MINISTERO VINCE APPELLO AL C..D.S PER VD

[ciro49]

Pubblicato il 16/12/2016
N. 05362/2016REG.PROV.COLL.

N. 03576/2015 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3576 del 2015, proposto da:
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12;


contro

Patrizio Carraro, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Pirocchi C.F. PRCGRL65A02H501S, Giovanni Attilio De Martin C.F. DMRGNN68S20G642E, Valentino Menon C.F. MNNVNT59B15C812S, con domicilio eletto presso Gabriele Pirocchi in Roma, Via Farnesina 136;


per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO - VENEZIA: SEZIONE I n. 00223/2015, resa tra le parti, concernente diniego concessione benefici previsti per le "vittime del dovere, "di cui al decreto del Capo della Polizia 10 ottobre 2012, n. 559/C/57275/SG.




Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Patrizio Carraro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2015 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti gli avvocati Gabriele Pirocchi e l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.




FATTO e DIRITTO

1.Con decreto 7 settembre 1998 il Ministero dell’Interno, Dipartimento di Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale del Personale, disponeva che l’ispettore di P.S. Carraro Patrizio fosse impiegato in servizi interni diurni, prendendo atto che con verbale 7 aprile 1998 la C.M. O. di Verona (a seguito dei postumi di un “infarto al miocardio” che lo aveva colpito il 15 gennaio 1997) lo aveva giudicato parzialmente non idoneo permanentemente al servizio di Istituto nella P.S. (essendo controindicati i servizi di ordine pubblico, quelli esterni, quelli notturni e quelli comportanti stress psico-fisico), contestualmente ascrivendo l’infermità riscontrata (cardiopatia) alla tab.A., categoria 4, ai fini del trattamento di pensione privilegiata.

1.1.Successivamente con istanze del 21 febbraio 2006 e del 22 gennaio 2007 l’interessato chiese l’applicazione degli ulteriori benefici economici spettanti ai soggetti qualificati “vittime del dovere”, di cui alla legge n. 466/1980, alla legge n. 302/1990, alla legge n. 407/1998, alla legge n. 388/2000 (art. 82) ed al D.P.R. n. 243/2006 .

Con verbale del 13 novembre 2007 la C.MO. di Padova (nell’ambito del procedimento aperto a seguito dell’istanza per il riconoscimento dello status di “vittima del dovere”) dichiarava l’ispettore invalido al 50% secondo i parametri indicati dal DPR n.243/2006.

Successivamente con verbale 13 novembre 2008 la stessa C.M.O. di Padova dichiarava l’ispettore non idoneo permanentemente ed in modo assoluto al servizio né in Polizia né negli altri ruoli dell’Amministrazione e, quindi, il Ministero dell’Interno lo dispensava dal servizio per inabilità.

1.2. Con decreto 10 ottobre 2012, n. 559, il Capo della Polizia, esaminata l documentazione agli atti, respingeva la domanda, rilevando che (per giurisprudenza costante) “affinché sorga il diritto ai benefici previsti per le vittime del dovere non è sufficiente che l’evento lesivo sia genericamente connesso all’espletamento delle funzioni di istituto”, poiché “occorre che il rischio affrontato vada oltre quello ordinario connesso all’attività di istituto” e cioè che «il servizio sia stato prestato durante una missione caratterizzata da specifici elementi di rischio eccedenti quelli ordinari»; condizioni le quali non risultavano presenti nella fattispecie.

1.3. Avverso tale provvedimento di diniego l’interessato ha presentato ricorso al T.A.R. Veneto (R.G. 553/2013), deducendone l’illegittimità con due articolati motivi.

Con sentenza n. 223/2015 il TAR Veneto accoglieva il ricorso per il primo motivo (violazione legge n.266/2005, art.1,commi 563 e 564, e DPR n. 243/2006, art.1) e assorbiva il secondo, rilevando che erroneamente il decreto aveva ritenuto non sussistente, nella vicenda di servizio del ricorrente, un livello di rischio superiore a quello della ordinaria attività di servizio; infatti, ad avviso del TAR, in punto di fatto, erano sussistenti le circostanze straordinarie ed i fatti di servizio, che hanno esposto il dipendente a maggiori rischi, considerato che, quando si era manifestato il malore, l’ispettore “era impegnato in un’azione di contrasto alla criminalità, caratterizzata da eccezionalità, pericolosità ed urgenza”.

