LEGGE 12 novembre 2011, n. 183
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2012). (11G0234) (GU n.265 del 14-11-2011 - Suppl. Ordinario n. 234 )
note:
Entrata in vigore del provvedimento: 01/01/2012, ad eccezione dei commi 7, 9, 29, 31, 35 e 36 dell'art. 33 che entrano in vigore il 14/11/2011.
Art. 4
Riduzioni delle spese non rimodulabili dei Ministeri
comma
21. All'articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410, le parole: «le disposizioni di cui ai commi 2
e 3» sono sostituite dalle seguenti: «le disposizioni di cui al comma 3» ed e' aggiunto, in fine, il seguente periodo: «E' autorizzata la spesa di euro 4,7 milioni per l'anno 2012 e di euro 5,6 milioni a decorrere dall'anno 2013 per l'attribuzione a tutto il personale comunque posto alle dipendenze della Dia di un trattamento economico accessorio da determinare con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze».
(praticamente: deficit di bilancio)
Il resto per completezza potete leggerlo qui sotto affinché potete capire meglio i motivi del ricorso.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------
24/07/2013 201307538 Sentenza 1T
N. 07538/2013 REG.PROV.COLL.
N. 07161/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7161 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
(OMISSIS – congruo numero di ricorrenti) , (rappresentati e difesi dagli stessi avvocati in Roma, largo Arenula, 34);
contro
Direzione Investigativa Antimafia, Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
C. V., rappresentato e difeso dall'avv. …., con domicilio eletto presso …….. in Roma, corso Regina Maria Pia, 18;
per l'annullamento, quanto al ricorso introduttivo,
della circolare della Direzione Investigativa Antimafia prot. n. 20810 del 25 maggio 2012 avente ad oggetto “trattamento economico accessorio. atto di diffida. circolare esplicativa", portata a conoscenza di tutto il personale della DIA a mezzo e-mail, mediante cui si rendeva noto che, quanto al trattamento economico accessorio (TEA) non corrisposto nei mesi di novembre e dicembre 2011, erano state attivate le procedure volte a fronteggiare lo stato di insolvenza dovuto ad un deficit di bilancio e che, quanto agli emolumenti maturati nel 2012, "è stato da tempo avviato l'iter di approvazione del decreto interministeriale volto alla individuazione delle nuove misure di attribuzione del "trattamento economico accessorio al personale in servizio presso la Direzione Investigativa Antimafia" e di ogni altro atto indicato nell’epigrafe del ricorso;
nonché per l’accertamento e la declaratoria del diritto alla percezione:
__1. delle somme integranti il trattamento economico accessorio dei cui all’art. 4 c. 4 della L. n. 345/91, maggiorate a titolo di interessi legali e rivalutazione monetaria, non corrisposte dalla DIA nelle mensilità di novembre e dicembre 2011 in ragione di asserite difficoltà di bilancio;
__2. delle somme integranti il trattamento economico accessorio di cui all’art. 4 c. 4 della L. n. 345/91, e di cui all’art. 4, comma 21 della L. 12/11/11 n. 183, maggiorate a titolo di rivalutazione monetaria e di interessi legali, non corrisposte dalla DIA dal mese di gennaio 2012 ad oggi;
per l’annullamento, quanto ai motivi aggiunti,
del decreto adottato dal Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, ai sensi dell’art. 4, comma 21, della L. 183/11, recante determinazione dei criteri di attribuzione, a tutto il personale comunque posto alle dipendenze della Direzione Investigativa Antimafia, di un Trattamento Economico Accessorio, non conosciuto.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Direzione Investigativa Antimafia e di Ministero dell'Interno e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2013 il dott. Stefania Santoleri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La D.I.A. è stata istituita con D.L. 29/10/91 n. 345, convertito con modificazioni in L. 30/12/91 n. 410 recante “Disposizioni urgenti per il coordinamento delle attività informative e investigative nella lotta contro la criminalità organizzata” allo scopo di assicurare lo svolgimento, in forma coordinata, delle attività investigative preventive e di polizia giudiziaria con esclusivo riferimento ai delitti di associazione di tipo mafioso o comunque ricollegabili ad essa.
Il suo personale è costituito in massima parte dal personale di provenienza interforze ed in minima parte proviene dal personale civile dell’Interno. I ricorrenti sono tutti di provenienza interforze.
L’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, convertito in L. 410/91, nel testo antecedente alla modifica normativa intervenuta con la L. 12 novembre 2011 art. 4 comma 21, prevedeva che “Ai predetti funzionari e ufficiali, ferme restando le posizioni di stato e il trattamento economico loro attribuiti dai rispettivi ordinamenti, si applicano per tutta la durata della loro permanenza presso la D.I.A. le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 3 della legge 15 novembre 1988, n. 486”.
A sua volta i commi 2 e 3 dell’art. 3 della L. 15 novembre 1988 n. 486 contenente “Disposizioni in materia di coordinamento nella lotta contro la delinquenza di tipo mafioso a integrazione del D.L. 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726” dispongono: 2. “Ferma restando l'applicazione degli ordinamenti vigenti per le amministrazioni di rispettiva appartenenza, al personale comunque posto alle dipendenze dell'Alto commissario è attribuito un trattamento economico accessorio da determinarsi con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro. Tale trattamento non può in ogni caso superare la misura massima degli emolumenti accessori erogati al personale di corrispondente grado o qualifica appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza.
3. Il servizio prestato alle dipendenze dell'Alto commissario dal personale indicato nel comma 2, è riconosciuto come servizio utile a tutti gli effetti presso le rispettive amministrazioni di appartenenza, anche ai fini dell'eventuale avanzamento o progressione in carriera, nonché della progressione economica”.
Pertanto, al personale della D.I.A. è stato riconosciuto il trattamento economico accessorio (c.d. T.E.A.) fissato con apposito decreto ministeriale già spettante al personale dell’Alto Commissario, che a sua volta non poteva superare il trattamento accessorio erogato al personale appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza.
Con la L. n. 183 del 12 novembre 2011 contenente “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”, ed in particolare con l’art. 4 comma 21 della predetta legge, è stata modificata la precedente disciplina contenuta nell’art. 4 c. 4 della L. 410/91.
Dispone la suddetta norma: “All'articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410, le parole: «le disposizioni di cui ai commi 2 e 3» sono sostituite dalle seguenti: «le disposizioni di cui al comma 3» ed è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «È autorizzata la spesa di euro 4,7 milioni per l'anno 2012 e di euro 5,6 milioni a decorrere dall'anno 2013 per l'attribuzione a tutto il personale comunque posto alle dipendenze della Dia di un trattamento economico accessorio da determinare con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze».
In pratica, con la modifica normativa è venuto meno il riferimento preesistente al trattamento accessorio spettante al personale alle dipendenze dell’Alto Commissario e correlativamente la determinazione del relativo trattamento fissato con D.M. in applicazione della disposizione recata dall’art. 3 c. 3 della L. 486/88, e sono stati anche fissati i parametri finanziari ai quali ancorare la specifica determinazione del trattamento accessorio, che variano a seconda degli anni in considerazione delle esigenze di bilancio dello Stato.
Il suddetto trattamento accessorio è stato sempre corrisposto ai ricorrenti fino al mese di ottobre 2011; dal mese di novembre 2011 in poi i ricorrenti non lo hanno più percepito.
Nel mese di febbraio 2012, alcuni ricorrenti hanno chiesto chiarimenti al Ministero in merito alla mancata erogazione del trattamento; il Ministero quindi ha adottato la circolare impugnata con la quale ha chiarito che per quanto concerne le mensilità di novembre e dicembre 2011 il capitolo di spesa era risultato deficitario con conseguente impossibilità di corrispondere il TEA, tuttavia erano in corso le procedure per fronteggiare lo stato di insolvenza; per quanto concerne, invece, gli emolumenti maturati nel 2012, era stato già avviato l’iter di approvazione del decreto interministeriale volto alla individuazione delle nuove misure di attribuzione del trattamento economico accessorio spettante al personale in servizio presso la D.I.A.
