Per notizia e orientamento.
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09/05/2013 201300741 Sentenza 1
N. 00741/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00884/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 884 del 2008, proposto dal signor OMISSIS, rappresentato e difeso dagli avvocati Giulio Guerrini e Andrea De Cesaris, con domicilio eletto presso l’avvocato Giulio Caselli in Firenze, via Montebello n. 76;
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze e Ministero della Difesa, in persona del rispettivo Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, e domiciliati per legge presso la stessa in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;
per l'accertamento
del diritto, ex art.3 della legge 26.1.1865 n.2134, al percepimento della somma di euro 21.122,56 a titolo di quota spettante sulle pene pecuniarie versate all'Erario dai soggetti contravventori;
e per la condanna
del Ministero delle Finanze e del Ministero della Difesa al pagamento della complessiva somma di euro 21.122.,56, oltre interessi legali dalla domanda all'effettivo soddisfo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2013 il dott. Gianluca Bellucci e udita la difesa delle amministrazioni resistenti come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il ricorrente, vice brigadiere dell’Arma dei Carabinieri, durante lo svolgimento del servizio presso il nucleo Carabinieri dell’Ispettorato del lavoro di OMISSIS, ha accertato numerose infrazioni alle leggi sulla tutela del lavoro, della salute, del commercio, della caccia e della pesca, irrogando sanzioni pecuniarie a carico dei datori di lavoro.
Ciò premesso, il deducente rivendica il diritto a percepire, sulle somme versate dai trasgressori all’Erario a titolo contravvenzionale, la percentuale prevista dall’art. 3 del R.D. n. 2134 del 1865.
Pertanto, stante l’avvenuto incameramento delle sanzioni pecuniarie relative alle predette inadempienze, egli ritiene di essere creditore dell’importo complessivo di euro 21.122,56 e chiede di condannare al relativo pagamento il Ministero delle Finanze ed il Ministero della Difesa.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Difesa ed il Ministero dell’Economia e Finanze, i quali oppongono l’insussistenza del credito, in quanto la normativa richiamata dall’interessato prevede la compartecipazione dell’accertatore alle sole somme versate a titolo di ammenda, mentre egli non avrebbe mai accertato la commissione di illeciti punibili con tale tipo di sanzione; soltanto in via subordinata le amministrazioni resistenti eccepiscono la prescrizione del diritto di credito azionato col ricorso.
All’udienza del 19 aprile 2013 la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato.
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, al quale il Collegio ritiene di aderire, l’art. 3 del R.D. n. 2134 del 1865 fa esclusivo riferimento alle contravvenzioni punibili con l’ammenda, con la conseguenza che l’agente accertatore ha titolo a compartecipare ad una quota di tale tipologia di sanzione pecuniaria, e non anche a pene di natura diversa, quali ad esempio le multe (Cons. Stato, VI, 19.8.2009, n. 4970; idem, 24.10.2008, n. 5279; idem, sez. IV, 16.10.2000, n. 5491); invero l’espressione, contenuta nel dettato normativo, “contravvenzione punibile con pena pecuniaria” non può coincidere con qualsiasi violazione della legge o dei regolamenti e non può prescindere dalla classificazione penalistica allora vigente, che identificava nelle contravvenzioni i reati puniti con le pene di polizia, costituite dall’arresto e dall’ammenda (Cons. Stato, IV, 27.6.2000, n. 5333).
Inoltre, tra le somme oggetto dei diritti di compartecipazione in favore dell’agente accertatore non rientrano le oblazioni, in quanto il riferimento a quest’ultime, contenuto all’art. 1, non è presente nell’art. 3 del R.D. n. 2134/1865: la prima norma indica i proventi che, in caso di violazione di una legge o di un regolamento d’interesse nazionale, appartengono all’erario, mentre la seconda norma prescrive che solo le entrate da contravvenzioni punibili con la pena pecuniaria costituiscano il fondo di compartecipazione, con esclusione quindi delle oblazioni (Cons. Stato, IV, 27.6.2000, n. 5333).
Ciò considerato, la compartecipazione alle somme derivanti dall’accertamento di infrazioni è ammessa soltanto in relazione alle contravvenzioni punibili con l’ammenda.
Orbene, l’interessato ha allegato al ricorso un elenco delle infrazioni da lui accertate, relative al periodo dal 1.1.1999 al 20.10.2003 (documento n. 1 depositato in giudizio), senza precisare quali siano gli importi versati dai trasgressori a titolo di ammenda, o quali siano gli specifici articoli di legge, relativi alle infrazioni accertate, che prevedano le sanzioni asseritamente irrogate.