1.4. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero dell’Interno, che ne ha chiesto la riforma, previa sospensione, deducendo che (alla luce della giurisprudenza costante in materia) il diniego in questione era immune dai vizi dedotti, in quanto l’azione di polizia nel corso della quale si era manifestata la patologia cardiaca dell’interessato, non solo, non aveva un nesso di causalità esclusiva con la patologia stessa, ma, altresì, difettava del livello di rischio eccedente quello ordinariamente connesso alle operazioni di mantenimento dell’ordine pubblico o, comunque, alle varie tipologie degli interventi di polizia .

1.5. Si è costituito in giudizio l’interessato, che ( con controricorso depositato entro il termine prescritto) ha chiesto il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza, anche con diversa motivazione, e, a tal fine, ha insistito (pur senza riproporre formalmente il secondo motivo di ricorso ai sensi dell’art.101 cpa) sull’illegittimità del decreto impugnato per eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria e di motivazione; infatti, ad avviso dell’appellato, il decreto di diniego sarebbe viziato da difetto di istruttoria, in quanto non avrebbe valutato i pareri favorevoli rilasciati dal Questore di Vicenza e dal Prefetto di Vicenza nel marzo 2008 e nel novembre 2011, che non risultano neanche menzionati nel provvedimento in controversia (acquisiti dall’interessato solo a seguito di accesso formale agli atti del procedimento).

Uditi alla pubblica udienza meglio indicata in epigrafe i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.

2. Quanto sopra premesso in fatto, in diritto la controversia concerne la contestata legittimità del provvedimento 10 ottobre 2012, n. 559, con cui il Capo della Polizia ha respinto la domanda presentata dall’ispettore di P.S. appellato, per ottenere il riconoscimento del diritto ai benefici concessi dalla normativa vigente alle “vittime del dovere”.

2.1.In via preliminare, ad avviso del Collegio, va precisato che la tematica dei benefici riconosciuti alle "vittime del dovere" va tenuta ben distinta da quella del ristoro dei pregiudizi patiti per "causa di servizio", in quanto la circostanza che una infermità o lesione sia riconosciuta dipendente da causa di servizio non costituisce elemento sufficiente per l’attribuzione degli ulteriori benefici spettanti alle "vittime del dovere".

In particolare, ai fini del riconoscimento dei benefici previsti a favore delle “vittime del dovere”, la normativa richiede che vi sia uno stretto rapporto di causalità esclusiva fra la lesione subita dal soggetto e uno specifico evento lesivo verificatosi per effetto della peculiare e oggettiva pericolosità dell’operazione di servizio, mentre non è sufficiente un rapporto di mera “occasionalità”, ossia che il danno sia insorto “in occasione” di una determinata operazione di servizio, ma non a causa di questa.

La normativa richiede, cioè, che il rischio affrontato dall’agente vada oltre quello ordinariamente inerente all’attività di istituto.

In punto di diritto, come precedenti in questo senso, si possono citare le sentenze n. 3915 e 3916/2015 di questa Terza Sezione, la sentenza n. 1794/2014, nonché i pareri n. 2324/2011 e n. 5011/2010 della Prima Sezione del Consiglio di Stato.

2.2. In punto di fatto, invece, nel caso in esame lo svolgimento dei fatti è descritto nella relazione di servizio redatta dallo stesso interessato il 28 gennaio 1997, che illustra le circostanze della prestazione di servizio del 15 gennaio 1997.

In particolare era accaduto che nella mattinata del 15 gennaio 1997, verso le h.10, l’ispettore, a capo della sua pattuglia in servizio di vigilanza sul territorio, avendo ricevuto la segnalazione che in una località poco distante era in corso una rapina a mano armata ad un istituto bancario, alla guida dell’automobile si era diretto a tutta velocità sul luogo della rapina (azionati lampeggianti e sirene di emergenza), ma poi, interrompeva l’operazione, in quanto , prima di raggiungere la destinazione, veniva avvisato che si era trattato di un falso allarme; quindi, nel mentre la pattuglia riprendeva l’ordinario servizio di controllo documenti degli automobilisti, l’ispettore accusava le prime avvisaglie del malore per il quale al rientro in Questura fu trasportato di urgenza in Ospedale per evidente peggioramento delle condizioni di salute.

