Per opportuna notizia............
Monastero, Clausura, Istituti di vita consacrata, Cimiteri, Sepolture, Cappella funeraria, Tumulazione, Salubrità dei luoghi.
La costruzione di cappelle private, anche utilizzate da istituti religiosi, è soggetta sia alle norme del diritto canonico sia a quelle del diritto civile statale. In particolare, il canone 1241 stabilisce che le parrocchie e gli istituti religiosi possano avere un cimitero proprio, così come le altre persone giuridiche o le famiglie, purchè l’area a ciò destinata venga benedetta a giudizio dell’Ordinario del luogo. Secondo l’ordinamento canonico, dunque, anche gli istituti religiosi possono avere un cimitero proprio, purchè sia garantita la sacralità del luogo, attraverso la benedizione e la dedicazione. Tuttavia, se questo è l’ambito di applicazione della disciplina dei cimiteri secondo il diritto canonico, altro è il profilo della presenza dei cimiteri secondo il diritto statale. Le leggi civili richiedono il rispetto di una serie di prescrizioni, volte in primo luogo a garantire l’igiene e la salubrità dei luoghi circostanti i cimiteri, pubblici o privati che siano. In questo senso, dunque, anche i cimiteri privati di proprietà di istituti religiosi debbono sottostare alle condizioni di salubrità ed igiene stabilite dal regolamento di polizia mortuaria. Non esiste quindi un conflitto fra le due normative, tale per cui una possa escludere l’altra, bensì è consentito, nel rispetto dei principi del diritto canonico, realizzare anche cimiteri privati, purchè ciò avvenga con l’osservanza delle norme stabilite dal regolamento di polizia mortuaria.
Ricorso n. 377/2008 Sent. n. 1192/09
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima Sezione, con l’intervento dei magistrati:
Fulvio Rocco - Presidente f.f.
Riccardo Savoia - Consigliere
Alessandra Farina - Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 377/2008 proposto da Monastero cistercense dei Santi Gervasio e Protasio in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Umberto Costa ed Alessandra Cadalt, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R., ai sensi dell’art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054,
contro
il Comune di Vittorio Veneto in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Primo Michielan, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R., ai sensi dell’art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054,
il Dirigente U.O. Servizi demografici e statistici - Servizi cimiteriali del Comune di Vittorio Veneto dott.sa Paola Costalonga, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
del provvedimento del dirigente U.O servizi demografici e statistici - Servizi cimiteriali dd. 19.12.2007 n. 51878; dell’ordinanza sindacale dd. 20.12.2007 n. 217; dell’avvio del procedimento per la decadenza dall’utilizzo della Cappella da parte del Monastero dd.26.9.2006 prot. gen. n. 36878; nonché per l’accertamento del silenzio dell’amministrazione comunale conseguente all’avvio del procedimento di cui sopra; nonché di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente; ed altresì per il risarcimento del danno;
quanto ai motivi aggiunti depositati in data 28.6.2008: della determinazione dd. 29.5.2008 n. 966; della comunicazione dd. 15.8.2008 prot. n. 20147; nonché di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente.
Visto il ricorso, notificato il 15.2.2008 e depositato presso la segreteria il 26.2.2008 con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione del Comune di Vittorio Veneto;
visti gli atti tutti della causa;
uditi alla pubblica udienza del 26 febbraio 2009 (relatore il Consigliere Alessandra Farina) gli avvocati: Costa e Cadalt per la parte ricorrente e Michielan per il Comune di Vittorio Veneto;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
Il Monastero dei Santi Gervasio e Protasio, odierno ricorrente, sito in località S. Giacomo in Veglia, Comune di Vittorio Veneto (TV), ospita sin dal 1909 l’ordine delle monache cistercensi di clausura.
La particolare regola della clausura impone alle religiose di non lasciare mai il convento, neppure dopo la morte e quindi neppure per rendere omaggio ad altri defunti (anche consorelle) seppelliti fuori dall’area del Monastero.
Sebbene per un periodo le suore siano state seppellite nel cimitero comunale della località di S. Giacomo in Veglia, a seguito istanza presentata in data 15.4.1969 dall’allora Madre Abbadessa, sulla base del parere favorevole espresso dall’amministrazione comunale di Vittorio Veneto e nonostante le perplessità inizialmente sollevate, il Medico Provinciale di Treviso rilasciava in data 30.6.1969 l’autorizzazione alla sepoltura delle consorelle decedute nel volume edificando ed incorporato alla chiesetta esistente (“Cappella Gentilizia funeraria privata nell’ambito dell’area libera della clausura”).
Da tale data tutte le suore successivamente decedute sono state seppellite nella cappella interna al Monastero.
In data 26.9.2006, tuttavia, il Comune notificava alla Madre Abbadessa l’avvio del procedimento di decadenza dall’uso della cappella funeraria.
Con tale comunicazione, l’amministrazione rendeva edotta la destinataria dell’avvenuto accertamento della situazione di fatto relativa all’ambito circostante il monastero e la cappella funeraria, presso la quale sino ad allora erano state seppellite le suore ivi residenti, ed in particolare l’insussistenza delle condizioni per la costruzione e la permanenza delle cappelle private, così come stabilite dall’art. 104 del D.P.R. n. 285/1990, recante il regolamento di polizia mortuaria.
Nella specie veniva rilevata l’insussistenza nel raggio di 200 metri dalla cappella funeraria di terreni di esclusiva proprietà del Monastero, gravati da un vincolo di inalienabilità ed inedificabilità, come richiesto dalla normativa citata.
In considerazione di tali circostanze, veniva comunicato l’avvio del procedimento per la pronuncia della decadenza dal diritto all’uso della cappella, assegnando alla destinataria termine per presentare le proprie controdeduzioni.
Contestualmente, si disponeva, sempre in applicazione della norme del regolamento di polizia mortuaria, che, nelle more della definizione del procedimento, nessun nulla osta poteva essere rilasciato per altre sepolture nella cappella in questione.
La situazione rimaneva immodificata sino alla data del 18.12.2007, nella quale decedeva una delle consorelle, Suor Maria Stefania.
Informato il Sindaco dell’avvenuto decesso, la Madre Abbadessa chiedeva l’autorizzazione a seppellire la consorella all’interno del Monastero.
Con provvedimento del 19.12.2007 il Dirigente U.O. Servizi Demografici – Servizi Cimiteriali comunicava l’impossibilità di accogliere la richiesta di sepoltura all’interno del Monastero e con successiva ordinanza n. 217 del 20.12.2007, il Sindaco – richiamato quanto già espresso nella comunicazione di avvio del procedimento del settembre 2006 circa il divieto di disporre ulteriori sepolture - metteva a disposizione, a titolo provvisorio e sempre nelle more della definizione del procedimento finalizzato alla dichiarazione di decadenza dall’uso della cappella funeraria, un loculo sito nel cimitero di San Giacomo in Veglia, accollando al Comune ogni operazione in merito.
Avverso i provvedimenti così assunti, nonché avverso la comunicazione di avvio del procedimento risalente al 2006, con il ricorso introduttivo del giudizio, notificato in data 15.2.2008, parte istante ha dedotto le seguenti censure:
- Violazione di legge per violazione delle norme sul procedimento amministrativo – art. 2 L. n. 241/90 – Eccesso di potere – Carenza di istruttoria. Violazione di legge ed eccesso di potere per assenza dei presupposti di fatto e di diritto.
Dopo la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla pronuncia di decadenza dall’uso della cappella funeraria, risalente al settembre del 2006, il Comune non ha assunto alcun provvedimento conclusivo, benché parte ricorrente avesse svolto nei termini le proprie controdeduzioni.
Ne deriva che il predetto avviso e soprattutto la prescrizione in esso contenuta circa il divieto di disporre ulteriori inumazioni, doveva considerarsi decaduto e con esso il potere comunale di provvedere in merito.
Da ciò l’illegittimità degli atti impugnati, in quanto aventi come presupposto un procedimento ormai esauritosi per non essere stato portato a conclusione.
- Violazione di legge- eccesso di potere – carenza di istruttoria .
Relativamente al parere dell’Azienda Sanitaria Locale n. 7, favorevole all’inumazione della consorella, l’amministrazione non pare averne tenuto conto; diversamente, nell’ipotesi in cui detto parere non sia stato acquisito, il provvedimento impugnato sarebbe comunque illegittimo per mancata acquisizione di un parere obbligatorio, nonchè per difetto di istruttoria.
- Violazione di legge – eccesso di potere per illogicità manifesta – sviamento . Violazione dell’art. 104 D.P.R. n. 285/1990, indicato nella premessa dell’ordinanza n. 217/2007.
Pur confermando che il Monastero non è mai stato titolare della proprietà delle aree circostanti la cappella funeraria, parte istante evidenzia come l’autorizzazione alla sepoltura delle suore sia stata rilasciata dall’amministrazione comunale nel lontano 1969 in ragione di una specifica deroga, per le particolari esigenze connesse alla regola monacale della clausura.
- Violazione di legge sotto altro profilo ed eccesso di potere per sviamento e difetto dei presupposti. Illegittimità derivata.
Anche nell’ipotesi in cui si dovesse ritenere ancora pendente il procedimento diretto alla declaratoria di decadenza dal diritto di sepoltura all’interno del Monastero, comunque i provvedimenti impugnati risultano affetti da illegittimità.