Pertanto, il ricorrente non ha fornito alcun principio di prova circa la sussistenza di tutti i presupposti del credito azionato.
Non depone in senso contrario il documento n. 22, peraltro depositato in giudizio (in data 29.3.2013) tardivamente dall’interessato, al pari della memoria di replica prodotta l’8.4.2013.
Invero, nel caso in cui il ricorrente chieda l’accertamento di un credito e/o la condanna al pagamento delle somme che ritiene dovute, l’onere probatorio ricade integralmente su di lui, senza che il giudice adito sia tenuto a supplire alle lacune probatorie mediante l’acquisizione degli atti necessari alla risoluzione della controversia (ex multis: Cons. Stato, V, 18.1.2011, n. 277; TAR Lazio, Roma, I, 9.2.2012, n. 1306).
Come ulteriore profilo di infondatezza rileva, quanto ad una parte del rivendicato credito, il fatto che rispetto agli illeciti accertati dopo il 30 giugno 2002 non è configurabile alcuna compartecipazione, nemmeno in relazione alle ammende, stante l’abrogazione del R.D. n. 2134/1865 disposta dal legislatore, a decorrere dal 1° luglio 2002, con l’art. 299 del d.lgs. n. 113/2002.
Il Collegio osserva ad abundantiam, in relazione all’eccezione di prescrizione dedotta in via subordinata dalle Amministrazioni resistenti, che si è perfezionata la prescrizione quinquennale estintiva (il cui termine decorre dal momento della riscossione, da parte dell’Ente, dell’importo sanzionatorio – Cons. Stato, VI, 19.8.2009, n. 4970 –) rispetto alle somme introitate dall’Amministrazione sino al 20 settembre 2000, valendo come causa di interruzione del termine prescrizionale la notifica alle parti resistenti, in data 20 settembre 2005, del ricorso presentato al Tribunale di Grosseto per il credito in questione (in quanto l’effetto interruttivo prodotto dall’azione giudiziaria si verifica anche se il giudice adito declini la propria giurisdizione –– Cass. civ., sez. lav., 20.3.1987, n. 2781; TAR Puglia, Bari, I, 3.5.2010, n. 1698 –) e non anche la missiva consegnata dal ricorrente al Comando generale dei Carabinieri in data 3.3.2003 (documento n. 16 e 18 depositati in giudizio), non costituendo la stessa una valida intimazione o diffida, ma una mera richiesta di informazioni circa i motivi della mancata corresponsione della quota dei proventi contravvenzionali, peraltro indirizzata al Fondo Assistenza e Premi per il personale dell’Arma dei Carabinieri, il quale non costituisce il soggetto verso il quale la pretesa creditoria è in questa sede azionata (TAR Toscana, I, 1.3.2010, n. 574).
In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Condanna il ricorrente a corrispondere alle Amministrazioni resistenti la somma complessiva di euro 2.000 (duemila), oltre ad accessori di legge, a titolo di spese di giudizio inclusive di onorari difensivi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Buonvino, Presidente
Carlo Testori, Consigliere
Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/05/2013
Corresponsione quota dei proventi contravvenzionali
Re: Corresponsione quota dei proventi contravvenzionali
....detto "metaforicamente":..............cornuto e mazziato!!!
Cordialmente e buona domenica a tutti!
Cordialmente e buona domenica a tutti!
Re: Corresponsione quota dei proventi contravvenzionali
Il Tar questa non ha disposto "spese compensate" al 50%.
Fanno come vogliono loro.
Fanno come vogliono loro.
Re: Corresponsione quota dei proventi contravvenzionali
giusto per notizia anche se questo Parere e del 1996
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Sez. I, n. 680/1996, Regione Lombardia. Quesito sull’attribuzione all’Arma dei Carabinieri di quote dei proventi riscossi dalle Unità Sanitarie Locali per sanzioni pecuniarie (richiesta di parere in via facoltativa).
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Adunanza della Sezione Prima 27 Giugno 2001
N. Sezione 680/96. La Sezione
oggetto:
Quesito: Attribuzione all’arma dei Carabinieri di quote dei proventi riscossi dalle USSL per sanzioni pecuniarie. -Regione Lombardia – Richiesta di parere in via facoltativa.