Con il presente ricorso i ricorrenti hanno impugnato la suddetta circolare deducendo le suddette censure:
__1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 35, 36 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, manifesta irragionevolezza, sviamento di potere.
Rilevano i ricorrenti che il T.E.A. avrebbe natura pensionabile essendo erogato in misura fissa e continuativa e spetterebbe al personale della DIA in considerazione dell’appartenenza ad un organismo speciale, con specifiche competenze.
Per quanto concerne i mesi di novembre e dicembre 2011, la mancata attribuzione del trattamento non potrebbe giustificarsi per ragioni economiche: spetterebbe quindi ai ricorrenti il relativo trattamento economico nascente dalla legge (art. 4 c. 4 del D.L. 345/91) e determinato nel suo ammontare con norma regolamentare (D.M. 1 marzo 1999 secretato) con rivalutazione ed interessi.
Per quanto concerne, invece, le mensilità relative all’anno 2012, rilevano i ricorrenti l’illegittimità dell’atto avente natura soprassessoria, rilevando che l’Amministrazione non potrebbe sospendere sine die l’attribuzione del trattamento economico.
___2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 23, 35, 36 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, erroneità della motivazione, manifesta irragionevolezza, sviamento di potere.
Impugnano i ricorrenti la circolare ritenuta direttamente lesiva ed avente natura provvedimentale.
Deducono, poi, che qualora la disposizione di legge art. 4 c. 21 della L. 183/11 dovesse ritenersi idonea ad incidere sui diritti quesiti dei ricorrenti, la norma sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto con gli artt. 3, 35, 36 e 97 Cost., in quanto inciderebbe sul solo personale in servizio presso la DIA e non anche nei confronti del personale alle dipendenze dei Servizi per le informazioni e la sicurezza, violerebbe l’art. 36 Cost. venendo meno la doverosa proporzione tra retribuzione e mansione, violerebbe l’art. 23 Cost. in quanto la riduzione dell’importo dovrebbe essere disposta dalla legge e non dal decreto interministeriale in assenza di precisi criteri generali.
Con nota del 19 ottobre 2012 prot. n. 40096 la DIA ha comunicato a tutto il personale che il D.I. previsto dall’art. 4 c. 21 della L. 183/11 era stato perfezionato e che erano stati già emessi i mandati di pagamento con i quali sarebbero state erogate a favore del personale le nove mensilità riferite al periodo gennaio – settembre 2012.
Con nota del 29 novembre 2012 prot. n. 46599, depositata il 24 dicembre 2012, la D.I.A. ha comunicato di aver erogato il trattamento accessorio per i periodi novembre – dicembre 2011 ed il trattamento accessorio per i periodi gennaio 2012 – ottobre 2012 secondo i criteri di cui all’art. 4 c. 21 della L. 183/11.
Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 26/11/2012, i ricorrenti hanno impugnato il decreto interministeriale emanato in applicazione dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11, deducendo le seguenti censure:
__1. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 35, 36, 53 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, manifesta irragionevolezza ed illogicità, sviamento di potere.
Sostengono i ricorrenti che la novella non avrebbe innovato la natura ed i presupposti sottesi all’erogazione del TEA, mutando soltanto la fonte di riferimento, rendendo autonoma la previsione rispetto al comma 4 del D.L. 345/91: la norma non avrebbe inciso sul diritto dei ricorrenti alla percezione del TEA e dunque il decreto interministeriale sarebbe illegittimo in quanto fissa – in carenza di una specifica disposizione di legge – parametri di attribuzione del trattamento del tutto irragionevoli in quanto comportanti una notevole riduzione del trattamento economico accessorio.
La detrazione sarebbe illegittima in quanto incide sul trattamento stipendiale senza alcuna indicazione da parte del legislatore.
Qualora invece la norma dovesse ritenersi idonea ad incidere sui diritti quesiti dei ricorrenti, allora sarebbe illegittima per violazione degli artt. 3, 35, 36 e 97 Cost.
___2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 35, 36, 53 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, manifesta irragionevolezza ed illogicità, sviamento di potere.
Rilevano i ricorrenti che la DIA non avrebbe potuto disporre la riduzione del trattamento economico, in quanto la novella del 2011 non avrebbe modificato né la natura, né la misura del TEA: chiedono quindi i ricorrenti la corresponsione del trattamento nella misura conseguita fino ad ottobre 2011 con rivalutazione ed interessi.
__3. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 23, 35, 36, e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, erroneità della motivazione, manifesta irragionevolezza ed illogicità, sviamento di potere.
Ribadiscono i ricorrenti che la circolare impugnata avrebbe natura direttamente lesiva della loro posizione giuridica, e che sarebbe illegittima per erronea interpretazione del dettato normativo.
In conclusione i ricorrenti chiedono l’accoglimento del ricorso con annullamento del decreto interministeriale impugnato e della circolare prot. n. 20810 del 25 maggio 2012, nonché l’accertamento del diritto alla percezione degli importi relativi al TEA non corrisposto nelle mensilità di novembre e dicembre 2011 e nelle mensilità da gennaio ad ottobre del 2012, nonché delle successive, ciascuna nella misura indicata nella tabella di cui all’All. n. 4 al ricorso principale maggiorata degli interessi e rivalutazione e, comunque degli interessi e rivalutazione sulle somme tardivamente corrisposte.
L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
Ha depositato la nota del 29/11/12 da cui si evince che il trattamento accessorio è stato corrisposto a tutti i dipendenti nella misura precedente con riferimento alle mensilità di novembre e dicembre 2011 e nella nuova misura determinata dal D.I. adottato in applicazione dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11 per i restanti mesi relativi all’anno 2012.
I ricorrenti hanno depositato una memoria nella quale hanno ribadito le loro tesi difensive.
Con atto depositato il 24 settembre 2012 ha spiegato intervento ad adiuvandum il Dr. OMISSIS con il quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso.
All’udienza pubblica del 23 aprile 2013, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Deve essere preliminarmente dichiarata l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum proposto dal Dr. OMISSIS in quanto irritualmente proposto.
L’interveniente, infatti, si è limitato ad inviare a mezzo posta l’atto di costituzione, non provvedendo alla sua notifica alle altre parti come dispone l’art. 50 c. 2 c.p.a.; peraltro, per quanto concerne l’impugnazione del decreto interministeriale e della circolare, anche se l’intervento fosse stato proposto ritualmente sarebbe stato comunque inammissibile, in quanto il Dr. OMISSIS riveste la qualifica di cointeressato – prestando servizio presso la DIA e lamentando la mancata erogazione del TEA nelle misure già previste - e dunque non può spiegare l’intervento in giudizio.
Come è noto, al cointeressato non è consentito l'intervento adesivo autonomo, e tanto meno la mera costituzione in giudizio con atto non notificato, avendo egli l'onere di proporre autonomo e separato ricorso (cfr. T.A.R. Perugia Umbria sez. I 28 agosto 2012 n. 329; T.A.R. Milano Lombardia sez. II 2 ottobre 2012 n. 2450). La sua domanda non può essere esaminata neppure limitatamente alla pretesa alla corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme corrisposte in ritardo a titolo di TEA per i mesi di novembre e dicembre 2011 (nella quale si verte in tema di diritti soggettivi), non essendo stata notificata alle altre parti, ed essendo dunque inammissibile.
Sempre in via preliminare occorre dare atto che è cessata la materia del contendere con riferimento alla pretesa diretta ad ottenere il pagamento del T.E.A relativamente alle mensilità di novembre e dicembre 2011 avendo l’Amministrazione provveduto al relativo pagamento.