L’ipotesi contemplata dall’art. 104 del regolamento di polizia mortuaria presuppone, infatti, che la decadenza sia determinata dalle mutate condizioni di fatto e di diritto che a suo tempo avevano consentito il rilascio dell’autorizzazione.
Nel caso di specie la situazione, dal 1969 alla data di adozione dei provvedimenti impugnati, non è mutata.
- Violazione delle norme sulla notificazione – carenza.
Il provvedimento del 19.12.2007 non è stato debitamente notificato alla Madre Abbadessa e quindi non è in grado di esplicare i suoi effetti.
- Violazione di legge ed eccesso di potere sotto ulteriore profilo – Contraddittorietà – eccesso di potere per sviamento.
Tutti i provvedimenti contestati hanno, in realtà, un contenuto ed una finalità ritorsiva nei confronti del Monastero, che rappresenta un ostacolo alla realizzazione del progetto comunale di costruzione di un imponente complesso pubblico nell’area circostante il convento.
Parte istante ha quindi concluso chiedendo l’annullamento degli atti impugnati ed il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno patito per effetto dei dinieghi opposti dall’amministrazione comunale.
Nelle more del giudizio, in data 15.5.2008, decedeva altra consorella, Suor Maria Carmine.
Ancora una volta il Comune, reso edotto del decesso di un’altra suora all’interno del Monastero, con nota del dirigente dei Servizi Cimiteriali, confermava il divieto di sepoltura all’interno del convento, così come anticipato nella comunicazione del 2006.
A fronte di tale nota il Monastero chiedeva al Tribunale l’adozione di misure cautelari provvisorie : con decreto n. 366/08, in accoglimento della richiesta cautelare veniva disposta la sospensione dei provvedimenti impugnati (il che consentiva la sepoltura della consorella all’interno del Monastero).
In data 29.5.2008 il Comune di Vittorio Veneto provvedeva infine a notificare al Monastero l’intervenuta adozione del provvedimento dirigenziale di decadenza dal diritto d’uso della cappella funeraria adiacente al convento per carenza dei presupposti e delle condizioni richieste dalla normativa di cui all’art. 104 del regolamento di polizia mortuaria (D.P.R. n. 285/90).
Avverso il provvedimento così assunto venivano depositati motivi aggiunti, con i quali sono state sostanzialmente riformulate le doglianze già esposte nel ricorso introduttivo, in ragione delle quali anche il provvedimento finale doveva ritenersi illegittimo in via derivata.
In particolare, la difesa istante ha sottolineato la posizione di affidamento ingenerata per effetto dell’autorizzazione rilasciata nel 1969, tale per cui si doveva considerare acquisito, dopo quarant’anni, il diritto a seppellire le suore di clausura all’interno della cappella funeraria.
In ogni caso, anche a voler seguire la tesi comunale, nel caso di specie si sarebbe dovuto adottare un provvedimento di annullamento dell’autorizzazione in precedenza concesso e non un provvedimento di decadenza.
Parte istante osserva inoltre come risulti del tutto illegittimo il provvedimento nella parte in cui ignora la disciplina in materia dettata dalle norme del diritto canonico, che consentono agli istituti religiosi di avere un proprio cimitero.
Viene, altresì, denunciata l’illegittimità del provvedimento impugnato per incompetenza, trattandosi di materia riservata alla Regione e non al Comune.
Alla prima e non al secondo competeva, quindi, il potere di intervenire con l’adozione dell’atto contrario a quello originariamente rilasciato.
Il Comune di Vittorio Veneto si è costituito in giudizio, opponendosi all’accoglimento del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti successivamente notificati.
In via preliminare, la difesa resistente ha eccepito l’irricevibilità del ricorso proposto avverso il diniego di tumulazione del 19.12.1997, trattandosi di atto direttamente consequenziale al divieto di nuove sepolture contenuto nella comunicazione di avvio del procedimento de 26.9.2006, prescrizione già immediatamente lesiva, ma non tempestivamente impugnata da parte ricorrente.
Parte resistente eccepisce altresì l’improcedibilità delle censure sollevate con il ricorso introduttivo avverso gli atti con esso impugnati, stante la sopravvenuta adozione del provvedimento definitivo di decadenza del 29.5.2008, ciò in quanto tutto l’interesse di parte ricorrente necessariamente deve essere orientato all’annullamento del provvedimento finale che, in via definitiva, ha dichiarato l’insussistenza dei presupposti per proseguire nella sepoltura delle monache all’interno del Monastero.
Ciò premesso, la difesa del Comune ha controdedotto sotto ogni profilo in ordine alle doglianze sollevate avverso gli atti impugnati, rilevando l’assoluta legittimità degli atti assunti ed in particolare del provvedimento finale di decadenza.
Il Comune rileva in particolare come l’avvenuto rilascio dell’autorizzazione sia stato determinato da ragioni del tutto particolari, che comunque non hanno dato luogo alla titolarità in capo al Monastero di alcun diritto in merito, diritto non supportato neppure delle invocate disposizioni del diritto canonico, la cui vigenza non esclude l’applicazione delle norme statali in materia di igiene e sanità per quanto attiene alla sepoltura dei defunti.
Superate le eccezioni formali circa la regolarità della costituzione in giudizio, la difesa comunale ha quindi concluso chiedendo la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti, nonché della richiesta di risarcimento del danno.
All’udienza del 26 febbraio 2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Diritto
Con il ricorso in oggetto il Monastero dei Santi Gervasio e Protasio, ospitante l’ordine delle monache cistercensi di clausura, rivendica la legittimità della pretesa a seppellire le monache defunte nella cappella funeraria privata, sita all’interno dello stesso convento, incorporata all’esistente chiesetta.
La possibilità di seppellire le consorelle all’interno del Monastero, così rispettando anche dopo la morte la regola della clausura, era stata concessa dal Medico Provinciale di Treviso con provvedimento risalente al 30 giugno del 1969, con il quale la Madre Abbadessa era stata autorizzata a costruire una “…Cappella Gentilizia funeraria privata all’interno dell’area libera della clausura, incorporata alla già esistente chiesetta…”.
A partire da tale data (in precedenza le monache defunte erano state seppellite nel cimitero comunale) le consorelle avevano avuto sepoltura nella Cappella funeraria così realizzata.
Con avviso del 30.6.2006 è stata data comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla dichiarazione della decadenza dal diritto d’uso della cappella funeraria privata sita all’interno del Monastero, in ragione dell’avvenuto accertamento della mancanza delle condizioni prescritte dall’art. 104 del D.P.R. n. 285/1990 per la costruzione e l’uso delle cappelle private.
L’avvio del procedimento era stato determinato dall’incremento dell’attività edificatoria nelle immediate vicinanze del Monastero, per effetto del quale era stato accertato che il Monastero non era proprietario di fondi in un raggio di 200 metri dal luogo di sepoltura ed che sulle aree poste a tale distanza non era stato imposto alcun vincolo di inalienabilità e di inedificabilità, così come richiesto dalla normativa richiamata, contenuta nel regolamento di polizia mortuaria.
Già mediante la comunicazione del 30.6.2006 l’amministrazione aveva altresì provveduto ad inibire in via immediata – nelle more della definizione del procedimento – la sepoltura delle monache.
Detta eventualità si è verificata in epoca successiva, precisamente il 19.12.2007, data in cui è venuta a mancare una monaca.
A fronte della richiesta avanzata dalla Madre Abbadessa di procedere comunque alla tumulazione, nonostante quanto in precedenza comunicato dall’amministrazione, è intervenuto il provvedimento comunale di diniego del 19.12.2007, oggetto del ricorso introduttivo, seguito dall’ordinanza sindacale n. 217/2007, parimenti impugnata, con la quale, ribadita l’impossibilità di dare corso alla richiesta, è stata data la disponibilità per la sepoltura nel cimitero comunale (peraltro accettata).
Nelle more del giudizio così instaurato, è sopravvenuta la morte di un’altra monaca, per la quale, grazie al provvedimento di sospensione dei provvedimenti impugnati concesso dal Tribunale (decreto 366/08), è stato possibile seppellire la religiosa all’interno del Monastero.
La questione ha trovato infine conclusione con l’adozione del provvedimento n. 966 del 29 maggio 2008, impugnato con i motivi aggiunti, con il quale viene definitivamente dichiarata la decadenza del Monastero dal diritto d’uso della Cappella privata
Riassunta in questi termini la sequenza dei provvedimenti assunti dall’amministrazione comunale, ritiene il Collegio di poter aderire all’eccezione di improcedibilità, sollevata dalla difesa resistente, del ricorso principale, proposto avverso gli atti assunti dall’amministrazione nelle more della definizione del procedimento amministrativo conclusosi con il provvedimento di decadenza.
Invero, pur rilevandosi oggettivamente i profili di irricevibilità per tardiva impugnazione della comunicazione di avvio del procedimento nella parte in cui già conteneva il divieto di procedere ad ulteriori inumazioni, le censure rivolte avverso tali atti sono comunque divenute improcedibili, non conseguendo parte ricorrente alcuna utilità dall’annullamento degli atti cui le doglianze sono state rivolte.
La sopravvenuta adozione del provvedimento definitivo di decadenza assorbe, infatti, ogni precedente statuizione, da cui la perdita di interesse all’annullamento degli atti che lo hanno preceduto nelle more della sua emanazione, interesse che ora è pertanto rivolto all’annullamento del provvedimento del 29.5.2008.