Vista la relazione del Presidente della Regione Lombardia n. 80847/G e n. 15094/S del 20.3.1996;
Vista la pronuncia interlocutoria Sez. I n. 680/96 dell’11.11.1998, con la quale si è dato mandato alla Regione richiedente di acquisire le valutazioni delle altre amministrazioni statali interessate (Difesa, Tesoro, Funzione Pubblica e Affari Regionali);
VISTO il sollecito di segreteria n. 198/2000 del 2.3.2000 rimasto senza riscontro;
ESAMINATI gli atti ed udito il relatore estensore Cons. Giuseppe Pasqua;
CONSIDERATO:
Riferisce l’Amministrazione regionale della Lombardia che il nucleo antisofisticazioni dell’Arma dei Carabinieri (NAS) operante nelle predetta Regione ha chiesto l’attribuzione di quote dei proventi riscossi dalle USSL per sanzioni pecuniarie comminate dal nucleo stesso.
Più specificamente la richiesta è sostenuta dall’art. 3 della legge 26.1.1865 n. 2134 e si propone di acquisire quote delle sanzioni pecuniarie predette per destinarle al Fondo di assistenza e previdenza dell’Arma dei Carabinieri.
In presenza di perplessità, anche in merito alla vigenza della richiamata norma, l’Amministrazione regionale ha posto quesito al Ministero della Sanità che ha dato risposta il 7.2.1995.
Sostiene il citato dicastero che la normativa che attribuisce al Fondo previdenza dei Carabinieri quote dei provvedimenti contravvenzionali si deve ritenere ancora vigente considerato che l’abrogazione di cui al comma 2 dell’art. 6 della L. 734/1973 deve intendersi riferita ai soli dipendenti civili dello Stato e non anche ai militari dell’Arma dei Carabinieri.
Ritenendo non condivisibile detto parere il Presidente della Regione Lombardia ha ritenuto di chiedere in via facoltativa l’avviso di questo Consiglio.
Premesso che in effetti gli interventi sanzionatori sono effettuati dai NAS e non dalle USSL la Regione ritiene debba farsi riferimento all’art. 29 della legge 689/81 che stabilisce spettare alle Regioni i proventi delle sanzioni pecuniarie di che trattasi.
Deriva da quanto precede che, in materia di compartecipazione ai proventi derivanti dall’applicazione di sanzioni amministrative concernenti materia di competenza regionale, e fra esse anche quelle delegate alle ASSL, la Regione può esercitare la possibilità di riparto a favore degli accertatori delle infrazioni rimanendo comunque di pertinenza regionale e degli enti competenti l’introito d somme derivanti da sanzioni: tali introiti costituiscono entrate patrimoniali della Regione.
Delineata così la situazione di partenza occorre precisare che la Sezione, trattandosi di questione di rilievo per tutte le amministrazioni regionali, ebbe a ritenere necessario acquisire l’avviso del Dipartimento degli affari regionali, dei Ministeri della Difesa, del Tesoro, dell’Interno, nonché il parere della Sanità richiesto direttamente dalla Regione Lombardia.
Finora è stato possibile acquisire le valutazioni della P.C.M., Dipartimento affari regionali (nota n. 22/ GAB.A.G. 22 del 9.1.1997) e quelle del Ministero dell’Interno, Direzione generale amministrazione generale e affari del personale (nota n. M/6326/ 22 del 1° settembre 1997).
La prima Autorità ritiene fondata la tesi sostenuta dall’arma dei carabinieri in quanto non può dirsi superata la norma dell’art. 3 della L. 2134/1865 a causa della vigenza dell’art. 3 della legge 90/1983 e successive modificazioni e integrazioni.
Devesi ritenere invece che l’aggio (pari ad un quarto della sanzione), accordato dalla legge del 1865 agli agenti accertatori tragga fondamento dalla considerazione che lo stesso debba essere ritenuto, oggettivamente, un onere da corrispondere in ragione dell’attività svolta.
Conclusivamente il Dipartimento ritiene che trovi, ancora, applicazione l’art. 6, comma 2, della legge 734/73 nei confronti dell’arma.
Dal canto suo il Ministero dell’Interno, sottolineato che la materia della controversia è regolata dall’art. 29 della L. 689/81, richiama le previgenti disposizioni per la individuazione dell’Ente cui devolvere gli introiti, fatti salvi quelli attribuiti alla potestà decisoria della Regione in quanto rientranti nelle materie di cui all’art. 117 della Costituzione. Le predette disposizioni prevedono tutte che una quota dei proventi contravvenzionali affluisca ai fondi di assistenza degli agenti scopritori.
Va considerato sul punto che l’art. 6 della 734/73, nell’abrogare tutte le disposizioni che prevedono l’attribuzione dei proventi di che trattasi a favore del personale statale, ha fatto salve le norme che dispongono l’assegnazione di una quota dei proventi in discussione " a favore dei fondi di previdenza".
Passando alle materie rientranti nella competenza regionale il Ministero dell’Interno richiama l’insegnamento della Corte Costituzionale secondo cui la Regione è legittimata a regolare con propri atti legislativi le modalità di esercizio della potestà sanzionatoria.