2.3.Considerati i fatti descritti, ad avviso del Collegio, non sussistono elementi sufficienti per affermare che nella fattispecie l’insorgenza della patologia sia stata causata esclusivamente da specifico ed eccezionale livello di pericolosità dell’operazione di servizio in cui era stato impegnato l’ispettore nella azione di raggiungimento della località dove si sarebbe stata in corso la presunta rapina.

In primo luogo, infatti, verosimilmente non si può qualificare una evenienza straordinaria, né straordinariamente rischiosa, un’attività di servizio consistente nella guida di un’autovettura di servizio, che sta dirigendosi nella località a pochi chilometri dove è in corso una rapina (a circa km.5, distanza intercorrente dalla zona est di Vicenza a Monticello Colle Otto, dove perveniva l’avviso del cessato allarme).

In secondo luogo, poi, l’interessato non ha dimostrato che fra l’impegno psico-fisico, inerente a questa prestazione, e il malore vi sia stato un rapporto di esclusiva causalità immediata e diretta, e non un rapporto di mera occasionalità, come sembra desumersi non solo dalla relazione dello stesso interessato stilata per la Questura di Vicenza sui fatti del 15 gennaio 1997, ma anche dal verbale del Comitato Verifica cause di servizio del 8 novembre 2010, secondo il quale l’attività svolta in Polizia dall’interessato (impegnato fin dal 1979 in vari servizi operativi), comportando stress psico fisico duraturo nel tempo, costituisce un fattore concausale efficiente e determinante per l’insorgenza o, quanto meno, per l’aggravamento della patologia in questione .

2.4.Da ciò la conseguenza che l’operazione di polizia dopo la quale l’ispettore ha accusato i primi sintomi della patologia cardiaca non ne costituisce l’unica causa diretta, ma la mera occasione scatenante.

Per le esposte considerazioni, quindi, nel caso di specie non sussistono i requisiti previsti dalla normativa vigente (meglio sopraindicata) ai fini del riconoscimento in capo all’appellato del diritto ai benefici previsti per le “vittime del dovere” .

2.5. Peraltro va aggiunto che nel “controricorso” (depositato nei termini prescritti per la costituzione della parte appellata) l’ispettore ha chiesto il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza anche con diversa motivazione con espresso riferimento (pur senza formale riproposizione censure ai sensi art 101 cpa) ai vizi di difetto istruttoria e motivazione del decreto di diniego impugnato, dedotti nel ricorso di primo grado (secondo motivo).

Ad avviso dell’appellato il decreto sarebbe viziato nella misura in cui non fa cenno né dei dattagli della operazione di polizia nel corso della quale l’ispettore ha avuto il malore né dei pareri del Questore di Vicenza e del Prefetto di Vicenza (del 3 marzo 2008 e 16 novembre 2011), favorevoli all’accoglimento dell’istanza presentata dall’interessato il 21.2.2006 ( integrata da quella del 22 gennaio 2007) per il riconoscimento dei benefici previsti per le “vittime del dovere” .

2.6. Il motivo va disatteso.

Infatti, in primo luogo, il parere del Prefetto, in questo tipo di procedimento, è obbligatorio ma non vincolante, mentre, in secondo luogo, il fatto che non ne sia fatta menzione nelle premesse del diniego impugnato non è sufficiente per viziare il provvedimento per eccesso di potere sotto i profili del difetto di motivazione e di istruttoria.

Infatti, poiché il Ministero nelle premesse del decreto aveva già esposto le ragioni per cui non riteneva applicabili nel caso di specie i benefici previsti dalla normativa sulle vittime del dovere, era implicito che, in conseguenza, l’Amministrazione centrale, per le medesime valutazioni, non condivideva neanche il parere favorevole del Prefetto di Vicenza.

Pertanto la ragione della mancata menzione nel decreto ministeriale del parere favorevole prefettizio va rinvenuta nella caratteristica sintetica della motivazione, e non nella carenza istruttoria dedotta.