Passando quindi alla valutazione della fondatezza delle censure mosse avverso tale atto, il Collegio osserva in primo luogo che la stessa parte ricorrente non contesta la circostanza di fatto per cui il Monastero non è proprietario delle aree poste alla distanza di 200 metri dal luogo di sepoltura e che quindi su tali terreni non è stato apposto alcun vincolo di inalienabilità e di inedificabilità.
Quindi, oggettivamente, non sussistono le condizioni richieste dal regolamento di polizia mortuaria per autorizzare la sepoltura nelle cappelle private.
La situazione venutasi a creare per effetto dell’autorizzazione rilasciata nel 1969 è quindi stata determinata dalla volontà di consentire la sepoltura in un ambito privato, in deroga alle norme generali in materia sanitaria, in particolare per quanto riguarda il rispetto delle distanze dai luoghi di sepoltura.
A tale riguardo, è necessario chiarire che per effetto della rilasciata autorizzazione al Monastero è stata consentita un’attività comunque soggetta a valutazione da parte dell’amministrazione e quindi soggetta all’applicazione di norme di azione, come tali ingeneranti posizioni di interesse legittimo e non di diritto soggettivo.
Erra, pertanto, la difesa istante, là dove afferma che per effetto di tale atto sia sorto in capo al Monastero un diritto soggettivo alla sepoltura delle monache all’interno del convento, trattandosi di un’attività il cui esercizio è soggetto ad autorizzazione, che, come tale, può, sussistendone i presupposti, essere soggetta a decadenza, come avvenuto nel caso di specie, in cui è stata dichiarata la decadenza dal “diritto d’uso” della cappella funeraria privata.
Ciò premesso, le doglianze di parte ricorrente sono tutte rivolte a contestare l’applicabilità nel caso di specie della disciplina di cui all’art. 104 del D.P.R. 285/90, invocando al riguardo l’applicazione delle disposizioni contenute nel codice di diritto canonico, il quale prevede che anche gli istituti religiosi possano avere un cimitero privato.
Sulla base di tale premessa normativa, si sostiene l’illegittimità del provvedimento di decadenza, in quanto l’amministrazione non avrebbe potuto applicare le norme statali in materia di cimiteri, non essendo il caso del Monastero riconducibile all’utilizzo di una Cappella privata o gentilizia.
Osserva preliminarmente il Collegio come la stessa autorizzazione rilasciata nel 1969 facesse testuale riferimento alla possibilità di seppellire le monache all’interno del Monastero nella Cappella Gentilizia privata.
Quindi, anche in base all’autorizzazione di cui si è avvalso il Monastero per anni, la sepoltura è stata effettuata in quella che è stata definita (e non contestata dall’interessato) come una Cappella gentilizia privata.
Ciò premesso, il Collegio ritiene che il provvedimento di decadenza assunto dal Comune di Vittorio Veneto sia immune dai vizi denunciati, in quanto correttamente (sulla base di una situazione di fatto e di diritto incontestata) è stata rilevata l’assenza delle condizioni richieste per effettuare la tumulazione della salme in un ambito diverso dal cimitero.
A tale riguardo non può rivelarsi utile il richiamo alle disposizioni dettate dal diritto canonico in materia di cimiteri.
A tale riguardo il Capitolo V del Codice di Diritto Canonico - “De coemiteriis”- al canone 1240, stabilisce che i luoghi deputati alla sepoltura dei fedeli debbano appartenere alla Chiesa o comunque debbano essere previsti ambiti nei cimiteri civili riservati ai fedeli, previa benedizione secondo il rito.
Merita di essere sottolineato al riguardo che, secondo il diritto canonico, il cimitero è luogo sacro, qualità che viene acquisita per effetto della dedicazione o della benedizione.
Prosegue il canone 1241 stabilendo che le parrocchie e gli istituti religiosi possono avere un cimitero proprio, così come le altre persone giuridiche o le famiglie, purchè l’area a ciò destinata venga benedetta a giudizio dell’Ordinario del luogo.
Precisa, infine, il canone 1242 che la sepoltura all’interno delle chiese è di per sé vietata, fatta eccezione per il caso in cui si tratti di seppellire il Romano Pontefice oppure, nella propria chiesa, i Cardinali o i Vescovi diocesani anche emeriti.
La disciplina così riportata mira a regolare il regime giuridico delle aree destinate alla sepoltura dei fedeli defunti ed ha quale finalità propria quella di garantire il rispetto della sacralità del luogo in cui ciò avviene.
In questo senso, secondo l’ordinamento canonico, anche gli istituti religiosi possono avere un cimitero proprio, purchè sia garantita la sacralità del luogo, attraverso la benedizione e la dedicazione.
Tuttavia, se questo è l’ambito di applicazione della disciplina dei cimiteri secondo il diritto canonico, altro è il profilo della presenza dei cimiteri secondo il diritto statale.
Le leggi civili richiedono il rispetto di una serie di prescrizioni, volte in primo luogo a garantire l’igiene e la salubrità dei luoghi circostanti i cimiteri, pubblici o privati che siano.
In base al diritto canonico, quindi, è consentito che anche gli istituti religiosi abbiano un loro proprio cimitero, a condizione che vengano rispettate le norme di diritto particolare dettate per conservare e proteggere la dignità sacra che il cimitero acquista con la benedizione : invero, anche i cimiteri degli istituti religiosi, essendo beni ecclesiastici, devono essere preventivamente benedetti, onde acquisire il carattere di luogo sacro.
Altro è il profilo inerente alla disciplina civile dei cimiteri, che secondo l’ordinamento italiano è dettata dal più volte richiamato D.P.R. n. 285/1990.
La vigilanza in materia è attribuita all’autorità comunale e tale è stata mantenuta anche successivamente all’entrata in vigore del D.lgs. n. 112/98 e del D.lgs. n. 96/99, in base ai quali le funzioni in materia di edilizia di culto continuano ad essere esercitate dai Comuni.
In base all’art. 104 del regolamento di polizia mortuaria anche le cappelle private costruite fuori dai cimiteri debbono rispondere a tutti i requisiti prescritti dal medesimo regolamento per le sepolture private all’interno dei cimiteri.
In particolare, al secondo comma è stabilito che la costruzione e l’uso delle cappelle private esterne ai cimiteri è ammessa solo “…quando siano attorniate per un raggio di metri 200 da fondi di proprietà delle famiglie che ne chiedano la concessione e sui quali gli stessi assumano il vincolo di inalienabilità e di inedificabilità”.
Venute meno le suddette condizioni di fatto così previste, i titolari delle concessioni decadono dal diritto di uso delle cappelle.
La disciplina dettata dal richiamato regolamento, cui rimanda l’art. 341 del R.D. n. 1265/1934 (Testo Unico in materia sanitaria), vale anche per le ipotesi di cimiteri di appartenenza delle parrocchie o degli istituti religiosi, così come previsto dal canone 1241, per i quali è garantito il rispetto della sacralità del luoghi (esigenza primaria ed indefettibile prevista, come sopra precisato, dal diritto canonico), vincolando detti luoghi alla sola sepoltura ed all’esercizio del culto dei defunti, ma al tempo stesso, sotto il profilo sanitario, è richiesta l’osservanza delle prescrizioni contenute nel regolamento.
Quindi, la costruzione di cappelle private, anche utilizzate da istituti religiosi, come nel caso di specie, è contemporaneamente soggetta sia alle norme del diritto canonico che a quelle del diritto civile statale : per l’effetto, anche i cimiteri privati di proprietà di istituti religiosi debbono sottostare alle condizioni di salubrità ed igiene stabilite dal regolamento di polizia mortuaria.
Non esiste quindi un conflitto fra le due normative, tale per cui una possa escludere l’altra, bensì è consentito, nel rispetto dei principi del diritto canonico (soprattutto quanto alla sacralità del luogo), realizzare anche cimiteri privati, purchè ciò avvenga con l’osservanza delle norme stabilite nel D.P.R. n. 285/90.
Ritenuto quindi che nel caso di specie debbano trovare applicazione le disposizioni del regolamento di polizia mortuaria e incontestata la circostanza per cui il Monastero non è proprietario delle aree circostanti la cappella funeraria per un raggio di 200 metri, sulle quali pertanto non è stato apposto un vincolo di inedificabilità e di inalienabilità, il provvedimento assunto dal Comune risulta rispettoso della normativa specifica della materia.
Proprio il tenore della norme induce a ritenere, peraltro, che la pronuncia di decadenza abbia carattere declaratorio o ricognitivo, non residuando alcun margine di apprezzamento da parte dell’amministrazione comunale in ordine all’assunzione del provvedimento, a fronte dell’accertata insussistenza delle condizioni richieste per la prosecuzione nell’utilizzazione della cappella privata.
Già la norma ha valutato come incompatibile l’utilizzo della cappella in assenza delle prescritte condizioni, per cui il provvedimento di decadenza deriva de iure e quindi opera automaticamente, senza alcun margine di discrezionalità e obbligo di bilanciamento fra interessi pubblici e privati coinvolti.
Indubbiamente, nello specifico caso in esame, l’originaria autorizzazione alla sepoltura all’interno del Monastero presentava, per le ragioni testè espresse, profili di illegittimità : tuttavia, e non è questa la sede per contestare quanto avvenuto in passato e le motivazioni, pur apprezzabili sotto il profilo umano e religioso, che hanno sorretto il rilascio dell’autorizzazione rilasciata nel 1969.
Certo è, tuttavia, che il mutamento della situazione di fatto (con particolare riguardo all’incremento edificatorio venutosi a determinare nelle immediate vicinanze del Monastero e quindi della cappella funeraria), non poteva essere ignorato dall’amministrazione.