La Regione come destinataria ope legis dei proventi è certamente abilitata a regolare la loro devoluzione come, in concreto, è avvenuto con la delega alle province e ai comuni della materia in esame attribuendo alle predette amministrazioni una parte dei proventi contravvenzionali.
Conclusivamente, il Ministero dell’Interno ritiene che nel regolare la materia la Regione sia vincolata al rispetto delle richiamate disposizioni che disciplinano la riserva a favore degli organismi accertatori, e ciò in quanto si tratta di disposizioni direttamente attinenti a materia di competenza statale quale è quella che regola l’ordinamento del proprio personale e, segnatamente, degli organi di polizia (trattamento di previdenza e assistenza) disposizioni fatte esplicitamente salve dalla legge generale che regola la materia degli illeciti amministrativi (art. 29 L. 689/81).
Acquisite e valutate le sopradelineate considerazioni delle Amministrazioni, che hanno corrisposto all’invito della Sezione e ritenuto che l’esplicazione nella Sezione consultiva non può essere penalizzata dai mancati adempimenti di alcune Amministrazioni, la Sezione ritiene di dover definire il quesito proposto sulla base delle seguenti conclusioni.
Va anzitutto sgombrato il campo dalle riserve espresse dalla Regione Lombardia in merito all’attuale vigenza della norma di cui all’art. 3, della legge 26.1.1865 n. 2134.
Secondo una recente decisione di questo Consiglio di Stato (Sez. IV 5333/2000) la compartecipazione ai proventi per violazioni alla legge e ai regolamenti di interesse nazionale, prevista dalla legge del 1865 a favore degli appartenenti all’arma dei carabinieri in servizio in qualità di accertatori (nel caso concreto la pretesa creditoria era stata avanzata dal ricorrente quale carabiniere operante presso il nucleo distaccato dell’Ispettorato provinciale del lavoro di Milano nel periodo 1974-80) non è dovuta in relazione ad ogni ispezione per la quale sia prevista una qualsiasi sanzione pecuniaria, amministrativa o penale, posto che la norma con l’espressione "contravvenzione punibile con la pena pecuniaria" fa esclusivo riferimento alla contravvenzione quale reato punito con pene di polizia ed in particolare alla sola contravvenzione punibile con l’ammenda; pertanto il diritto alla compartecipazione non compete per i proventi derivanti da violazioni definite con oblazione.
La statuizione del giudice amministrativo va certamente letta alla luce della specifica normativa che in materia ha interessato l’azione delle Regioni.
Notevole rilievo assume al riguardo l’art. 29 della legge 689/81 secondo cui i proventi delle sanzioni sono devoluti agli enti a cui era attribuito, secondo le leggi anteriori, l’ammontare della multa o dell’ammenda; precisa poi la stessa norma (comma 4) che continuano ad applicarsi, se previsti, i criteri di ripartizione attualmente vigenti. E’ evidente il richiamo alle normative preesistenti ed ai criteri in esse contenuti.
In tale contesto assumono rilievo oltre alle normative richiamate nell’avviso dell’Amministrazione dell’Interno, altre disposizioni legislative ivi compresa ovviamente la legge del 1865.
Passando alla posizione delle Regioni la citata legge fissa un criterio obiettivo: i proventi spettano alle regioni quando il rapporto sulle violazioni è presentato da un funzionario della regione stessa: dispone infatti l’articolo 17 comma 3 della citata legge 6891/81 che "nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi per le funzioni amministrative ad esse delegate il rapporto è presentato all’ufficio regionale competente".
Sulla stessa linea si muove il d. leg.vo 285/1992 (Codice della strada) il quale all’art. 208 stabilisce che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice sono devoluti allo Stato quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato ed altri. I proventi stessi sono devoluti alle regioni, province e comuni quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti, rispettivamente, delle regioni, delle province e dei comuni.
Tornando alla legge 689/81 giova sottolineare che qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta (oblazione) sorge l’obbligo di rapporto ad un ufficio ministeriale periferico (in mancanza al Prefetto) o all’ufficio regionale competente, nel caso in cui la violazione si riferisca a materia di competenza delle regioni o a funzioni amministrative ad esse delegate.
Gli uffici periferici sono individuati a norma dell’art. 17, penultimo comma, della citata legge con decreto presidenziale su proposta del P.C.M. entro 180 giorni dalla pubblicazione della legge stessa mentre le regioni entro lo stesso termine devono provvedere, con legge, per le materie di loro competenza.
