la sua giustificazione principale nella necessità di ridurre i casi di rifiuto delle fatture da parte delle amministrazioni
Secondo i dati forniti dall’Agenzia delle entrate:
• nel 2018, il numero delle fatture emesse nei confronti della PA, e non scartate dal SDI, è stato pari a 29.640.929, di cui 1.458.819 rifiutate (ossia al 4,9% circa);
• nel 2019, nel periodo dal 1° gennaio fino al 31 luglio, il numero delle fatture emesse nei confronti della PA, e non scartate dal SDI, è stato pari a 18.379.852, di cui 1.145.556 rifiutate (ossia al 6% circa).
Si tratta di percentuali rilevanti che accrescono i costi per le imprese, ritardandone i pagamenti. Tuttavia l’assenza di consultazioni sia ai fini dell’AIR che della VIR ha impedito di conoscere e valutare l’opinione degli utilizzatori della fatturazione elettronica con riferimento al problema del rigetto e dello scarto delle stesse. Queste sono state solo in parte acquisite dal tavolo tecnico che ha predisposto il testo composto da una pluralità di amministrazioni. Tale consultazione avrebbe consentito di valutare in modo consapevole le principali cause di rigetto e di meglio definire le fattispecie tipiche ora normate nell’articolo 2 bis - aggiunto dallo schema di regolamento in oggetto - in modo da ovviare ai principali problemi postisi in fase applicativa. Nell’air non vi è una spiegazione esaustiva della relazione esistente tra i dati del rigetto e le cause tipizzate. Neppure vi è una valutazione puntuale delle singole cause incluse e di quelle che, pur considerate, sono state invece escluse.
L’AIR appare sufficientemente dettagliata e solo alcuni, seppure non marginali, rilievi debbono essere svolti.
Sotto il profilo degli obiettivi specifici si omette di indicare la semplificazione procedimentale che appare invece alla base dell’intervento. Sono state evidenziate solo due opzioni regolamentari, l’opzione 0 e l’opzione adottata, ma nulla viene detto circa le ragioni che sono alla base delle fattispecie che legittimano il rifiuto così come sulla definizione delle modalità di comunicazione dello stesso, fattore essenziale quando l’obiettivo dell’intervento sia quello di semplificare e rendere più efficiente ed efficace la correzione degli errori commessi dall’operatore.
Sarebbe stato dunque utile valutare anche altre opzioni regolatorie relative sia ai contenuti della comunicazione avente ad oggetto la causa del rifiuto sia alle modalità di comunicazione operante attraverso il Sistema della notifica esito committente.
L’intervento regolamentare in esame definisce un principio generale, quello della correzione ed una serie di eccezioni tipizzate in cui l’amministrazione può legittimamente rifiutare la fattura elettronica. Secondo la norma di delega [art. 1, comma 213, lettera g-ter), della legge n. 244/2007], obiettivo dell’intervento è quello dell’individuazione sia delle cause di rifiuto della fattura elettronica sia delle modalità di comunicazione di tale rifiuto, anche al fine di evitare rigetti impropri e di armonizzare le modalità stesse con le regole tecniche del processo di fatturazione elettronica tra privati. Come si dirà, le norme di attuazione della delega si concentrano sul profilo della tipizzazione senza dedicare alcuna attenzione alle modalità di comunicazione ed in particolare alla definizione del ruolo del Sistema di interscambio rispetto a quello delle amministrazioni destinatarie delle fatture.
La tipologia di fattispecie inserite nelle cinque ipotesi è eterogenea. In primo luogo si includono sia le ipotesi di omissione che quelle di errore.
Questa differenza può essere rilevante ai fini della correzione, perché nel caso di omissione la sua rilevazione non comporta la condivisione di informazioni ma semplicemente la verifica del fatto che un campo sia rimasto in bianco, mentre la correzione presuppone la conoscenza dell’informazione e la valutazione della sua erroneità.
Il comma 2 dell’articolo 2 bis si riferisce invece ad un’ipotesi specifica disciplinata dall’art. 26 del d.P.R. n. 633/1972 che riguarda la variazione di imponibile o di imposta. In questi casi è possibile la correzione.