In tal senso, quindi, è stato assunto il provvedimento di decadenza, con il quale, pur dandosi implicitamente atto dell’autorizzazione in precedenza concessa per la sepoltura della monache all’interno del Monastero, rilevata l’assenza delle condizioni di cui al secondo comma dell’art. 104, è stata sostanzialmente disposta la cessazione di ogni ulteriore attività di sepoltura all’interno della cappella privata.
Per tali considerazioni, ritenuta la legittimità del provvedimento di decadenza impugnato, i motivi aggiunti proposti avverso tale provvedimento vanno respinti.
Merita, tuttavia, di essere precisato che detto provvedimento, proprio in quanto basato su esigenze sopravvenute che hanno indotto l’amministrazione a rivedere la situazione di fatto così come venutasi a determinare per effetto di un’autorizzazione dalla medesima in precedenza rilasciata (sulla quale comunque parte ricorrente aveva fatto affidamento, pur essendo a sua volta ben consapevole del carattere derogatorio della stessa rispetto alle prescrizioni in materia), produrrà il solo effetto di vietare le ulteriori sepolture, senza incidere su quelle ormai effettuate all’interno della cappella.
In conclusione, dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo, vanno respinti i motivi aggiunti proposti avverso il provvedimento, n. 966 del 29.5.2008, di decadenza dal diritto d’uso della cappella funeraria privata .
Appare equo disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, respinta ogni altra domanda o eccezione, lo dichiara in parte improcedibile ed in parte lo respinge.
Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, addì 26 febbraio 2009.
Il Presidente f.f. L’Estensore
Il Segretario
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Sepolture: cimiteri privati di propr. di ist. religiosi
Re: Sepolture: cimiteri privati di propr. di ist. religiosi
Camorra:card.Sepe,si arricchisce anche con business cimiteri
(ANSA) - NAPOLI, 1 NOV - ''La morte per alcuni e' diventata motivo di arricchimento illecito, trasformandosi in un vero e proprio sistema affaristico per la camorra e la malavita che, come sempre, colpisce i piu' deboli''. Sono le parole del cardinale Crescenzio Sepe nella messa celebrata oggi nel cimitero di Poggioreale. Alla presenza del prefetto, Andrea de Martino, del sindaco di Napoli, Luigi de Magistris, Sepe ha aggiunto: ''Contro queste ricorrenti offese alla dignita' della morte, la chiesa di Napoli e' fortemente impegnata e da tempo sta lavorando, con il prezioso apporto di personalita' autorevoli, per riorganizzare il sistema delle arciconfraternite in maniera rigorosa per avere assoluta trasparenza''. (ANSA).
01 novembre 2011
p.s.: Ma la Chiesa non fa anche affari con i morti che parla degli altri?
Eccome.
(ANSA) - NAPOLI, 1 NOV - ''La morte per alcuni e' diventata motivo di arricchimento illecito, trasformandosi in un vero e proprio sistema affaristico per la camorra e la malavita che, come sempre, colpisce i piu' deboli''. Sono le parole del cardinale Crescenzio Sepe nella messa celebrata oggi nel cimitero di Poggioreale. Alla presenza del prefetto, Andrea de Martino, del sindaco di Napoli, Luigi de Magistris, Sepe ha aggiunto: ''Contro queste ricorrenti offese alla dignita' della morte, la chiesa di Napoli e' fortemente impegnata e da tempo sta lavorando, con il prezioso apporto di personalita' autorevoli, per riorganizzare il sistema delle arciconfraternite in maniera rigorosa per avere assoluta trasparenza''. (ANSA).
01 novembre 2011
p.s.: Ma la Chiesa non fa anche affari con i morti che parla degli altri?
Eccome.
Re: Sepolture: cimiteri privati di propr. di ist. religiosi
Per notizia la qui sotto sentenza fa riferimento a quella da me riportata sopra in data 9 ottobre 2010.
Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello n.r. 5304/2010 proposto da: Monastero Cistercense dei Santi Gervasio e Protasio, e per l'effetto ha confermato la sentenza del T.A.R. Veneto, Sezione I, n. 1192 del 3 aprile 2009
Per completezza potete leggere il tutto qui sotto.
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06/08/2013 201304161 Sentenza 4
N. 04161/2013REG.PROV.COLL.
N. 05304/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5304 del 2010, proposto da:
Monastero Cistercense dei Santi Gervasio e Protasio, in persona del legale rappresentante pro-tempore Silvia Saccol, in religione suor Maria Rosaria, rappresentata e difesa dall’avv. Pasquale Varone e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, al Lungotevere della Vittoria n. 9, per procura speciale a rogito del notaio Sabby De Carlo di Vittorio Veneto n. 6729 di rep. del 22 ottobre 2012, in sostituzione del precedente difensore avv. Umberto Costa;
contro
- Comune di Vittorio Veneto, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Primo Michielan e Luigi Manzi e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, alla via Confalonieri n. 5, per mandato a margine del controricorso;
- Dirigente dell'Unità operative per i Servizi demografici e statistici e i Servizi cimiteriali del Comune di Vittorio Veneto, non costituito come tale nel giudizio di primo grado e di appello;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Veneto, Sezione I, n. 1192 del 3 aprile 2009, resa tra le parti, con cui è stato dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse (quanto alla comunicazione d’avvio del procedimento e alla relativa ordinanza sindacale) e in parte rigettato (quanto al provvedimento definitivo di decadenza dall’uso di cappella gentilizia privata) il ricorso n. 377/2008, integrato con motivi aggiunti, con compensazione delle spese del giudizio di primo grado
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vittorio Veneto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2012 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l'avv. Pasquale Varone e Luigi Manzi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.) Il Monastero dei Santi Gervasio e Protasio è sito nella frazione di San Giacomo di Veglia del Comune di Vittorio Veneto.
Il complesso è costituito da due barchesse, l'una di fronte all'altra -ossia da due edifici tipici dell'architettura della villa veneta, in origine destinati ad ambienti di lavoro agricolo e servizi, a struttura porticata con arcate alte a tutto sesto-, residuate dalla Villa "Calbo Crotta", ed ospita dal 1909 il convento delle monache cistercensi di clausura, già prima e per secoli ospitato nel convento dei Santi Gervasio e Protasio di Belluno.
Nell'ambito dell'area libera da clausura è stata realizzata una cappella gentilizia con nota del 30 giugno 1969, su parere favorevole del Consiglio provinciale di Sanità n. 624 di registro del 27 giugno 1969 e sollecitazione dell'allora Sindaco di Vittorio Veneto di cui alla nota n. 6869 di prot. del 29 aprile 1969 in ordine all'accoglimento dell'istanza presentata dalla Madre Badessa dell'epoca, dopo che precedente istanza era stata rigettata con provvedimento del Medico provinciale del 9 maggio 1968 su parere conforme dell'Ufficiale sanitario comunale del 23 marzo 1968.
Tale autorizzazione era stata rilasciata anche sulla considerazione che la regola claustrale non consentisse la sepoltura in altro luogo e la visita a sepolture di consorelle all'esterno del monastero.
Con nota dirigenziale n. 36878 di prot. del 26 settembre 2006, notificata il 26 settembre 2006, era comunicato l'avvio del procedimento di decadenza dal diritto d'uso della cappella sul rilievo dell'insussistenza delle condizioni previste dall'art. 104 commi 2 e 3 del regolamento di polizia mortuaria di cui al d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (in quanto il Monastero non era proprietario di suoli del raggio di almeno ml. 200 all'intorno della cappella, con vincolo d'inalienabilità e inedificabilità), significando che non avrebbe potuto essere rilasciato alcun ulteriore nullaosta al seppellimento nella cappella.
Con istanza del 19 dicembre 2007 la Madre Badessa chiedeva il nullaosta al seppellimento di consorella deceduta la sera prima, e nonostante le rassicurazioni espresse con lettera del Sindaco in pari data, con nota dirigenziale n. 51878 di prot. del 19 dicembre 2007 l'istanza veniva respinta, mentre con ordinanza sindacale n. 217 del 20 dicembre 2007 veniva assicurata sepoltura provvisoria in loculo del cimitero comunale di San Giacomo dio Veglia.
Tali provvedimenti erano impugnati con il ricorso in primo grado n.r. 377/2008, nel quale, con motivi aggiunti, erano altresì gravati la determinazione dirigenziale n. 966 del 29 maggio 2008 che a chiusura del procedimento disponeva la decadenza dal diritto d'uso della cappella funeraria e la nota dirigenziale n. 20147 del 15 agosto 2008, di diniego di sepoltura nella cappella di altra consorella deceduta in pari data.
Con sentenza n. 1192 del 3 aprile 2009 il T.A.R. Veneto ha:
- dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse l'impugnazione della comunicazione d'avvio del procedimento di decadenza, peraltro tardiva, e degli atti impugnati col ricorso sul rilievo che "La sopravvenuta adozione del provvedimento definitivo di decadenza assorbe, infatti, ogni precedente statuizione, da cui la perdita di interesse all’annullamento degli atti che lo hanno preceduto nelle more della sua emanazione, interesse che ora è pertanto rivolto all’annullamento del provvedimento del 29.5.2008";
- rigettato l'impugnativa del provvedimento decadenziale perché, incontestata "...la circostanza di fatto per cui il Monastero non è proprietario delle aree poste alla distanza di 200 metri dal luogo di sepoltura e che quindi su tali terreni non è stato apposto alcun vincolo di inalienabilità e di inedificabilità" il giudice amministrativo veneto ha considerato che " il provvedimento di decadenza assunto dal Comune di Vittorio Veneto sia immune dai vizi denunciati, in quanto correttamente (sulla base di una situazione di fatto e di diritto incontestata) è stata rilevata l’assenza delle condizioni richieste per effettuare la tumulazione della salme in un ambito diverso dal cimitero", non potendo assumere rilievo l'invocata disciplina di diritto canonico nel senso d'introdurre deroghe alla disciplina statale relativa ai cimiteri e dunque dovendosi negare alcun conflitto tra le medesime.