La Regione Lombardia ha provveduto a tal fine con L.R. 5.12.1983 n. 90 e successive modifiche ed integrazioni.
Dispone detta normativa che, salvo quanto disposto dai commi terzo, quarto e quinto dell’art. 1 le funzioni amministrative riguardanti l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza regionale sono delegate ovvero sub - delegate agli enti locali fermo restando che l’esercizio delle funzioni sanzionatorie accede alle funzioni di amministrazione attiva attribuite dall’ordinamento, ai sensi degli artt. 118, comma 1 e 128 della Costituzione, stabilendo in particolare che gli enti responsabili dei servizi di sicurezza esercitano a norma degli artt. 13 e 14 della L. 833/78 e della L.R. 351/80 le funzioni amministrative riguardanti l’applicazione delle sanzioni pecuniarie inerenti alla vigilanza igienico sanitaria.
Sono altresì delegate o sub – delegate le funzioni amministrative in materia di sanità, assistenza e sicurezza sociale.
Gli enti delegati devono provvedere alla vigilanza, all’accertamento delle infrazioni e all’erogazione delle sanzioni secondo le disposizioni dei propri ordinamenti relative alle competenze e alle mansioni del personale.
Alla luce di quanto precede la Sezione ritiene che nel contesto normativo sopradelineato le USSL possano essere considerate enti delegati della Regione con tutte le relative implicazioni il che trova conferma nella relazione del Presidente della Regione.
Le perplessità manifestate sul punto riguardano la ritenuta impossibilità di corrispondere parte dei proventi al nucleo antisofisticazione dell’Arma dei Carabinieri.
Le riserve soprarichiamate perdono, peraltro, consistenza ove si consideri la norma di cui all’art. 10 della legge regionale in esame: "le somme riscosse a seguito della irrogazione delle sanzioni sono introitate dagli enti locali competenti per la loro applicazione". Qualora le funzioni sanzionatorie accedano a funzioni delegate o sub – delegate dette somme sono scomputate dagli importi dovuti dalla Regione agli enti delegati per l’esercizio della delega stessa.
La lettura della norma porta a ritenere corretta l’ipotesi di un pagamento effettuato a favore delle USSL delegate alle funzioni sanzionatorie per i proventi procurati da propri dipendenti o altri (polizia municipale) in possesso dei requisiti richiesti ma tale possibilità deve essere riconosciuta agli addetti ai Nas autorizzati per legge dello Stato a collaborare con gli organi regionali nella loro qualità di agenti di polizia giudiziaria.
Nessun vulnus alla autonomia della Regione ed alla sua potestà decisionale può derivare dall’attribuzione di una quota di detti proventi alla fondazione per la previdenza e l’assistenza all’arma dei c.c.; e ciò alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale. Va richiamato infatti il principio costantemente affermato dal giudice delle leggi, in materia di illeciti amministrativi riconducibili alla materia della sanità, secondo cui la potestà di sanzionare eventuali illeciti amministrativi segue necessariamente i medesimi criteri di distribuzione delle competenze sostanziali cui le sanzioni si riferiscono.
Spetta alle regioni, in linea di principio, disciplinare e irrogare le sanzioni amministrative in esame nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore nazionale (C.C. n. 1034/88, 349/91, 350/91 e 365/91).
Conclusivamente la Sezione ritiene quanto segue:
a) l’art. 3, comma 1, della l. 26.1.1865 n. 2134, ai sensi del quale agli appartenenti all’arma dei Carabinieri, in servizio in qualità di "accertatori", compete il diritto alla compartecipazione ai proventi per violazione alla legge o ai regolamenti di interesse nazionale è norma che non è stata abrogata;
b) la quota di detti proventi derivanti dagli accertamenti effettuati dai militari del nucleo antisofisticazioni e sanità possono essere legittimamente erogati dalla Regione Lombardia al Fondo assistenza e previdenza dell’arma dei Carabinieri.
P.Q.M.
Nelle considerazioni che precedono è il parere richiesto.
Per estratto dal verbale
Il Segretario della Sezione
(Licia Grassucci)
Visto
Il Presidente della Sezione
(Paolo Salvatore)
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Sez. I, n. 680/1996, Regione Lombardia. Quesito sull’attribuzione all’Arma dei Carabinieri di quote dei proventi riscossi dalle Unità Sanitarie Locali per sanzioni pecuniarie (richiesta di parere in via facoltativa).
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Adunanza della Sezione Prima 27 Giugno 2001
N. Sezione 680/96. La Sezione
oggetto:
Quesito: Attribuzione all’arma dei Carabinieri di quote dei proventi riscossi dalle USSL per sanzioni pecuniarie. -Regione Lombardia – Richiesta di parere in via facoltativa.