Residua l’interesse alla pronuncia diretta ad ottenere gli interessi legali e la rivalutazione monetaria sulle somme erogate in ritardo, non avendo l’Amministrazione dichiarato di aver provveduto ad erogare le maggiori somme spettanti a tale titolo.
La pretesa dei ricorrenti è fondata nei limiti in seguito precisati.
Non essendovi prova dell’avvenuto pagamento del credito unitariamente agli accessori da parte dell’Amministrazione, la domanda deve essere accolta, con la precisazione che – qualora fosse stata adempiuta anche l’obbligazione accessoria nei termini in seguito precisati – l’Amministrazione non è tenuta ad alcun ulteriore pagamento a tale titolo (interessi e rivalutazione monetaria).
Inoltre, in base all'art. 22 comma 36, l. n. 724 del 1994, sui ratei dei crediti retributivi tardivamente corrisposti, maturati successivamente al 31 dicembre 1994 compete esclusivamente la maggior somma fra interessi legali e rivalutazione monetaria.
Nel caso di specie si verte su crediti relativi all’anno 2011 per i quale vale il principio del divieto di cumulo tra interessi e rivalutazione monetaria (cfr. ex plurimis Cons. St., sez. VI, n. 8 del 2001; sez. V, n. 2661 del 2000; A.P., n. 3 del 1998).
Pertanto nella liquidazione degli accessori del credito l’Amministrazione dovrà fare applicazione del suddetto principio.
Quanto alla decorrenza, dovrà farsi riferimento alla scadenza del singolo rateo, mentre non potranno essere riconosciuti gli interessi anatocistici, ed il calcolo deve essere effettuato sull'ammontare netto del credito del pubblico impiegato e non sulle somme lorde poste a base del prelievo fiscale e previdenziale (Consiglio di Stato ad. plen. 5 giugno 2012 n. 18).
Per quanto concerne l’impugnativa della circolare della Direzione Investigativa Antimafia prot. n. 20810 del 25 maggio 2012, ritiene il Collegio che sia inammissibile in quanto:
limitandosi a fornire informazioni ai propri dipendenti sulle ragioni del ritardo nell’erogazione del T.E.A. relativo alle mensilità di novembre e dicembre 2011, ed a chiarire che l’erogazione del trattamento accessorio per le mensilità successive sarebbe stato disposto dopo l’adozione del decreto interministeriale in applicazione della nuova disciplina normativa, l’atto riveste natura meramente esplicativa e dunque non è direttamente lesivo della posizione giuridica dei ricorrenti;
essendo stato in seguito adottato il decreto interministeriale di attuazione dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11, che ha concretamente fissato il trattamento economico accessorio spettante ai dipendenti in servizio presso la D.I.A., atto impugnato dai ricorrenti con i motivi aggiunti, non sussiste per i ricorrenti alcun interesse all’annullamento della circolare.
Il ricorso principale deve essere dunque dichiarato inammissibile nella parte in cui censura la circolare ministeriale, mentre nella parte in cui è diretto ad ottenere la condanna al pagamento del trattamento economico accessorio con riferimento alle mensilità di novembre e dicembre 2011, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere; infine per quanto concerne la domanda di condanna al pagamento degli accessori del credito da lavoro, la domanda deve essere accolta con le precisazioni e nei limiti indicati in precedenza.
Devono essere quindi esaminati i motivi aggiunti con i quali i ricorrenti hanno impugnato il decreto interministeriale che ha dato attuazione alla disposizione recata dall’art. 4 c. 21 della L. 183/11, che ha novellato l’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, convertito con modificazioni, in L. 410/91.
Con il primo motivo deducono i ricorrenti che la novella non avrebbe innovato la natura ed i presupposti sottesi all’erogazione del T.E.A. mutando soltanto la fonte di riferimento, rendendo autonoma la previsione rispetto al comma 4 del D.L. 345/91: il decreto interministeriale sarebbe quindi illegittimo in quanto, in assenza di una specifica previsione di legge che lo autorizzi, ha disposto la decurtazione del trattamento, come risulta dalla tabella allegata ai motivi aggiunti.
La tesi dei ricorrenti non può essere condivisa.
Come ha correttamente rilevato la Direzione Investigativa Antimafia nel rapporto prodotto in giudizio dall’Avvocatura erariale, l’art. 4 c. 21 della L. 183/11 ha abrogato il T.E.A. in precedenza erogato al proprio personale in applicazione dell’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, convertito in L. 410/91, che era commisurato al trattamento economico accessorio spettante ai sensi dell’art. 3 c. 2 della L. 15/11/88 n. 486 al personale alle dipendenze dell’Alto Commissario per il coordinamento contro la delinquenza mafiosa e lo ha sostituito con un nuovo trattamento economico accessorio.
L’eliminazione del riferimento al comma 2 dell’art. 3 della L. 486/88 è stato disposto proprio perché il Legislatore ha ritenuto di dover ridisciplinare il trattamento accessorio sganciandolo dai precedenti parametri, che tenevano conto nello stabilire il limite massimo del compenso, del trattamento assegnato a soggetti svolgenti funzioni diverse (personale appartenente ai servizi per le informazioni e la sicurezza), con oneri economici non più sopportabili.
Depone in questo senso anche l’ulteriore previsione contenuta nella novella, che fissa il tetto massimo della spesa per l’attribuzione al personale di detto trattamento accessorio e che assegna al Ministero dell’Interno, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, di determinare l’importo spettante tenendo conto del limite massimo della spesa fissato dalla legge (4,7 milioni di euro per l’anno 2012, 5,6 milioni di euro a decorrere dall’anno 2013).
Ne consegue che il decreto interministeriale impugnato, contrariamente a quanto dedotto dai ricorrenti, è stato adottato in attuazione di una precisa disposizione di legge.
L’entità della riduzione del trattamento discende dalla previsione di spesa disposta dal Legislatore per esigenze di finanza pubblica: è del tutto evidente che se la somma stanziata complessivamente per far fronte alla spesa per l’erogazione del compenso è notevolmente diminuita, correlativamente il trattamento spettante a ciascun appartenente alla DIA è stato ridimensionato proporzionalmente.
Sostengono poi i ricorrenti che qualora l’art. 4 c. 21 dovesse essere interpretato ed applicato nel senso di consentire di incidere sui loro diritti acquisiti, la norma sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 3, 35, 36 e 97 Cost.
La questione di costituzionalità è prospettata anche nei successivi motivi aggiunti, nei quali viene dedotto il contrasto anche con le disposizioni recate dall’art. 23 e 53 Cost.
La tesi dei ricorrenti non può essere condivisa.
Innanzitutto occorre precisare che il T.E.A. non fa parte dello stipendio, in quanto il personale transitato alla D.I.A. conserva “lo stato e il trattamento economico … attribuiti dai rispettivi ordinamenti” (art. 4 c. 4 del D.Lgs. 345/91, conv. con modificazioni in L. 410/91).
Poiché presenta i caratteri dell’erogazione fissa e continuativa correlata alle dipendenze dalla D.I.A., rientra nella retribuzione.
Invero, la nozione di retribuzione comprende, di regola, il complesso degli emolumenti che il dipendente riceve in modo fisso e continuativo come corrispettivo della prestazione, ivi comprese le mensilità aggiuntive ed i compensi non occasionali (cfr. C.d.S. Sez. VI, 12.04.1986 n°317, Sez. VI, 28.11.1987 n°929, Sez. VI 20.06.1985 n°329, Sez. VI 25.01.1980 n°70) ed ha, pertanto, una latitudine maggiormente comprensiva dello stipendio, che indica l'emolumento periodico corrisposto al dipendente pubblico come corrispettivo principale per la sua prestazione, costituito dalla retribuzione tabellare (C.d.S. Sez. IV, 19.09.1995 n°696), o paga base, e dalla retribuzione individuale di anzianità (C.d.S. Sez. VI, 23.09.1998 n°1282), con esclusione, pertanto, di ogni altro emolumento aggiuntivo. In altri termini, il concetto di stipendio è un concetto unitario e differisce dalla nozione di retribuzione, che comprende, oltre lo stipendio propriamente detto, anche gli altri emolumenti fissi e continuativi in godimento (C.d.S. Sez. IV, 9.7.1974 n°535, Sez. VI, 9.5.1972 n°207).