2.) Con appello notificato il 20-21 maggio 2010 e depositato il 14 giugno 2010, il Monastero ha quindi impugnato la sentenza, deducendo, in sintesi, le seguenti censure:
A) Violazione di legge, eccesso di potere, carenza di motivazione, falsa applicazione delle norme di diritto, illogicità, sviamento ed errore sul fatto, quanto alla declaratoria d'improcedibilità degli atti impugnati con il ricorso, con riferimento al richiamo da parte del giudice amministrativo veneto quale circostanza di fatto dell'incremento edilizio "...nelle immediate vicinanze del Monastero", poiché la progettata realizzazione di opera pubblica (scuola con annessa palestra) è poi avvenuta in luogo diverso, e perché la cappella, qualificata come "cimitero interno delle suore" (pag 8 dell'appello) è comunque situata a circa 200 ml. dal cimitero comunale ed anzi nel raggio di 50 ml. da quest'ultimo "...esistono costruzioni utilizzate permanentemente in numero ben maggiore rispetto a quelle esistenti in analoga area di rispetto del cimitero cistercense".
B) Riproposizione delle censure dedotte con il ricorso in primo grado
1) Violazione delle norme sul procedimento amministrativo (art. 2 legge n. 241/1990). Eccesso di potere per carenza d'istruttoria. Violazione di legge ed eccesso di potere per assenza dei presupposti di fatto e diritto, in relazione all'omessa definizione del procedimento decadenziale e quindi dell'illegittimità del diniego alla sepoltura della consorella deceduta nel dicembre 2007.
2) Violazione di legge. Eccesso di potere per carenza d'istruttoria in relazione al parere dell'A.S.L. n. 7 o della sua mancata richiesta, non essendo alternativamente chiaro se il parere sia stato richiesto o quale sia stato il suo contenuto se conseguito.
3) Violazione di legge sotto diverso profilo ed eccesso di potere per sviamento e difetto di presupposti. Illegittimità derivata, perché la situazione di fatto non è mutata rispetto a quella assunta a base dell'originaria autorizzazione del 1969.
4) Violazione delle norme sulla notificazione, perché la nota n. 51878 di prot. del 19 dicembre 20078 non è stata notificata alla Madre Badessa, legale rappresentante del Monastero.
5) Violazione di legge ed eccesso di potere sotto ulteriore profilo: contraddittorietà; sviamento, in relazione alle pregresse autorizzazioni alla sepoltura nel cimitero monasteriale.
6) Violazione di legge sotto diverso profilo: artt. 105 e 106 d.P.R. n. 285/1990, d.lgs. n. 112/1998. Violazione delle disposizioni regionali aggiuntive. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e sviamento, perché la materia della polizia mortuaria è oggetto di delega alle regioni e non è stata subdelegata ai comuni, la zona di sepoltura è non già cappella gentilizia sebbene vero e proprio "cimitero interno alla comunità", con applicazione delle disposizioni ex art. 106 del d.P.R. n. 285/1990, e in ogni caso ogni valutazione sul suo mantenimento compete alla Regione Veneto.
7) Violazione di legge, eccesso di potere per affidamento sulla sussistenza del diritto e interesse legittimo, in relazione alla violazione dell'affidamento riposto sulla piena legittimità dell'autorizzazione del 1969 e al lungo lasso temporale intercorso tra di esso e il provvedimento di decadenza.
Costituitosi in giudizio, il Comune di Vittorio Veneto, con memorie difensive depositate il 26 ottobre e il 6 novembre 2012 ha dedotto l'inammissibilità dell'appello per violazione del principio di specificità dei motivi ex art. 101 comma 1 c.p.a., nonché la sua infondatezza.
A tali rilievi ha replicato il Monastero appellante, con memoria difensiva depositata il 6 novembre 2012 dal nuovo difensore, officiato con procura notarile n.. 6729 di rep. del 22 ottobre 2012.
All'udienza pubblica del 27 novembre 2012 l'appello è stato discusso e riservato per la decisione.
3.) L'appello in epigrafe è destituito di fondamento giuridico, onde può prescindersi dall'esame dell'eccezione pregiudiziale spiegata dal difensore dell'Amministrazione comunale relativa alla sostanziale genericità delle censure dedotte.
3.1) Com'è noto già l'art. 340 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (recante "Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie") poneva il divieto generale di seppellimento "...in luogo diverso dal cimitero" (comma 1), fatta salva la sola "... tumulazione di cadaveri nelle cappelle private e gentilizie non aperte al pubblico, poste a una distanza dai centri abitati non minore di quella stabilita per i cimiteri" (comma 2), fattispecie da non confondere con quella di cui all'art. 341, di autorizzazione specifica del Ministro dell'Interno di "...autorizzare, di volta in volta, con apposito decreto, la tumulazione dei cadaveri in località differenti dal cimitero, quando concorrano giustificati motivi di speciali onoranze".
Per le c.d. sepolture private fuori dai cimiteri, nella duplice forma delle cappelle gentilizie in senso stretto (ossia destinate dal fondatore ad una gens, quindi a persone legate rapporti di sangue, parentela o affinità) e delle cappelle private (riferibili a enti, associazioni, fondazioni, corporazioni, anche religiose), requisito essenziale era quindi la distanza da centri abitati almeno pari a quella prescritta per i cimiteri dall'art. 338 r.d. n. 1265/1934, pari a almeno 200 ml.
L'art. 105 del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803 (recante "Regolamento di polizia mortuaria"), sostanzialmente riproduttivo dell'art. 82 del previgente regolamento di analogo oggetto di cui al r.d.
21 dicembre 1942, n. 1880, ha circoscritto la possibilità di realizzare, e mantenere, cappelle private e gentilizie fuori dai cimiteri alla condizione essenziale che esse "...siano attorniate per un raggio di m 200 da fondi di proprietà degli enti e delle famiglie che ne chiedono la concessione e sui quali gli stessi assumano il vincolo di inalienabilità e di inedificabilità" (comma 1), stabilendo che "Venendo meno le condizioni di fatto previste dal precedente comma, i titolari della concessione decadono dal diritto di uso delle cappelle" (comma 2), e con salvezza delle sole cappelle private o gentilizie e dei cimiteri privati "....preesistenti all'entrata in vigore del testo unico delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. 1265..." per i quali ha disposto che essi ".... sono soggetti, come i cimiteri comunali, alla vigilanza dell'autorità comunale" (comma 3).
Tali disposizioni sono state poi riprodotte e trasfuse nell'art. 104 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, recante il nuovo regolamento di polizia mortuaria tuttora in vigore.
3.2) Orbene, è incontestato, in punto di fatto, che il Monastero non è proprietario di suoli all'intorno della sepoltura privata che esso ospita per fascia di profondità di 200 ml. sulla quale possa costituire il richiesto vincolo di asservimento e inedificabilità.
Ne consegue che se deve revocarsi in dubbio che potesse autorizzarsi la realizzazione della sepoltura -apparendo significativo che la prima istanza fosse stata respinta, e soltanto la seconda accolta su sollecitazione del Sindaco dell'epoca, e sia pure per ragioni di carattere "etico-morale" intese a garantire in qualche modo l'invocata rigida regola claustrale, prive però di consistenza giuridica-, non può confutarsi la piena legittimità del provvedimento che, in stretta applicazione dell'art. 104 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (riproduttivo dell'art. 105 del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803) ha dichiarato la decadenza dal diritto d'uso della cappella realizzata nel complesso monasteriale.
Peraltro, per le ragioni evidenziate in modo puntuale ed efficace nella sentenza impugnata, qui condivise, può immaginarsi che le disposizioni del codice canonico possano autorizzare la conservazione della cappella.
Infatti, il canone 1240 prevede "cimiteri propri della Chiesa" solo "dove è possibile", altrimenti richiedendo solo che nei cimiteri civili vi siano "spazi...riservati ai fedeli defunti", entrambi da benedire "secondo il rito proprio", o in alternativa "se non è possibile ottenere ciò" con benedizione dei "singoli tumuli" e il successivo canone 1241 ammette che parrocchie e istituti religiosi possano avere "il cimitero proprio" e così anche "...altre persone giuridiche o le famiglie possono avere un cimitero o un sepolcro peculiare".
Tali disposizioni proprie dell'ordinamento canonico, esterno a quello statuale, non possono interferire né sovrapporsi o prevalere sulla disciplina generale che subordina la realizzazione di sepolture fuori dai cimiteri, nel caso cappelle di ordini religiosi, o anche campi di inumazione, a rigorose e specifiche condizioni finalizzate alla salvaguardia di interessi pubblici di natura igienico-sanitaria e urbanistico-edilizia.
Alla stregua dei rilievi che precedono, l'appello in epigrafe risulta quindi infondato, non meritando censura alcuna delle statuizioni della sentenza impugnata.