Vista la relazione del Presidente della Regione Lombardia n. 80847/G e n. 15094/S del 20.3.1996;
Vista la pronuncia interlocutoria Sez. I n. 680/96 dell’11.11.1998, con la quale si è dato mandato alla Regione richiedente di acquisire le valutazioni delle altre amministrazioni statali interessate (Difesa, Tesoro, Funzione Pubblica e Affari Regionali);
VISTO il sollecito di segreteria n. 198/2000 del 2.3.2000 rimasto senza riscontro;
ESAMINATI gli atti ed udito il relatore estensore Cons. Giuseppe Pasqua;
CONSIDERATO:
Riferisce l’Amministrazione regionale della Lombardia che il nucleo antisofisticazioni dell’Arma dei Carabinieri (NAS) operante nelle predetta Regione ha chiesto l’attribuzione di quote dei proventi riscossi dalle USSL per sanzioni pecuniarie comminate dal nucleo stesso.
Più specificamente la richiesta è sostenuta dall’art. 3 della legge 26.1.1865 n. 2134 e si propone di acquisire quote delle sanzioni pecuniarie predette per destinarle al Fondo di assistenza e previdenza dell’Arma dei Carabinieri.
In presenza di perplessità, anche in merito alla vigenza della richiamata norma, l’Amministrazione regionale ha posto quesito al Ministero della Sanità che ha dato risposta il 7.2.1995.
Sostiene il citato dicastero che la normativa che attribuisce al Fondo previdenza dei Carabinieri quote dei provvedimenti contravvenzionali si deve ritenere ancora vigente considerato che l’abrogazione di cui al comma 2 dell’art. 6 della L. 734/1973 deve intendersi riferita ai soli dipendenti civili dello Stato e non anche ai militari dell’Arma dei Carabinieri.
Ritenendo non condivisibile detto parere il Presidente della Regione Lombardia ha ritenuto di chiedere in via facoltativa l’avviso di questo Consiglio.
Premesso che in effetti gli interventi sanzionatori sono effettuati dai NAS e non dalle USSL la Regione ritiene debba farsi riferimento all’art. 29 della legge 689/81 che stabilisce spettare alle Regioni i proventi delle sanzioni pecuniarie di che trattasi.
Deriva da quanto precede che, in materia di compartecipazione ai proventi derivanti dall’applicazione di sanzioni amministrative concernenti materia di competenza regionale, e fra esse anche quelle delegate alle ASSL, la Regione può esercitare la possibilità di riparto a favore degli accertatori delle infrazioni rimanendo comunque di pertinenza regionale e degli enti competenti l’introito d somme derivanti da sanzioni: tali introiti costituiscono entrate patrimoniali della Regione.
Delineata così la situazione di partenza occorre precisare che la Sezione, trattandosi di questione di rilievo per tutte le amministrazioni regionali, ebbe a ritenere necessario acquisire l’avviso del Dipartimento degli affari regionali, dei Ministeri della Difesa, del Tesoro, dell’Interno, nonché il parere della Sanità richiesto direttamente dalla Regione Lombardia.
Finora è stato possibile acquisire le valutazioni della P.C.M., Dipartimento affari regionali (nota n. 22/ GAB.A.G. 22 del 9.1.1997) e quelle del Ministero dell’Interno, Direzione generale amministrazione generale e affari del personale (nota n. M/6326/ 22 del 1° settembre 1997).
La prima Autorità ritiene fondata la tesi sostenuta dall’arma dei carabinieri in quanto non può dirsi superata la norma dell’art. 3 della L. 2134/1865 a causa della vigenza dell’art. 3 della legge 90/1983 e successive modificazioni e integrazioni.
Devesi ritenere invece che l’aggio (pari ad un quarto della sanzione), accordato dalla legge del 1865 agli agenti accertatori tragga fondamento dalla considerazione che lo stesso debba essere ritenuto, oggettivamente, un onere da corrispondere in ragione dell’attività svolta.
Conclusivamente il Dipartimento ritiene che trovi, ancora, applicazione l’art. 6, comma 2, della legge 734/73 nei confronti dell’arma.
Dal canto suo il Ministero dell’Interno, sottolineato che la materia della controversia è regolata dall’art. 29 della L. 689/81, richiama le previgenti disposizioni per la individuazione dell’Ente cui devolvere gli introiti, fatti salvi quelli attribuiti alla potestà decisoria della Regione in quanto rientranti nelle materie di cui all’art. 117 della Costituzione. Le predette disposizioni prevedono tutte che una quota dei proventi contravvenzionali affluisca ai fondi di assistenza degli agenti scopritori.