Nulla dice il decreto a proposito delle altre ipotesi, quelle che, pur non dando luogo al rigetto, non rientrando nelle fattispecie di cui al comma 1 dell’art. 2 bis, implichino una correzione della fattura per errori od omissioni.
Inoltre, non è chiaro, dal testo predisposto oggetto del presente esame, se residuino ipotesi di correzioni diverse da quelle che il Sistema di interscambio stesso possa compiere ai sensi del punto 5 dell’allegato B del d.m. n. 55/2013 ed in tal caso se occorra ampliare l’ambito del controllo del sistema di interscambio o definire modalità di controllo e trasmissione ai fini della correzione di errori dall’amministrazione destinataria al fornitore attraverso il sistema di interscambio.
Rimangono dunque alcuni quesiti aperti che non trovano risposta nelle relazioni e nell’ AIR. Cosa accade nelle altre ipotesi, ossia quelle che non ricadono nei casi di rifiuto tipizzati o in quelli dell’articolo 26 del d.P.R. n. 633/1972? L’alternativa al rigetto è certamente la correzione ma operata da chi? Sulla base di quale procedimento e con quali regole tecniche?
Alla luce delle osservazioni sopra svolte la Sezione richiede:
1) di effettuare una verifica dell’impatto della regolamentazione diretta a precisare le ragioni che hanno indotto ad integrare la disciplina relativa alla fatturazione elettronica nei limiti e termini del regolamento in esame;
2) di integrare l’Analisi di impatto della regolamentazione, indicando con precisione le opzioni regolatorie che differiscano da quella prescelta e includendo anche una valutazione delle modalità tecniche;
3) di chiarire e precisare i seguenti profili, eventualmente integrando AIR, VIR e relazione illustrativa:
a) quali siano le ragioni e le evidenze empiriche sulla cui base sono state selezionate le ipotesi tipizzate di rigetto della fattura;
b) l’esistenza di altre possibili ipotesi che consentano la correzione, oltre l’unica prevista dal comma 2 dell’art. 1 dello schema di regolamento di cui trattasi;
c) quali siano le funzioni di controllo del sistema di interscambio e quelle dell’amministrazione destinataria in tutte le ipotesi che configurano errore od omissione e non riconducibili all’ambito di quelle tipizzate legittimanti il rigetto;
d) quali siano le modifiche procedurali dell’allegato B ed in particolare dei punti 4.5 e del punto 5 dedicati al controllo da parte del SDI necessarie per adeguare il sistema di controlli alla luce degli obiettivi di semplificazione ed accelerazione procedurale che presiedono l’intervento regolamentare oggetto dell’esame. Giova in proposito ricordare che la legge delega aveva indicato, oltre all’individuazione delle cause di rigetto, la definizione delle modalità tecniche del rifiuto e l’armonizzazione delle procedure tecniche relative alle fatturazioni elettroniche tra privati. Le disposizioni contenute nel decreto in esame si limitano a stabilire un obbligo di comunicazione della specifica causa di rigetto, rimandando alle modalità tecniche di comunicazione di cui al paragrafo 4.5 dell’allegato B al regolamento e alle relative specifiche tecniche, e non dicendo nulla sull’impatto che la modifica può avere sul sistema di interscambio regolato dall’allegato B al d.m. n. 55/2013;
e) se vi siano, ed in caso di risposta affermativa quali siano, gli impatti della modifica sulla disciplina civilistica della relazione tra fornitore ed amministrazione; chiarendo, in particolare, come la tipizzazione delle cause di rigetto, che ha ridotto sensibilmente il potere dell’amministrazione di rifiutare la fattura elettronica, si possa riverberare sulla facoltà del debitore-amministrazione di eccepire errori ed omissioni compiuti dal creditore in sede di redazione della fattura elettronica e relativi al pagamento dovuto.
P.Q.M.
la Sezione, in attesa degli adempimenti indicati, sospende l’espressione del parere.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Fabrizio Cafaggi Carmine Volpe
IL SEGRETARIO
Cinzia Giglio