Il procedimento di decadenza è stato avviato e concluso in puntuale e doverosa applicazione dell'art. 104 del d.P.R. 285/1990, onde non possono assumere rilievo alcuno le vicende relative all'adozione e approvazione di variante urbanistica per realizzazione di opere pubbliche in aree adiacenti il monastero, né risulta conferente il richiamo alla distanza tra esso e il cimitero comunale, risultando infondati tutte le altri motivi, per vero confusamente dedotti.
4.) In conclusione, l'appello in epigrafe deve essere rigettato, con la conferma della sentenza impugnata.
5.) Sussistono comunque giusti motivi per dichiarare compensate per intero anche le spese e onorari del giudizio d'appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) rigetta l'appello n.r. 5304/2010 e per l'effetto conferma la sentenza del T.A.R. Veneto, Sezione I, n. 1192 del 3 aprile 2009.
Spese del giudizio d'appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente FF
Diego Sabatino, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/08/2013
Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello n.r. 5304/2010 proposto da: Monastero Cistercense dei Santi Gervasio e Protasio, e per l'effetto ha confermato la sentenza del T.A.R. Veneto, Sezione I, n. 1192 del 3 aprile 2009
Per completezza potete leggere il tutto qui sotto.
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06/08/2013 201304161 Sentenza 4
N. 04161/2013REG.PROV.COLL.
N. 05304/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5304 del 2010, proposto da:
Monastero Cistercense dei Santi Gervasio e Protasio, in persona del legale rappresentante pro-tempore Silvia Saccol, in religione suor Maria Rosaria, rappresentata e difesa dall’avv. Pasquale Varone e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, al Lungotevere della Vittoria n. 9, per procura speciale a rogito del notaio Sabby De Carlo di Vittorio Veneto n. 6729 di rep. del 22 ottobre 2012, in sostituzione del precedente difensore avv. Umberto Costa;
contro
- Comune di Vittorio Veneto, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Primo Michielan e Luigi Manzi e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, alla via Confalonieri n. 5, per mandato a margine del controricorso;
- Dirigente dell'Unità operative per i Servizi demografici e statistici e i Servizi cimiteriali del Comune di Vittorio Veneto, non costituito come tale nel giudizio di primo grado e di appello;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Veneto, Sezione I, n. 1192 del 3 aprile 2009, resa tra le parti, con cui è stato dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse (quanto alla comunicazione d’avvio del procedimento e alla relativa ordinanza sindacale) e in parte rigettato (quanto al provvedimento definitivo di decadenza dall’uso di cappella gentilizia privata) il ricorso n. 377/2008, integrato con motivi aggiunti, con compensazione delle spese del giudizio di primo grado
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vittorio Veneto;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2012 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l'avv. Pasquale Varone e Luigi Manzi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.) Il Monastero dei Santi Gervasio e Protasio è sito nella frazione di San Giacomo di Veglia del Comune di Vittorio Veneto.
Il complesso è costituito da due barchesse, l'una di fronte all'altra -ossia da due edifici tipici dell'architettura della villa veneta, in origine destinati ad ambienti di lavoro agricolo e servizi, a struttura porticata con arcate alte a tutto sesto-, residuate dalla Villa "Calbo Crotta", ed ospita dal 1909 il convento delle monache cistercensi di clausura, già prima e per secoli ospitato nel convento dei Santi Gervasio e Protasio di Belluno.
Nell'ambito dell'area libera da clausura è stata realizzata una cappella gentilizia con nota del 30 giugno 1969, su parere favorevole del Consiglio provinciale di Sanità n. 624 di registro del 27 giugno 1969 e sollecitazione dell'allora Sindaco di Vittorio Veneto di cui alla nota n. 6869 di prot. del 29 aprile 1969 in ordine all'accoglimento dell'istanza presentata dalla Madre Badessa dell'epoca, dopo che precedente istanza era stata rigettata con provvedimento del Medico provinciale del 9 maggio 1968 su parere conforme dell'Ufficiale sanitario comunale del 23 marzo 1968.
Tale autorizzazione era stata rilasciata anche sulla considerazione che la regola claustrale non consentisse la sepoltura in altro luogo e la visita a sepolture di consorelle all'esterno del monastero.
Con nota dirigenziale n. 36878 di prot. del 26 settembre 2006, notificata il 26 settembre 2006, era comunicato l'avvio del procedimento di decadenza dal diritto d'uso della cappella sul rilievo dell'insussistenza delle condizioni previste dall'art. 104 commi 2 e 3 del regolamento di polizia mortuaria di cui al d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (in quanto il Monastero non era proprietario di suoli del raggio di almeno ml. 200 all'intorno della cappella, con vincolo d'inalienabilità e inedificabilità), significando che non avrebbe potuto essere rilasciato alcun ulteriore nullaosta al seppellimento nella cappella.
Con istanza del 19 dicembre 2007 la Madre Badessa chiedeva il nullaosta al seppellimento di consorella deceduta la sera prima, e nonostante le rassicurazioni espresse con lettera del Sindaco in pari data, con nota dirigenziale n. 51878 di prot. del 19 dicembre 2007 l'istanza veniva respinta, mentre con ordinanza sindacale n. 217 del 20 dicembre 2007 veniva assicurata sepoltura provvisoria in loculo del cimitero comunale di San Giacomo dio Veglia.
Tali provvedimenti erano impugnati con il ricorso in primo grado n.r. 377/2008, nel quale, con motivi aggiunti, erano altresì gravati la determinazione dirigenziale n. 966 del 29 maggio 2008 che a chiusura del procedimento disponeva la decadenza dal diritto d'uso della cappella funeraria e la nota dirigenziale n. 20147 del 15 agosto 2008, di diniego di sepoltura nella cappella di altra consorella deceduta in pari data.
Con sentenza n. 1192 del 3 aprile 2009 il T.A.R. Veneto ha:
- dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d'interesse l'impugnazione della comunicazione d'avvio del procedimento di decadenza, peraltro tardiva, e degli atti impugnati col ricorso sul rilievo che "La sopravvenuta adozione del provvedimento definitivo di decadenza assorbe, infatti, ogni precedente statuizione, da cui la perdita di interesse all’annullamento degli atti che lo hanno preceduto nelle more della sua emanazione, interesse che ora è pertanto rivolto all’annullamento del provvedimento del 29.5.2008";
- rigettato l'impugnativa del provvedimento decadenziale perché, incontestata "...la circostanza di fatto per cui il Monastero non è proprietario delle aree poste alla distanza di 200 metri dal luogo di sepoltura e che quindi su tali terreni non è stato apposto alcun vincolo di inalienabilità e di inedificabilità" il giudice amministrativo veneto ha considerato che " il provvedimento di decadenza assunto dal Comune di Vittorio Veneto sia immune dai vizi denunciati, in quanto correttamente (sulla base di una situazione di fatto e di diritto incontestata) è stata rilevata l’assenza delle condizioni richieste per effettuare la tumulazione della salme in un ambito diverso dal cimitero", non potendo assumere rilievo l'invocata disciplina di diritto canonico nel senso d'introdurre deroghe alla disciplina statale relativa ai cimiteri e dunque dovendosi negare alcun conflitto tra le medesime.
2.) Con appello notificato il 20-21 maggio 2010 e depositato il 14 giugno 2010, il Monastero ha quindi impugnato la sentenza, deducendo, in sintesi, le seguenti censure:
A) Violazione di legge, eccesso di potere, carenza di motivazione, falsa applicazione delle norme di diritto, illogicità, sviamento ed errore sul fatto, quanto alla declaratoria d'improcedibilità degli atti impugnati con il ricorso, con riferimento al richiamo da parte del giudice amministrativo veneto quale circostanza di fatto dell'incremento edilizio "...nelle immediate vicinanze del Monastero", poiché la progettata realizzazione di opera pubblica (scuola con annessa palestra) è poi avvenuta in luogo diverso, e perché la cappella, qualificata come "cimitero interno delle suore" (pag 8 dell'appello) è comunque situata a circa 200 ml. dal cimitero comunale ed anzi nel raggio di 50 ml. da quest'ultimo "...esistono costruzioni utilizzate permanentemente in numero ben maggiore rispetto a quelle esistenti in analoga area di rispetto del cimitero cistercense".
B) Riproposizione delle censure dedotte con il ricorso in primo grado
1) Violazione delle norme sul procedimento amministrativo (art. 2 legge n. 241/1990). Eccesso di potere per carenza d'istruttoria. Violazione di legge ed eccesso di potere per assenza dei presupposti di fatto e diritto, in relazione all'omessa definizione del procedimento decadenziale e quindi dell'illegittimità del diniego alla sepoltura della consorella deceduta nel dicembre 2007.
2) Violazione di legge. Eccesso di potere per carenza d'istruttoria in relazione al parere dell'A.S.L. n. 7 o della sua mancata richiesta, non essendo alternativamente chiaro se il parere sia stato richiesto o quale sia stato il suo contenuto se conseguito.
3) Violazione di legge sotto diverso profilo ed eccesso di potere per sviamento e difetto di presupposti. Illegittimità derivata, perché la situazione di fatto non è mutata rispetto a quella assunta a base dell'originaria autorizzazione del 1969.
4) Violazione delle norme sulla notificazione, perché la nota n. 51878 di prot. del 19 dicembre 20078 non è stata notificata alla Madre Badessa, legale rappresentante del Monastero.