La Corte Costituzionale si è più volte pronunciata sul divieto di reformatio in peius del trattamento retributivo del personale pubblico.
L'art. 36 della Costituzione, secondo la giurisprudenza costituzionale, garantisce al lavoratore una retribuzione che, nella sua globalità, gli assicuri un'esistenza libera e dignitosa, cosicché la riduzione di una singola componente della retribuzione non può, di per sé sola, costituire una lesione della disposizione costituzionale (sentenze n. 15 del 1995, n. 164 del 1994 e n. 1 del 1986). Secondo un consolidato principio della giurisprudenza della Corte Costituzionale, il divieto di reformatio in peius rappresenta un criterio ermeneutico del tutto inidoneo, in assenza di una specifica copertura costituzionale, a vincolare il legislatore (cfr. n. 219 del 1998), al quale quindi non è vietato di approvare norme le quali modifichino sfavorevolmente, senza che per questo solo sia vulnerato l'art. 36, primo comma, della Costituzione, la disciplina dei rapporti di durata neppure nel caso in cui riguardino diritti soggettivi perfetti, purché tali modifiche non trasmodino in un regolamento irrazionale o incidano arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti (sentenze nn. 417 e 179 del 1996, n. 390 del 1995).
Secondo l'indirizzo della Corte Costituzionale, dunque, l'art. 36, primo comma, della Costituzione garantisce al lavoratore una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro, senza però impedire che si possa procedere a nuove valutazioni e a variare di conseguenza l'entità delle singole voci retributive (sentenza n. 32 del 1986), poiché rientrano nella discrezionalità del legislatore, fermo il limite della ragionevolezza, tanto la differenziazione del trattamento economico di categorie prima egualmente retribuite, quanto l'attribuzione in maniera uniforme di determinate componenti della retribuzione o di particolari indennità (sentenze n. 63 del 1998, n. 65 del 1997) (cfr. Corte Costituzionale 14-20 luglio 1999 n. 330).
Alla luce di questi principi giurisprudenziali, ritiene il Collegio che la norma non presenti i profili di incostituzionalità denunciati tenuto anche conto che non viene in rilievo un prelievo avente natura tributaria – come nel caso citato dai ricorrenti (Corte Costituzionale 21/10/12 n. 223) – ma soltanto una diversa determinazione di un trattamento retributivo accessorio, che la norma non appare in sé arbitraria o irragionevole, né è provata l’irragionevolezza della nuova determinazione rispetto alle situazioni poste a raffronto (personale appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza), in quanto non è provato che detto personale percepisca il trattamento nella medesima misura di quello già percepito dai dipendenti della D.I.A. e comunque non tiene conto della diversità delle funzioni svolte dalle due categorie di dipendenti (con la conseguenza che l’eventuale diversa commisurazione del trattamento accessorio non può costituire indice di irragionevolezza), né che la nuova determinazione del trattamento accessorio possa incidere sul buon andamento della P.A.
La censura deve essere pertanto respinta.
Il secondo e terzo motivo aggiunto ripropongono questioni già esaminate in precedenza e alle quale ci si può riportare.
Ne consegue l’infondatezza dell’impugnazione proposta avverso il decreto interministeriale attuativo della disposizione recata dall’art. 4 c. 21 della L. 183/11 che ha novellato l’art. 4 c. 4 del D.L. 345/91, convertito con modificazioni in L. 410/91, e conseguentemente deve essere respinta la domanda diretta ad ottenere il pagamento del trattamento economico accessorio nelle precedenti misure con interessi e rivalutazione monetaria
Resta da esaminare la sola domanda – formulata nelle conclusioni - diretta ad ottenere la rivalutazione monetaria e gli interessi sulle somme corrisposte tardivamente.
Ritiene il Collegio che con detta domanda i ricorrenti abbiano inteso ottenere il pagamento degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme erogate in ritardo a titolo di trattamento economico accessorio, e dunque sulle somme erogate tardivamente dall’Amministrazione sulla base del decreto interministeriale adottato in attuazione dell’art. 4 c. 21 della L. 183/11, relative dunque all’anno 2012.
La domanda è fondata e deve essere accolta nei termini già precisati con riferimento alla analoga pretesa relativa alle mensilità di novembre e dicembre 2011, sempre con la precisazione che qualora l’Amministrazione avesse già corrisposto gli accessori del credito così come indicato in motivazione, non è tenuta a corrispondere alcunchè.
In conclusione il ricorso principale deve essere dichiarato in parte inammissibile, in parte deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, ed in parte deve essere accolto nei termini e nei limiti indicati in motivazione.
I motivi aggiunti devono essere in parte respinti ed in parte accolti nei termini e nei limiti anch’essi indicati in motivazione.
Quanto alle spese di lite, tenuto conto della novità della questione, sussistono giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
così dispone:
quanto al ricorso principale, lo dichiara in parte inammissibile, in parte dichiara la cessazione della materia del contendere, ed in parte lo accoglie nei termini e limiti indicati in motivazione;
quanto ai motivi aggiunti, in parte li respinge ed in parte li accoglie, nei termini e limiti indicati in motivazione;
quanto all’intervento ad adiuvandum, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:
Linda Sandulli, Presidente
Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore
Rita Tricarico, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/07/2013
DIA e trattamento economico accessorio (TEA)
Re: DIA e trattamento economico accessorio (TEA)
Il Consiglio di Stato conferma la sentenza del Tar Lazio.
-----------------------------------------------------------------------------------
26/05/2014 201402673 Sentenza 3
N. 02673/2014REG.PROV.COLL.
N. 08093/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8093 del 2013, proposto da (congruo nr. di ricorrenti), tutti rappresentati e difesi dagli avv. ……con domicilio eletto presso ….. in Roma, largo Arenula, 34;
contro
Direzione Investigativa Antimafia, Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I TER n. 07538/2013, resa tra le parti, concernente corresponsione trattamento economico accessorio al personale interforze alle dipendente della direzione investigativa antimafia
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Direzione Investigativa Antimafia, del Ministero dell'Interno, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2014 il consigliere Bruno Rosario Polito e uditi per le parti l’avv. OMISSIS e l’ avvocato dello Stato Melillo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto avanti al T.A.R. per il Lazio il sig. G. A. e gli altri litisconsorti indicati in epigrafe impugnavano, chiedendone l’annullamento per dedotti motivi di legittimità, la circolare della Direzione Investigativa Antimafia prot. n. 20810 del 25 maggio 2012, avente ad oggetto “trattamento economico accessorio; atto di diffida; circolare esplicativa", portata a conoscenza di tutto il personale della Direzione Investigativa Antimafia (in prosieguo di trattazione D.I.A.) tramite e-mail, con la quale si rendeva noto che, quanto al trattamento economico accessorio (T.E.A.) previsto per il personale assegnato alla predetta Direzione Investigativa - non corrisposto nei mesi di novembre e dicembre 2011 - erano state attivate le procedure volte a fronteggiare lo stato di insolvenza dovuto ad un deficit di bilancio. Per gli emolumenti maturati nel 2012 si dava partecipazione che "è stato da tempo avviato l' iter di approvazione del decreto interministeriale volto alla individuazione delle nuove misure di attribuzione del "trattamento economico accessorio” in questione;
Erano inoltre formulate domande di accertamento del diritto alla percezione:
- delle somme integranti il trattamento economico accessorio dei cui all’art. 4, comma 4, della legge n. 345 del 1991, maggiorate a titolo di interessi legali e rivalutazione monetaria, non corrisposte dalla D.I.A. per le mensilità di novembre e dicembre 2011 in ragione di asserite difficoltà di bilancio;
- delle somme integranti il trattamento economico accessorio, con maggiorazione per interessi al tasso legale e di rivalutazione monetaria, non corrisposte dal mese di gennaio 2012 e fino alla data di proposizione del ricorso.