Va considerato sul punto che l’art. 6 della 734/73, nell’abrogare tutte le disposizioni che prevedono l’attribuzione dei proventi di che trattasi a favore del personale statale, ha fatto salve le norme che dispongono l’assegnazione di una quota dei proventi in discussione " a favore dei fondi di previdenza".
Passando alle materie rientranti nella competenza regionale il Ministero dell’Interno richiama l’insegnamento della Corte Costituzionale secondo cui la Regione è legittimata a regolare con propri atti legislativi le modalità di esercizio della potestà sanzionatoria.
La Regione come destinataria ope legis dei proventi è certamente abilitata a regolare la loro devoluzione come, in concreto, è avvenuto con la delega alle province e ai comuni della materia in esame attribuendo alle predette amministrazioni una parte dei proventi contravvenzionali.
Conclusivamente, il Ministero dell’Interno ritiene che nel regolare la materia la Regione sia vincolata al rispetto delle richiamate disposizioni che disciplinano la riserva a favore degli organismi accertatori, e ciò in quanto si tratta di disposizioni direttamente attinenti a materia di competenza statale quale è quella che regola l’ordinamento del proprio personale e, segnatamente, degli organi di polizia (trattamento di previdenza e assistenza) disposizioni fatte esplicitamente salve dalla legge generale che regola la materia degli illeciti amministrativi (art. 29 L. 689/81).
Acquisite e valutate le sopradelineate considerazioni delle Amministrazioni, che hanno corrisposto all’invito della Sezione e ritenuto che l’esplicazione nella Sezione consultiva non può essere penalizzata dai mancati adempimenti di alcune Amministrazioni, la Sezione ritiene di dover definire il quesito proposto sulla base delle seguenti conclusioni.
Va anzitutto sgombrato il campo dalle riserve espresse dalla Regione Lombardia in merito all’attuale vigenza della norma di cui all’art. 3, della legge 26.1.1865 n. 2134.
Secondo una recente decisione di questo Consiglio di Stato (Sez. IV 5333/2000) la compartecipazione ai proventi per violazioni alla legge e ai regolamenti di interesse nazionale, prevista dalla legge del 1865 a favore degli appartenenti all’arma dei carabinieri in servizio in qualità di accertatori (nel caso concreto la pretesa creditoria era stata avanzata dal ricorrente quale carabiniere operante presso il nucleo distaccato dell’Ispettorato provinciale del lavoro di Milano nel periodo 1974-80) non è dovuta in relazione ad ogni ispezione per la quale sia prevista una qualsiasi sanzione pecuniaria, amministrativa o penale, posto che la norma con l’espressione "contravvenzione punibile con la pena pecuniaria" fa esclusivo riferimento alla contravvenzione quale reato punito con pene di polizia ed in particolare alla sola contravvenzione punibile con l’ammenda; pertanto il diritto alla compartecipazione non compete per i proventi derivanti da violazioni definite con oblazione.
La statuizione del giudice amministrativo va certamente letta alla luce della specifica normativa che in materia ha interessato l’azione delle Regioni.
Notevole rilievo assume al riguardo l’art. 29 della legge 689/81 secondo cui i proventi delle sanzioni sono devoluti agli enti a cui era attribuito, secondo le leggi anteriori, l’ammontare della multa o dell’ammenda; precisa poi la stessa norma (comma 4) che continuano ad applicarsi, se previsti, i criteri di ripartizione attualmente vigenti. E’ evidente il richiamo alle normative preesistenti ed ai criteri in esse contenuti.
In tale contesto assumono rilievo oltre alle normative richiamate nell’avviso dell’Amministrazione dell’Interno, altre disposizioni legislative ivi compresa ovviamente la legge del 1865.
Passando alla posizione delle Regioni la citata legge fissa un criterio obiettivo: i proventi spettano alle regioni quando il rapporto sulle violazioni è presentato da un funzionario della regione stessa: dispone infatti l’articolo 17 comma 3 della citata legge 6891/81 che "nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi per le funzioni amministrative ad esse delegate il rapporto è presentato all’ufficio regionale competente".
Sulla stessa linea si muove il d. leg.vo 285/1992 (Codice della strada) il quale all’art. 208 stabilisce che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice sono devoluti allo Stato quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato ed altri. I proventi stessi sono devoluti alle regioni, province e comuni quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti, rispettivamente, delle regioni, delle province e dei comuni.