5) Violazione di legge ed eccesso di potere sotto ulteriore profilo: contraddittorietà; sviamento, in relazione alle pregresse autorizzazioni alla sepoltura nel cimitero monasteriale.
6) Violazione di legge sotto diverso profilo: artt. 105 e 106 d.P.R. n. 285/1990, d.lgs. n. 112/1998. Violazione delle disposizioni regionali aggiuntive. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e sviamento, perché la materia della polizia mortuaria è oggetto di delega alle regioni e non è stata subdelegata ai comuni, la zona di sepoltura è non già cappella gentilizia sebbene vero e proprio "cimitero interno alla comunità", con applicazione delle disposizioni ex art. 106 del d.P.R. n. 285/1990, e in ogni caso ogni valutazione sul suo mantenimento compete alla Regione Veneto.
7) Violazione di legge, eccesso di potere per affidamento sulla sussistenza del diritto e interesse legittimo, in relazione alla violazione dell'affidamento riposto sulla piena legittimità dell'autorizzazione del 1969 e al lungo lasso temporale intercorso tra di esso e il provvedimento di decadenza.
Costituitosi in giudizio, il Comune di Vittorio Veneto, con memorie difensive depositate il 26 ottobre e il 6 novembre 2012 ha dedotto l'inammissibilità dell'appello per violazione del principio di specificità dei motivi ex art. 101 comma 1 c.p.a., nonché la sua infondatezza.
A tali rilievi ha replicato il Monastero appellante, con memoria difensiva depositata il 6 novembre 2012 dal nuovo difensore, officiato con procura notarile n.. 6729 di rep. del 22 ottobre 2012.
All'udienza pubblica del 27 novembre 2012 l'appello è stato discusso e riservato per la decisione.
3.) L'appello in epigrafe è destituito di fondamento giuridico, onde può prescindersi dall'esame dell'eccezione pregiudiziale spiegata dal difensore dell'Amministrazione comunale relativa alla sostanziale genericità delle censure dedotte.
3.1) Com'è noto già l'art. 340 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (recante "Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie") poneva il divieto generale di seppellimento "...in luogo diverso dal cimitero" (comma 1), fatta salva la sola "... tumulazione di cadaveri nelle cappelle private e gentilizie non aperte al pubblico, poste a una distanza dai centri abitati non minore di quella stabilita per i cimiteri" (comma 2), fattispecie da non confondere con quella di cui all'art. 341, di autorizzazione specifica del Ministro dell'Interno di "...autorizzare, di volta in volta, con apposito decreto, la tumulazione dei cadaveri in località differenti dal cimitero, quando concorrano giustificati motivi di speciali onoranze".
Per le c.d. sepolture private fuori dai cimiteri, nella duplice forma delle cappelle gentilizie in senso stretto (ossia destinate dal fondatore ad una gens, quindi a persone legate rapporti di sangue, parentela o affinità) e delle cappelle private (riferibili a enti, associazioni, fondazioni, corporazioni, anche religiose), requisito essenziale era quindi la distanza da centri abitati almeno pari a quella prescritta per i cimiteri dall'art. 338 r.d. n. 1265/1934, pari a almeno 200 ml.
L'art. 105 del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803 (recante "Regolamento di polizia mortuaria"), sostanzialmente riproduttivo dell'art. 82 del previgente regolamento di analogo oggetto di cui al r.d.
21 dicembre 1942, n. 1880, ha circoscritto la possibilità di realizzare, e mantenere, cappelle private e gentilizie fuori dai cimiteri alla condizione essenziale che esse "...siano attorniate per un raggio di m 200 da fondi di proprietà degli enti e delle famiglie che ne chiedono la concessione e sui quali gli stessi assumano il vincolo di inalienabilità e di inedificabilità" (comma 1), stabilendo che "Venendo meno le condizioni di fatto previste dal precedente comma, i titolari della concessione decadono dal diritto di uso delle cappelle" (comma 2), e con salvezza delle sole cappelle private o gentilizie e dei cimiteri privati "....preesistenti all'entrata in vigore del testo unico delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. 1265..." per i quali ha disposto che essi ".... sono soggetti, come i cimiteri comunali, alla vigilanza dell'autorità comunale" (comma 3).
Tali disposizioni sono state poi riprodotte e trasfuse nell'art. 104 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, recante il nuovo regolamento di polizia mortuaria tuttora in vigore.
3.2) Orbene, è incontestato, in punto di fatto, che il Monastero non è proprietario di suoli all'intorno della sepoltura privata che esso ospita per fascia di profondità di 200 ml. sulla quale possa costituire il richiesto vincolo di asservimento e inedificabilità.
Ne consegue che se deve revocarsi in dubbio che potesse autorizzarsi la realizzazione della sepoltura -apparendo significativo che la prima istanza fosse stata respinta, e soltanto la seconda accolta su sollecitazione del Sindaco dell'epoca, e sia pure per ragioni di carattere "etico-morale" intese a garantire in qualche modo l'invocata rigida regola claustrale, prive però di consistenza giuridica-, non può confutarsi la piena legittimità del provvedimento che, in stretta applicazione dell'art. 104 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (riproduttivo dell'art. 105 del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803) ha dichiarato la decadenza dal diritto d'uso della cappella realizzata nel complesso monasteriale.
Peraltro, per le ragioni evidenziate in modo puntuale ed efficace nella sentenza impugnata, qui condivise, può immaginarsi che le disposizioni del codice canonico possano autorizzare la conservazione della cappella.
Infatti, il canone 1240 prevede "cimiteri propri della Chiesa" solo "dove è possibile", altrimenti richiedendo solo che nei cimiteri civili vi siano "spazi...riservati ai fedeli defunti", entrambi da benedire "secondo il rito proprio", o in alternativa "se non è possibile ottenere ciò" con benedizione dei "singoli tumuli" e il successivo canone 1241 ammette che parrocchie e istituti religiosi possano avere "il cimitero proprio" e così anche "...altre persone giuridiche o le famiglie possono avere un cimitero o un sepolcro peculiare".
Tali disposizioni proprie dell'ordinamento canonico, esterno a quello statuale, non possono interferire né sovrapporsi o prevalere sulla disciplina generale che subordina la realizzazione di sepolture fuori dai cimiteri, nel caso cappelle di ordini religiosi, o anche campi di inumazione, a rigorose e specifiche condizioni finalizzate alla salvaguardia di interessi pubblici di natura igienico-sanitaria e urbanistico-edilizia.
Alla stregua dei rilievi che precedono, l'appello in epigrafe risulta quindi infondato, non meritando censura alcuna delle statuizioni della sentenza impugnata.
Il procedimento di decadenza è stato avviato e concluso in puntuale e doverosa applicazione dell'art. 104 del d.P.R. 285/1990, onde non possono assumere rilievo alcuno le vicende relative all'adozione e approvazione di variante urbanistica per realizzazione di opere pubbliche in aree adiacenti il monastero, né risulta conferente il richiamo alla distanza tra esso e il cimitero comunale, risultando infondati tutte le altri motivi, per vero confusamente dedotti.
4.) In conclusione, l'appello in epigrafe deve essere rigettato, con la conferma della sentenza impugnata.
5.) Sussistono comunque giusti motivi per dichiarare compensate per intero anche le spese e onorari del giudizio d'appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) rigetta l'appello n.r. 5304/2010 e per l'effetto conferma la sentenza del T.A.R. Veneto, Sezione I, n. 1192 del 3 aprile 2009.
Spese del giudizio d'appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente FF
Diego Sabatino, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/08/2013
Re: Sepolture: cimiteri privati di propr. di ist. religiosi
"....produzione, commercializzazione ed uso in ambito nazionale di un manufatto in polipropilene (PP), in sostituzione della cassa di metallo di un feretro, unicamente per la tumulazione nel caso di trasporto di salme a distanza inferiore a km. 100”.
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02/07/2014 201403323 Sentenza 3
N. 03323/2014REG.PROV.COLL.
N. 02844/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2844 del 2013, proposto da:
Zincof s.r.l., Zinco Meridionale s.a.s. di OMISSIS & C., Zinco Puglia s.r.l., Gruppo Sicilzinco s.u.r.l., C.F.Z. s.r.l., Bragagnolo Renzo s.r.l., Zinco Sud s.a.s. di OMISSIS & C., COF'S Art s.a.s. di OMISSIS & C., Zinco Cofani s.r.l., La Zincotecnica s.r.l., Ditta individuale OMISSIS, rappresentati e difesi dall'avv. P. F., con domicilio eletto presso l’avv. P. F. in Roma, via Cola di Rienzo n. 180;
contro
Ministero della Salute - Dipartimento della prevenzione e comunicazione, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti di
K - Holding s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. OMISSIS, con domicilio eletto presso l’avv. A. M. in Roma, via Federico Confalonieri n. 5; Comune di Rossano Veneto;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III QUA n. 02174/2013, resa tra le parti, concernente autorizzazione alla produzione, commercializzazione di manufatto in prolipropilene in sostituzione della cassa di metallo di feretro
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di K - Holding s.p.a. e del Ministero della Salute;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il Cons. Angelica Dell'Utri e uditi per le parti gli avvocati P. F., A. M. e dello Stato Anna Collabolletta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con decreto del Ministero della salute in data 5 luglio 2011 la Karton s.p.a. è stata autorizzata “alla produzione, commercializzazione ed uso in ambito nazionale di un manufatto in polipropilene (PP), in sostituzione della cassa di metallo di un feretro, unicamente per la tumulazione nel caso di trasporto di salme a distanza inferiore a km. 100”. Con d.m. 2 novembre 2011 ne è stata disposta la rettifica della frase “in sostituzione dell’uso delle casse in legno e zinco”, contenuta nel preambolo, con la frase “teso a sostituire la sola cassa metallica, mantenendo sempre quella in legno”.