Con motivi aggiunti l’impugnativa era estesa al decreto adottato, ai sensi dell’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011, dal Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, recante la determinazione dei criteri di attribuzione, a tutto il personale comunque alle dipendenze della D.I.A., del trattamento economico accessorio, di estremi non conosciuti.
Il contenzioso introdotto - salvo l’inadempimento retributivo dell’ Amministrazione riferito ai pagamenti del T.E.A. per i mesi di novembre e dicembre 2011 (in prosieguo avvenuto) - si collega al mutamento a partire dal 2012 del quadro normativo che regola la corresponsione della componente indennitaria della retribuzione mensile del personale della D.I.A., costituito in massima parte da personale di provenienza interforze ed in parte da personale civile dell’Amministrazione dell’ Interno
La legge istitutiva dell’ organo di investigazione (art. 4, comma 4, del d.l. n. 345 del 1991, convertito nella legge n. 410 del 1991) , prevedeva che “ ai funzionari e ufficiali (assegnati alla D.I.A.) ferme restando le posizioni di stato e il trattamento economico loro attribuiti dai rispettivi ordinamenti, si applicano per tutta la durata della loro permanenza presso la D.I.A. le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 3 della legge 15 novembre 1988, n. 486”.
A loro volta i commi 2 e 3 dell’art. 3 della legge 15 novembre 1988 n. 486. contenente “Disposizioni in materia di coordinamento nella lotta contro la delinquenza di tipo mafioso a integrazione del d.l.. 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726” disponevano:
“2. Ferma restando l'applicazione degli ordinamenti vigenti per le amministrazioni di rispettiva appartenenza, al personale comunque posto alle dipendenze dell'Alto commissario è attribuito un trattamento economico accessorio da determinarsi con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro. Tale trattamento non può in ogni caso superare la misura massima degli emolumenti accessori erogati al personale di corrispondente grado o qualifica appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza.
3. Il servizio prestato alle dipendenze dell'Alto commissario dal personale indicato nel comma 2, è riconosciuto come servizio utile a tutti gli effetti presso le rispettive amministrazioni di appartenenza, anche ai fini dell'eventuale avanzamento o progressione in carriera, nonché della progressione economica”.
Con legge 12 novembre 2011, n. 183, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”, sono state introdotte modifiche alla disciplina innanzi richiamata. In particolare l’art. 4, comma 21, ha stabilito: “All'articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410, le parole: «le disposizioni di cui ai commi 2 e 3» sono sostituite dalle seguenti: «le disposizioni di cui al comma 3» ed è stato alla fine aggiunto il seguente periodo: “È autorizzata la spesa di euro 4,7 milioni per l'anno 2012 e di euro 5,6 milioni a decorrere dall'anno 2013 per l'attribuzione a tutto il personale comunque posto alle dipendenze della D.I.A. di un trattamento economico accessorio da determinare con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze”.
Con la modifica normativa è, quindi, venuto meno il riferimento al preesistente trattamento accessorio spettante al personale alle dipendenze dell’Alto Commissario, nonché la determinazione (a mezzo decreto) del relativo trattamento in applicazione della disposizione recata dall’art. 3, comma 3, della legge n. 486 del 1988, e sono stati fissati limiti finanziari ai quali ancorare la determinazione del trattamento accessorio, soggetti a variazione in relazione alla esigenze di bilancio dello Stato.
Con sentenza n. 7538 del 2013 il T.A.R. adito:
- dichiarava la cessazione della materia del contendere in relazione all’ avvenuto pagamento degli emolumenti relativi ai mesi di novembre e dicembre 2011;
- riconosceva con riguardo alle predette mensilità il diritto all’erogazione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme oggetto di tardivo pagamento secondo i criteri indicati in sentenza;
- dichiarava inammissibile l’impugnazione della circolare n. 20810 del 25 maggio 2012, perché atto di mera informazione e chiarimento di future determinazioni;
- respingeva i motivi formulati avverso il d.m. di attuazione della novella introdotta dall’ art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011. riduttivo nel quantum del T.E.A.;
- riconosceva il diritto all’erogazione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme pagate in ritardo a titolo di T.E.A. in applicazione dei nuovi parametri retributivi.
Avverso le statuizioni della sentenza del T.A.R. non favorevoli ai ricorrenti è stato proposto atto di appello.
Viene dedotto in particolare, in contrario alle conclusioni del primo giudice, che l’art. art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 non esplica effetto abrogativo della previgente disciplina del T.E.A., restando escluso ogni rilievo della somma stanziata in bilancio agli effetti del ridimensionamento sul piano economico del trattamento accessorio.
A fronte di un’ interpretazione tesa ad assegnare all’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 l’idoneità ad incidere su posizioni di diritto quesito alla percezione della T.E.A. è sollevata questione di costituzionalità della norma per contrasto con gli artt. 3, 35, 36 e 97 della Costituzione.
E’ infine avanzata istanza istruttoria per l’acquisizione dei decreto ministeriali, attuali ed antecedenti, di determinazione della T.E.A.
In sede di note conclusive i ricorrenti hanno insistito nei motivi di impugnativa.
Si sono costituiti in giudizio, unitamente alla D.I.A., i Ministeri dell’ Interno, della Difesa, dell’ Economia e delle Finanze, che hanno contrastato i motivi di impugnativa e chiesto la conferma della sentenza impugnata.
All’udienza del 27 febbraio 2014 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2. L’ appello è infondato.
2.1. Occorre premettere che, fin dall’istituzione della D.I.A., il trattamento indennitario del personale assegnato al predetto organismo - riconosciuto ex lege a motivo della specificità della posizione di impiego - è stato rimesso, nel quantum, a determinazione provvedimentale dell’ Amministrazione.
Quanto precede si desume dal chiaro dettato dell’ art. 4, comma 4 del d.l. n. 345 del 1991, convertito nella legge n. 410 del 1991 che, con rinvio dell’art. 3 della L. 15 novembre 1988 n. 486, ha previsto in favore del personale in questione un trattamento economico accessorio da determinarsi con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del Tesoro, secondo quanto già praticato per il personale dell’Alto Commissario per la lotta alla delinquenza mafiosa in prosieguo soppresso
Dal su riferito quadro normativo si ricava che:
- il personale della D.I.A. ha diritto al trattamento accessorio;
- la disciplina di legge non stabilisce l’importo per qualifica o per livello di impiego;
- spetta alla valutazione di merito dell’ Amministrazione la parametrazione con decreto degli importi con il limite che “tale trattamento non può in ogni caso superare la misura massima degli emolumenti accessori erogati al personale di corrispondente grado o qualifica appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza” (art. 3, comma 2 della legge n. 486 del 1988).
La novella introdotta dall’ art 4, comma 21, della legge finanziaria n. 183 del 2011, agli effetti della determinazione del T.E.A., ha abrogato il rinvio dinamico al comma 2 dell’art. 3 della legge n. 486 del 1988, ed ha ancorato la quantificazione del compenso accessorio ad un individuato tetto di spesa, mantenendo fermo lo strumento provvedimentale per la sua parametrazione costituito dadecreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze
Diversamente da quanto sostenuto in ricorso emerge il carattere radicalmente innovativo del regime introdotto dalla legge n. 183 del 2011.