Tornando alla legge 689/81 giova sottolineare che qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta (oblazione) sorge l’obbligo di rapporto ad un ufficio ministeriale periferico (in mancanza al Prefetto) o all’ufficio regionale competente, nel caso in cui la violazione si riferisca a materia di competenza delle regioni o a funzioni amministrative ad esse delegate.
Gli uffici periferici sono individuati a norma dell’art. 17, penultimo comma, della citata legge con decreto presidenziale su proposta del P.C.M. entro 180 giorni dalla pubblicazione della legge stessa mentre le regioni entro lo stesso termine devono provvedere, con legge, per le materie di loro competenza.
La Regione Lombardia ha provveduto a tal fine con L.R. 5.12.1983 n. 90 e successive modifiche ed integrazioni.
Dispone detta normativa che, salvo quanto disposto dai commi terzo, quarto e quinto dell’art. 1 le funzioni amministrative riguardanti l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza regionale sono delegate ovvero sub - delegate agli enti locali fermo restando che l’esercizio delle funzioni sanzionatorie accede alle funzioni di amministrazione attiva attribuite dall’ordinamento, ai sensi degli artt. 118, comma 1 e 128 della Costituzione, stabilendo in particolare che gli enti responsabili dei servizi di sicurezza esercitano a norma degli artt. 13 e 14 della L. 833/78 e della L.R. 351/80 le funzioni amministrative riguardanti l’applicazione delle sanzioni pecuniarie inerenti alla vigilanza igienico sanitaria.
Sono altresì delegate o sub – delegate le funzioni amministrative in materia di sanità, assistenza e sicurezza sociale.
Gli enti delegati devono provvedere alla vigilanza, all’accertamento delle infrazioni e all’erogazione delle sanzioni secondo le disposizioni dei propri ordinamenti relative alle competenze e alle mansioni del personale.
Alla luce di quanto precede la Sezione ritiene che nel contesto normativo sopradelineato le USSL possano essere considerate enti delegati della Regione con tutte le relative implicazioni il che trova conferma nella relazione del Presidente della Regione.
Le perplessità manifestate sul punto riguardano la ritenuta impossibilità di corrispondere parte dei proventi al nucleo antisofisticazione dell’Arma dei Carabinieri.
Le riserve soprarichiamate perdono, peraltro, consistenza ove si consideri la norma di cui all’art. 10 della legge regionale in esame: "le somme riscosse a seguito della irrogazione delle sanzioni sono introitate dagli enti locali competenti per la loro applicazione". Qualora le funzioni sanzionatorie accedano a funzioni delegate o sub – delegate dette somme sono scomputate dagli importi dovuti dalla Regione agli enti delegati per l’esercizio della delega stessa.
La lettura della norma porta a ritenere corretta l’ipotesi di un pagamento effettuato a favore delle USSL delegate alle funzioni sanzionatorie per i proventi procurati da propri dipendenti o altri (polizia municipale) in possesso dei requisiti richiesti ma tale possibilità deve essere riconosciuta agli addetti ai Nas autorizzati per legge dello Stato a collaborare con gli organi regionali nella loro qualità di agenti di polizia giudiziaria.
Nessun vulnus alla autonomia della Regione ed alla sua potestà decisionale può derivare dall’attribuzione di una quota di detti proventi alla fondazione per la previdenza e l’assistenza all’arma dei c.c.; e ciò alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale. Va richiamato infatti il principio costantemente affermato dal giudice delle leggi, in materia di illeciti amministrativi riconducibili alla materia della sanità, secondo cui la potestà di sanzionare eventuali illeciti amministrativi segue necessariamente i medesimi criteri di distribuzione delle competenze sostanziali cui le sanzioni si riferiscono.
Spetta alle regioni, in linea di principio, disciplinare e irrogare le sanzioni amministrative in esame nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore nazionale (C.C. n. 1034/88, 349/91, 350/91 e 365/91).
Conclusivamente la Sezione ritiene quanto segue:
a) l’art. 3, comma 1, della l. 26.1.1865 n. 2134, ai sensi del quale agli appartenenti all’arma dei Carabinieri, in servizio in qualità di "accertatori", compete il diritto alla compartecipazione ai proventi per violazione alla legge o ai regolamenti di interesse nazionale è norma che non è stata abrogata;
b) la quota di detti proventi derivanti dagli accertamenti effettuati dai militari del nucleo antisofisticazioni e sanità possono essere legittimamente erogati dalla Regione Lombardia al Fondo assistenza e previdenza dell’arma dei Carabinieri.
P.Q.M.
Nelle considerazioni che precedono è il parere richiesto.
Per estratto dal verbale
Il Segretario della Sezione
(Licia Grassucci)
Visto
Il Presidente della Sezione
(Paolo Salvatore)