Peraltro dagli elementi desumibili dal carteggio intercorso tra la stessa Prefettura di Vicenza , la Questura di Vicenza ed il Ministero emerge chiaramente che l’operazione di polizia (che aveva cagionato la patologia dell’interessato), sotto il profilo oggettivo, non presentava il livello di rischio superiore a quello ordinario (richiesto dalla normativa vigente all’epoca per l’assegnazione dei benefici spettanti alle vittime del dovere).

2.6.1.D’altra parte il lungo e dettagliato carteggio tra il Ministero e la Prefettura di Vicenza rende destituita di fondamento l’ipotesi di un difetto di istruttoria sugli aspetti specifici della vicenda per le cui conseguenze l’ispettore ha chiesto di fruire dei benefici previsti per le “vittime del dover”.

2.7. Né la espressione (che si legge nel decreto) “ mentre era comandato in un servizio esterno di istituto, veniva colto da improvviso malore” , può essere ritenuta indice, nella sua genericità, di una sommaria conoscenza della sequenza degli eventi a causa dei quali l’interessato sarebbe stato una vittima del dovere.

Infatti tale espressione, da un lato, rientra nel linguaggio corrente negli ambienti della P.S. per indicare un certo tipo di attività di servizio, mentre, dall’altro, è stata ripresa dalla documentazione istruttoria .

In particolare l’espressione “ servizio esterno”si rinviene anche nella nota 14 dicembre 2011, con cui il Ministero, nel chiedere al Prefetto di Vicenza di trasmettere all’ispettore il preavviso di rigetto della istanza, si soffermava sulla differenza tra i requisiti richiesti dalla normativa per il riconoscimento dei benefici spettanti alle “vittime del dovere” e quelli previsti per il riconoscimento della dipendenza di una patologia da causa di servizio.

3.In conclusione l’appello del Ministero va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R., il ricorso proposto in primo grado va respinto.

Considerate le particolari caratteristiche della vicenda, che, comunque, attiene alle conseguenze di un’infermità dipendente da causa di servizio, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado

Spese di entrambi i gradi di giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:



Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore

Sergio Fina, Consigliere

[Zenmonk]

Dato che la novella della Cassazione a SS.UU. stabilisce la giurisdizione ordinaria in luogo di quella amministrativa, mi chiedo se la causa - ancorché decisa dal Consiglio di Stato - possa essere riassunta presso il Tribunale del Lavoro.

[antoniomlg]

Dato che la novella della Cassazione a SS.UU. stabilisce la giurisdizione ordinaria in luogo di quella amministrativa, mi chiedo se la causa - ancorché decisa dal Consiglio di Stato - possa essere riassunta presso il Tribunale del Lavoro.

ma questa nasce dal giudice del lavoro
poi i vari appelli....


ciao

[pietro17]

Scusa se mi permetto caro Antonio, ma questa deriva da un ricorso presentato al TAR veneto. Non si parla di g.o.


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[avt8]

Certo che puo fare ricorso al giudice del lavoro. In quanto il t.a r. E solo per annullamento provvedimenti

[ciro49]

Certo che puo fare ricorso al giudice del lavoro. In quanto il t.a r. E solo per annullamento provvedimenti

Il Consiglio di Stato già adesso da una parte ammetteva di non avere giurisdizione (es., sentenza III Sezione 1855/15) ma dall'altra affermava che se il ricorrente, sbagliando, aveva fatto ricorso al Tar non poteva poi lamentarsene, e dunque teneva la causa egualmente in decisione (usando criteri molto più restrittivi del GO). Certo che ora che le Sezioni Unite hanno chiarito il punto la questione potrebbe diventare più mobile. Più che altro secondo me c'è la possibilità di riaprire la partita per coloro che hanno chiesto al tar l'annullamento del provvedimento e hanno perso. Siccome il Giudice Amministrativo valuta solo il provvedimento, e non il rapporto sostanziale, anche se il GA ha respinto la domanda ciò non impedisce a questo punto di fare ricorso al giudice del lavoro per ottenere i benefici, previa disapplicazione del provvedimento. E poi davanti al Giudice Ordinario c'è tempo 10 anni e non 60 giorni.