Per evidenti ragioni di contenimento della spesa pubblica il trattamento aggiuntivo continua ad essere erogato, ma entro un prefissato limite di risorse a ciò ritenute congrue.
La determinazione del quantum degli importi - che nel previgente regime si collegava ad una più ampia scelta di merito dell’Amministrazione ed aveva visto lievitare, nel corso degli anni, l’onere di spesa dal 45,4 % delle risorse complessive assegnate alla D.I.A. nel 2001, al 64,3 % e 62,2 %, rispettivamente per gli anni 2008 e 2010 - è ora ristretto in un puntuale limite di rigore, segnato sul piano quantitativo dal fondo disponibile per il singolo esercizio finanziario
Non è violata la regola di continuità dell’erogazione del T.E.A., perché l’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 non mette in discussione la spettanza dell’emolumento in aggiunta all’ordinario trattamento di attività.
Non può, inoltre, invocarsi la fissità del quantum, perché l’istituto in questione non è stato ancorato a parametri retributivi prefissati, ma a scelte di merito affidate al decreto interministeriale, con l’unico limite di non superare il massimo degli emolumenti accessori erogati al personale di corrispondente grado o qualifica appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza (criterio in prosieguo abrogato dall’art. 4, comma 21, della legge finanziaria n. 183 del 2011).
In presenza del chiaro dettato dell’art. 4, comma 21, non può avere ingresso la pretesa al reperimento su altri capitoli di bilancio di somme ulteriori per il pagamento del T.E.A. in misura maggiore rispetto a quella erogata, ponendosi una scelta in tal senso in evidente contrasto con la previsione che ha all’uopo individuato un tetto di spesa che si qualifica all’evidenza come invalicabile.
2.2. La questione di costituzionalità dell’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 per contrasto con gli artt. 3, 35, 36 e 97 della Costituzione non è assistita dal requisito di non manifesta infondatezza.
Ed invero.
- quanto al richiamo all’art. 36 della Costituzione, il giudice delle leggi ha reiteratamente chiarito che il giudizio sulla conformità di un trattamento alla menzionata disposizione non può essere svolto per singoli istituti, ma occorre valutare l’insieme delle voci che compongono il trattamento complessivo del lavoratore (sentenze 120 del 2012; nn. 366 e 287 del 2006, n. 470 del 2002 e n. 164 del 1994); segue che la decurtazione di un trattamento accessorio (nella specie del T.E.A.) non mette in discussione i parametri qualitativi e quantitativi del trattamento economico complessivamente erogato ad assicurare, sul piano della sufficienza, un’ esistenza dignitosa del dipendente e del di lui nucleo familiare. Tantomeno è fornita dimostrazione in concreto dell’esistenza, nei confronti del personale interessato, di un vulnus ai valori costituzionalmente garantiti dall’art. 36 per effetto dell’erogazione del T.E.A. in misura inferiore;
- il divieto di reformatio in peius – che la giurisprudenza amministrativa, con applicazione estensiva dell'art. 227 del t.u. n. 383 del 1934, ha assunto a riferimento ai fini della stabilità del trattamento economico acquisito dal pubblico dipendente – non forma tuttavia oggetto di garanzia a livello Costituzionale;
- in assenza di una specifica copertura costituzionale, il legislatore, è quindi abilitato a modificare, senza lesioni all'art. 36 cost., la disciplina dei rapporti di durata e perfino situazioni di diritto soggettivo perfetto, ivi inclusa la variazione dell'entità di voci differenziate del trattamento economico, purché tali modifiche non trasmodino in regole irrazionali o arbitrarie. (Corte Costituzionale 20 luglio 1999 n. 330 );
- il parametro di ragionevolezza non risulta violato, ove si consideri sia il carattere aggiuntivo all’ordinario trattamento di attività del T.E.A. (ab origine non assistito da fissità e determinatezza nel quantum ma rimesso alla determinazione provvedimentale dell’ Amministrazione) e la collocazione della norma che ha stabilito la modulazione in misura ridotta del compenso nel quadro delle misure di contenimento della spesa pubblica con riferimento a posizioni di impiego maggiormente garantite sul piano economico ed in presenza di un evidente sbilanciamento della spesa per il pagamento del T.E.A. in raffronto al complesso delle risorse assegnate alla D.I.A.;
- non è violato il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, perché la disposizione censurata non è soppressiva dell’emolumento in questione, il quale - anche se stabilito in misura inferiore rispetto alla prassi in precedenza osservata - mantiene la sua funzione incentivante nei confronti di chi presta servizio alle dipendenze della D.I.A., per funzioni di indagine, sicurezza ed ordine pubblico che, peraltro, non si presentano come esclusive di detto organismo quanto alle condizioni di impegno e di rischio, ma peculiari anche ad altri operatori delle forze di polizia che stabilmente operano nelle zone c.d. sensibili del territorio nazionale;
- non si determina disparità di trattamento rispetto al trattamento accessorio riconosciuto al personale dei servizi di informazione e di sicurezza, stante la non identità ed omogeneità delle due categorie di pubblici dipendenti messe a confronto e tenuto conto che un regime retributivo che si caratterizza per eccezionalità non può essere invocato, con richiamo all’art. 3 della Costituzione, ai fini della sua estensione in favore di altre categorie di dipendenti oltre i casi non contemplati dalla norma che si qualifica come eccezionale.
Per le considerazioni che precedono l’appello va respinto.
Trattandosi di contenzioso che investe disposizioni di prima applicazione spese ed onorari del giudizio possono essere compensati fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e per l'effetto conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Michele Corradino, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere, Estensore
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Alessandro Palanza, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/05/2014
-----------------------------------------------------------------------------------
26/05/2014 201402673 Sentenza 3
N. 02673/2014REG.PROV.COLL.
N. 08093/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8093 del 2013, proposto da (congruo nr. di ricorrenti), tutti rappresentati e difesi dagli avv. ……con domicilio eletto presso ….. in Roma, largo Arenula, 34;
contro
Direzione Investigativa Antimafia, Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I TER n. 07538/2013, resa tra le parti, concernente corresponsione trattamento economico accessorio al personale interforze alle dipendente della direzione investigativa antimafia
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Direzione Investigativa Antimafia, del Ministero dell'Interno, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2014 il consigliere Bruno Rosario Polito e uditi per le parti l’avv. OMISSIS e l’ avvocato dello Stato Melillo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto avanti al T.A.R. per il Lazio il sig. G. A. e gli altri litisconsorti indicati in epigrafe impugnavano, chiedendone l’annullamento per dedotti motivi di legittimità, la circolare della Direzione Investigativa Antimafia prot. n. 20810 del 25 maggio 2012, avente ad oggetto “trattamento economico accessorio; atto di diffida; circolare esplicativa", portata a conoscenza di tutto il personale della Direzione Investigativa Antimafia (in prosieguo di trattazione D.I.A.) tramite e-mail, con la quale si rendeva noto che, quanto al trattamento economico accessorio (T.E.A.) previsto per il personale assegnato alla predetta Direzione Investigativa - non corrisposto nei mesi di novembre e dicembre 2011 - erano state attivate le procedure volte a fronteggiare lo stato di insolvenza dovuto ad un deficit di bilancio. Per gli emolumenti maturati nel 2012 si dava partecipazione che "è stato da tempo avviato l' iter di approvazione del decreto interministeriale volto alla individuazione delle nuove misure di attribuzione del "trattamento economico accessorio” in questione;
Erano inoltre formulate domande di accertamento del diritto alla percezione:
- delle somme integranti il trattamento economico accessorio dei cui all’art. 4, comma 4, della legge n. 345 del 1991, maggiorate a titolo di interessi legali e rivalutazione monetaria, non corrisposte dalla D.I.A. per le mensilità di novembre e dicembre 2011 in ragione di asserite difficoltà di bilancio;
- delle somme integranti il trattamento economico accessorio, con maggiorazione per interessi al tasso legale e di rivalutazione monetaria, non corrisposte dal mese di gennaio 2012 e fino alla data di proposizione del ricorso.
Con motivi aggiunti l’impugnativa era estesa al decreto adottato, ai sensi dell’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011, dal Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, recante la determinazione dei criteri di attribuzione, a tutto il personale comunque alle dipendenze della D.I.A., del trattamento economico accessorio, di estremi non conosciuti.
Il contenzioso introdotto - salvo l’inadempimento retributivo dell’ Amministrazione riferito ai pagamenti del T.E.A. per i mesi di novembre e dicembre 2011 (in prosieguo avvenuto) - si collega al mutamento a partire dal 2012 del quadro normativo che regola la corresponsione della componente indennitaria della retribuzione mensile del personale della D.I.A., costituito in massima parte da personale di provenienza interforze ed in parte da personale civile dell’Amministrazione dell’ Interno
La legge istitutiva dell’ organo di investigazione (art. 4, comma 4, del d.l. n. 345 del 1991, convertito nella legge n. 410 del 1991) , prevedeva che “ ai funzionari e ufficiali (assegnati alla D.I.A.) ferme restando le posizioni di stato e il trattamento economico loro attribuiti dai rispettivi ordinamenti, si applicano per tutta la durata della loro permanenza presso la D.I.A. le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 3 della legge 15 novembre 1988, n. 486”.
A loro volta i commi 2 e 3 dell’art. 3 della legge 15 novembre 1988 n. 486. contenente “Disposizioni in materia di coordinamento nella lotta contro la delinquenza di tipo mafioso a integrazione del d.l.. 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726” disponevano:
“2. Ferma restando l'applicazione degli ordinamenti vigenti per le amministrazioni di rispettiva appartenenza, al personale comunque posto alle dipendenze dell'Alto commissario è attribuito un trattamento economico accessorio da determinarsi con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro. Tale trattamento non può in ogni caso superare la misura massima degli emolumenti accessori erogati al personale di corrispondente grado o qualifica appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza.
3. Il servizio prestato alle dipendenze dell'Alto commissario dal personale indicato nel comma 2, è riconosciuto come servizio utile a tutti gli effetti presso le rispettive amministrazioni di appartenenza, anche ai fini dell'eventuale avanzamento o progressione in carriera, nonché della progressione economica”.
Con legge 12 novembre 2011, n. 183, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”, sono state introdotte modifiche alla disciplina innanzi richiamata. In particolare l’art. 4, comma 21, ha stabilito: “All'articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410, le parole: «le disposizioni di cui ai commi 2 e 3» sono sostituite dalle seguenti: «le disposizioni di cui al comma 3» ed è stato alla fine aggiunto il seguente periodo: “È autorizzata la spesa di euro 4,7 milioni per l'anno 2012 e di euro 5,6 milioni a decorrere dall'anno 2013 per l'attribuzione a tutto il personale comunque posto alle dipendenze della D.I.A. di un trattamento economico accessorio da determinare con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze”.
Con la modifica normativa è, quindi, venuto meno il riferimento al preesistente trattamento accessorio spettante al personale alle dipendenze dell’Alto Commissario, nonché la determinazione (a mezzo decreto) del relativo trattamento in applicazione della disposizione recata dall’art. 3, comma 3, della legge n. 486 del 1988, e sono stati fissati limiti finanziari ai quali ancorare la determinazione del trattamento accessorio, soggetti a variazione in relazione alla esigenze di bilancio dello Stato.
Con sentenza n. 7538 del 2013 il T.A.R. adito:
- dichiarava la cessazione della materia del contendere in relazione all’ avvenuto pagamento degli emolumenti relativi ai mesi di novembre e dicembre 2011;
- riconosceva con riguardo alle predette mensilità il diritto all’erogazione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme oggetto di tardivo pagamento secondo i criteri indicati in sentenza;
- dichiarava inammissibile l’impugnazione della circolare n. 20810 del 25 maggio 2012, perché atto di mera informazione e chiarimento di future determinazioni;
- respingeva i motivi formulati avverso il d.m. di attuazione della novella introdotta dall’ art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011. riduttivo nel quantum del T.E.A.;
- riconosceva il diritto all’erogazione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme pagate in ritardo a titolo di T.E.A. in applicazione dei nuovi parametri retributivi.
Avverso le statuizioni della sentenza del T.A.R. non favorevoli ai ricorrenti è stato proposto atto di appello.
Viene dedotto in particolare, in contrario alle conclusioni del primo giudice, che l’art. art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 non esplica effetto abrogativo della previgente disciplina del T.E.A., restando escluso ogni rilievo della somma stanziata in bilancio agli effetti del ridimensionamento sul piano economico del trattamento accessorio.
A fronte di un’ interpretazione tesa ad assegnare all’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 l’idoneità ad incidere su posizioni di diritto quesito alla percezione della T.E.A. è sollevata questione di costituzionalità della norma per contrasto con gli artt. 3, 35, 36 e 97 della Costituzione.
E’ infine avanzata istanza istruttoria per l’acquisizione dei decreto ministeriali, attuali ed antecedenti, di determinazione della T.E.A.
In sede di note conclusive i ricorrenti hanno insistito nei motivi di impugnativa.
Si sono costituiti in giudizio, unitamente alla D.I.A., i Ministeri dell’ Interno, della Difesa, dell’ Economia e delle Finanze, che hanno contrastato i motivi di impugnativa e chiesto la conferma della sentenza impugnata.
All’udienza del 27 febbraio 2014 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2. L’ appello è infondato.
2.1. Occorre premettere che, fin dall’istituzione della D.I.A., il trattamento indennitario del personale assegnato al predetto organismo - riconosciuto ex lege a motivo della specificità della posizione di impiego - è stato rimesso, nel quantum, a determinazione provvedimentale dell’ Amministrazione.
Quanto precede si desume dal chiaro dettato dell’ art. 4, comma 4 del d.l. n. 345 del 1991, convertito nella legge n. 410 del 1991 che, con rinvio dell’art. 3 della L. 15 novembre 1988 n. 486, ha previsto in favore del personale in questione un trattamento economico accessorio da determinarsi con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del Tesoro, secondo quanto già praticato per il personale dell’Alto Commissario per la lotta alla delinquenza mafiosa in prosieguo soppresso
Dal su riferito quadro normativo si ricava che:
- il personale della D.I.A. ha diritto al trattamento accessorio;
- la disciplina di legge non stabilisce l’importo per qualifica o per livello di impiego;
- spetta alla valutazione di merito dell’ Amministrazione la parametrazione con decreto degli importi con il limite che “tale trattamento non può in ogni caso superare la misura massima degli emolumenti accessori erogati al personale di corrispondente grado o qualifica appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza” (art. 3, comma 2 della legge n. 486 del 1988).
La novella introdotta dall’ art 4, comma 21, della legge finanziaria n. 183 del 2011, agli effetti della determinazione del T.E.A., ha abrogato il rinvio dinamico al comma 2 dell’art. 3 della legge n. 486 del 1988, ed ha ancorato la quantificazione del compenso accessorio ad un individuato tetto di spesa, mantenendo fermo lo strumento provvedimentale per la sua parametrazione costituito dadecreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze
Diversamente da quanto sostenuto in ricorso emerge il carattere radicalmente innovativo del regime introdotto dalla legge n. 183 del 2011.
Per evidenti ragioni di contenimento della spesa pubblica il trattamento aggiuntivo continua ad essere erogato, ma entro un prefissato limite di risorse a ciò ritenute congrue.
La determinazione del quantum degli importi - che nel previgente regime si collegava ad una più ampia scelta di merito dell’Amministrazione ed aveva visto lievitare, nel corso degli anni, l’onere di spesa dal 45,4 % delle risorse complessive assegnate alla D.I.A. nel 2001, al 64,3 % e 62,2 %, rispettivamente per gli anni 2008 e 2010 - è ora ristretto in un puntuale limite di rigore, segnato sul piano quantitativo dal fondo disponibile per il singolo esercizio finanziario
Non è violata la regola di continuità dell’erogazione del T.E.A., perché l’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 non mette in discussione la spettanza dell’emolumento in aggiunta all’ordinario trattamento di attività.
Non può, inoltre, invocarsi la fissità del quantum, perché l’istituto in questione non è stato ancorato a parametri retributivi prefissati, ma a scelte di merito affidate al decreto interministeriale, con l’unico limite di non superare il massimo degli emolumenti accessori erogati al personale di corrispondente grado o qualifica appartenente ai Servizi per le informazioni e la sicurezza (criterio in prosieguo abrogato dall’art. 4, comma 21, della legge finanziaria n. 183 del 2011).
In presenza del chiaro dettato dell’art. 4, comma 21, non può avere ingresso la pretesa al reperimento su altri capitoli di bilancio di somme ulteriori per il pagamento del T.E.A. in misura maggiore rispetto a quella erogata, ponendosi una scelta in tal senso in evidente contrasto con la previsione che ha all’uopo individuato un tetto di spesa che si qualifica all’evidenza come invalicabile.
2.2. La questione di costituzionalità dell’art. 4, comma 21, della legge n. 183 del 2011 per contrasto con gli artt. 3, 35, 36 e 97 della Costituzione non è assistita dal requisito di non manifesta infondatezza.
Ed invero.
- quanto al richiamo all’art. 36 della Costituzione, il giudice delle leggi ha reiteratamente chiarito che il giudizio sulla conformità di un trattamento alla menzionata disposizione non può essere svolto per singoli istituti, ma occorre valutare l’insieme delle voci che compongono il trattamento complessivo del lavoratore (sentenze 120 del 2012; nn. 366 e 287 del 2006, n. 470 del 2002 e n. 164 del 1994); segue che la decurtazione di un trattamento accessorio (nella specie del T.E.A.) non mette in discussione i parametri qualitativi e quantitativi del trattamento economico complessivamente erogato ad assicurare, sul piano della sufficienza, un’ esistenza dignitosa del dipendente e del di lui nucleo familiare. Tantomeno è fornita dimostrazione in concreto dell’esistenza, nei confronti del personale interessato, di un vulnus ai valori costituzionalmente garantiti dall’art. 36 per effetto dell’erogazione del T.E.A. in misura inferiore;
- il divieto di reformatio in peius – che la giurisprudenza amministrativa, con applicazione estensiva dell'art. 227 del t.u. n. 383 del 1934, ha assunto a riferimento ai fini della stabilità del trattamento economico acquisito dal pubblico dipendente – non forma tuttavia oggetto di garanzia a livello Costituzionale;
- in assenza di una specifica copertura costituzionale, il legislatore, è quindi abilitato a modificare, senza lesioni all'art. 36 cost., la disciplina dei rapporti di durata e perfino situazioni di diritto soggettivo perfetto, ivi inclusa la variazione dell'entità di voci differenziate del trattamento economico, purché tali modifiche non trasmodino in regole irrazionali o arbitrarie. (Corte Costituzionale 20 luglio 1999 n. 330 );
- il parametro di ragionevolezza non risulta violato, ove si consideri sia il carattere aggiuntivo all’ordinario trattamento di attività del T.E.A. (ab origine non assistito da fissità e determinatezza nel quantum ma rimesso alla determinazione provvedimentale dell’ Amministrazione) e la collocazione della norma che ha stabilito la modulazione in misura ridotta del compenso nel quadro delle misure di contenimento della spesa pubblica con riferimento a posizioni di impiego maggiormente garantite sul piano economico ed in presenza di un evidente sbilanciamento della spesa per il pagamento del T.E.A. in raffronto al complesso delle risorse assegnate alla D.I.A.;
- non è violato il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, perché la disposizione censurata non è soppressiva dell’emolumento in questione, il quale - anche se stabilito in misura inferiore rispetto alla prassi in precedenza osservata - mantiene la sua funzione incentivante nei confronti di chi presta servizio alle dipendenze della D.I.A., per funzioni di indagine, sicurezza ed ordine pubblico che, peraltro, non si presentano come esclusive di detto organismo quanto alle condizioni di impegno e di rischio, ma peculiari anche ad altri operatori delle forze di polizia che stabilmente operano nelle zone c.d. sensibili del territorio nazionale;
- non si determina disparità di trattamento rispetto al trattamento accessorio riconosciuto al personale dei servizi di informazione e di sicurezza, stante la non identità ed omogeneità delle due categorie di pubblici dipendenti messe a confronto e tenuto conto che un regime retributivo che si caratterizza per eccezionalità non può essere invocato, con richiamo all’art. 3 della Costituzione, ai fini della sua estensione in favore di altre categorie di dipendenti oltre i casi non contemplati dalla norma che si qualifica come eccezionale.
Per le considerazioni che precedono l’appello va respinto.
Trattandosi di contenzioso che investe disposizioni di prima applicazione spese ed onorari del giudizio possono essere compensati fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e per l'effetto conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Michele Corradino, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere, Estensore
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Alessandro Palanza, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/05/2014
Vai a
- GENERALE
- ↳ Annunci e Regole importanti
- CONSULENZA LEGALE PER I MILITARI E LE FORZE DI POLIZIA
- ↳ L'Avv. Giorgio Carta risponde
- CONSULENZA LEGALE SU CONTENZIOSI CIVILI
- ↳ L'Avv. Giovanni Carta risponde
- PREVIDENZA SOCIALE
- ↳ CALCOLI PENSIONISTICI
- ↳ ASPETTATIVA - CAUSE DI SERVIZIO - EQUO INDENNIZZO - PENSIONE PRIVILEGIATA ORDINARIA E TABELLARE
- ↳ VITTIME DEL TERRORISMO, DOVERE E CRIMINALITÀ
- ↳ ISTRUZIONI PER LA CONCESSIONE DELLA SPECIALE ELARGIZIONE PREVISTA PER LE VITTIME DEL SERVIZIO
- SALUTE E BENESSERE FORZE ARMATE E FORZE DI POLIZIA
- ↳ Psicologia
- ↳ La Dott.ssa Alessandra D'Alessio risponde
- LEXETICA - ASSISTENZA LEGALE E MEDICO LEGALE
- ↳ IL LEGALE RISPONDE
- ↳ IL MEDICO LEGALE RISPONDE
- FORZE DI POLIZIA
- ↳ CARABINIERI
- ↳ POLIZIA DI STATO
- ↳ News Polizia di Stato
- ↳ GUARDIA DI FINANZA
- ↳ POLIZIA PENITENZIARIA
- ↳ Attività di Polizia Giudiziaria
- MILITARI
- ↳ ESERCITO
- ↳ MARINA
- ↳ AERONAUTICA
- ↳ CAPITANERIE DI PORTO - GUARDIA COSTIERA
- ↳ DONNE MILITARI
- ↳ UFFICIALI
- ↳ MARESCIALLI
- ↳ SERGENTI
- ↳ VSP
- ↳ VFP
- Trasferimenti all'Estero
- ↳ Tunisia
- ↳ Tenerife - Canarie
- DIPARTIMENTO VIGILI DEL FUOCO
- ↳ CORPO NAZIONALE VIGILI DEL FUOCO
- IMPIEGO CIVILE
- GUARDIE PARTICOLARI GIURATE