Avverso tali provvedimenti varie imprese produttrici di cofani in zinco hanno proposto ricorso e successivi motivi aggiunti davanti al TAR per il Lazio, che con sentenza 28 febbraio 2013 n. 2174 ha respinto il ricorso stesso.
Di qui l’appello in epigrafe, notificato i giorni 2, 3 e 4 aprile 2013 e depositato il 16 seguente, col quale, premesso che il Ministero della salute ha solo parzialmente ottemperato al provvedimento istruttorio adottato dal TAR, non avendo depositato la richiesta relazione illustrativa dettagliata ma solo gli atti del procedimento, sulla scorta di tali atti gli appellanti hanno ricostruito l’istruttoria che ha dato luogo al rilascio dell’autorizzazione. Richiamati i propri motivi di primo grado, le argomentazioni del TAR e svolte ulteriori premesse sulle questioni e i principi dibattuti nel ricorso, a sostegno dell’appello hanno dedotto:
1.- Violazione degli artt. 30, 31, 77, 82 e 89 del d.P.R. 18 settembre 1990 n. 285 di approvazione del regolamento di polizia mortuaria, insufficienza dell’istruttoria.
L’istruttoria svolta sulla sostituibilità del PP allo zinco non ha consentito un giudizio positivo sull’idoneità del materiale a soddisfare i concorrenti interessi pubblici della prevenzione della salute pubblica, della tutela dell’ambiente, del rispetto della pietà per i defunti e della sicurezza dei prodotti.
Non è stata chiesta alla società richiedente una preventiva sperimentazione in campo, tale da consentire l’accertamento della sicurezza del nuovo materiale.
Il decreto non obbliga il produttore a fornire alcuna informazione al pubblico circa il monitoraggio impostogli, diretto a verificare la risposta del materiale autorizzato alle esigenze di tutela dell’igiene, della salute, dell’ambiente e della pietà per i defunti. Tale difetto rileva sotto il profilo concorrenziale in quanto il prodotto autorizzato, contrariamente a quanto prescritto dalla legge, non è comparabile con lo zinco o il piombo quanto sia alla sicurezza che al rispetto della dignità del defunto, quest’ultimo essendo utilizzato come “cavia” per una sperimentazione incontrollata, dal momento che per verificare lo stato di decomposizione si richiede l’estumulazione, a sua volta non richiedibile da soggetti terzi, bensì solo dalla famiglia o dal Comune o dall’autorità giudiziaria penale. Ne consegue che il Ministero avrebbe dovuto precisare le modalità che la società doveva seguire per ottenere l’autorizzazione all’estumulazione; d’altra parte l’estumulazione è coperta da riserva di legge, dalla quale un decreto ministeriale non può derogare. Sicché l’autorizzazione alla sperimentazione doveva essere accompagnata da una legge che autorizzasse l’estumulazione con le garanzie richieste dal d.P.R. n. 285 del 1990.
In difetto di legittimazione all’estumulazione del defunto inserito nel feretro alternativo, Karton è esonerata dalla responsabilità per la mancata esecuzione dei controlli prescritti nel decreto, con l’effetto che l’autorizzazione è incondizionata, vanificandosi il “paravento” formale escogitato in presenza di un’istruttoria insufficiente e sospetta di grave superficialità ed imparzialità, la cui ulteriore conseguenza è la mancata indicazione dell’obbligo di garantire l’integrità del cofano per una durata di oltre venti anni come previsto nella circolare 31 luglio 1998 n. 10.
Inoltre, sono rilevanti le conseguenze sul carico sul fondo del cofano di legno della pressione di sfiato del cofano in PP, il cui valore ammesso (0,5 bar) è ben superiore a quello del cofano di zinco con introduzione della valvola di purificazione dei gas e di sicurezza tarata a 0,03 bar. Se, come detto dal primo giudice, il cofano in PP lavora come valvola di sfiato, la struttura e lo spessore del cofano di legno avrebbero dovuto essere rivisti per verificare l’osservanza della Convenzione di Berlino. Di qui la necessità che anche al cofano in PP siano applicate le valvole in questione, per ragioni igienico sanitarie e per la sicurezza del prodotto alternativo, ossia sotto il profilo dell’equivalenza del feretro composto dai materiali previsti dalla legge e quello composto da legno e PP.
Infine, il Ministero avrebbe dovuto porsi il problema dell’esito negativo della sperimentazione e della responsabilità di Karton per il pregiudizio arrecato agli interessi pubblici e per il risarcimento del danno agli acquirenti.
La commercializzazione del materiale sostitutivo senza previa sperimentazione e, anzi, l’affidamento alla produttrice della sperimentazione successiva comporta l’obbligo della società di violare la legge penale, nonché la creazione di una situazione di grave pericolo di compromissione degli interessi pubblici di rilevanza costituzionale e dei valori condivisi, riconosciuti costituzionalmente e protetti da norme penali.
Tutto ciò è sfuggito al primo giudice, che non ha considerato unitariamente le argomentazioni degli appellanti come imponeva la delicatezza della fattispecie.
2.-Eccesso di potere per difetto di motivazione.
Il provvedimento di autorizzazione è stato emesso in presenza di una documentazione scientifica non esaustiva, richiedente la previa sperimentazione per esprimere un giudizio sull’idoneità del materiale a sostituire lo zinco; non esistono infatti le prove sulla reazione del PP nelle condizioni particolari dell’applicazione specifica, né è descritto in letteratura un caso di estumulazione con conseguente cremazione, com’è invece per lo zinco.
Il provvedimento di autorizzazione alla produzione e al commercio avrebbe dovuto essere alla sperimentazione.
3.- Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Indice del vizio in questione e di perplessità è la prescrizione della non applicazione su tale manufatto dei dispositivi di sfiato, occorrenti per fissare e neutralizzare i gas di putrefazione e limitare la pressione sul cofano di legno per evitare la fasciatura del feretro onde impedirne la rottura, a maggior ragione in quanto non ne sono state modificate le caratteristiche strutturali prescritte dalla legge.
Il TAR ha considerato tali dispositivi come semplici valvole di scarico, dimenticando la loro funzione primaria di depurazione laddove ha affermato che in prossimità del valore di pressione di 0,5 bar “la cassa sfiata dalle giunzioni … senza necessità di aggiungere valvole” in quanto la cassa “lavora di per sé come una valvola di sfiato”, ma non come depuratore.
La mancata audizione delle Regioni e dei Comuni, pur richiesta dall’Istituto superiore della Sanità, costituisce gravissima carenza istruttoria, non focalizzata dal primo giudice.
Conferma la perplessità la specifica indicazione di quali dati dovranno essere forniti, a pena di decadenza dell’autorizzazione, dalla Karton nella sua relazione biennale. La biennalità del monitoraggio mal si concilia con le prescrizioni di cui all’art. 86 del cit. d.P.R. sulle estumulazioni.
In assenza dei dispositivi di sfiato il manufatto non è idoneo a soddisfare gli standard di sicurezza imposti dal regolamento.
L’estensione a tutto il territorio nazionale dell’autorizzazione avrebbe dovuto suggerire una maggior cautela per i rischi di compromissione dell’igiene e della salute pubblica e dell’impatto ambientale.
Di tutto ciò il TAR non ha tenuto conto.
4.- Eccesso di potere in relazione alla finalità dell’autorizzazione alla produzione ed al commercio del materiale.
Trattandosi di materiale non testato rispetto al suo impiego destinato a sostituire altro materiale costituente parametro di riferimento di legge (non di convenzioni tecniche), non può essere espresso un giudizio di economicità della produzione rilevante ai fini della concorrenza, bensì un giudizio di equivalenza per la prevenzione dei rischi alla salute ed all’igiene pubblica, rispetto al quale l’autorizzazione è ingiustificata in assenza di esaustiva sperimentazione che garantisca la perfetta sostituibilità. Tale argomento è stato frainteso dal TAR, il quale ha ignorato che la comparabilità è un posterius rispetto all’accertamento dell’equivalenza.
5.- Violazione del principio di prevenzione in relazione all’art. 77 del d.P.R. 10 settembre 1990 n. 285.
Il divieto di uso del manufatto per tumulazione con trasporto a distanza superiore a 100 km, motivato col rilievo che il manufatto è in fase di lavorazione prototipale e sperimentazione di comparazione con lo standard di riferimento (zinco), conferma l’illegittimità dell’autorizzazione, da un lato, per mancato accertamento della comparabilità e, dall’altro lato, perché rilasciata unicamente con riferimento a interessi economici e concorrenziali generici e non di ottimizzazione della salvaguardia dell’interesse pubblico.
Con l’appellata decisione il TAR si è assunto la responsabilità di superare l’osservazione della messa in pericolo di valori costituzionalmente riconosciuti, derivante dall’assenza di preventiva sperimentazione del prodotto, dall’esame della comparabilità allo zinco “in laboratorio” e dal mancato coinvolgimento delle Autorità locali preposte al servizio cimiteriale suggerito dall’Istituto superiore.
Onde verificare l’impatto ambientale, sarebbe stato opportuno, anziché consentire a Karton di commercializzare illimitatamente un prodotto di cui non si conosce il comportamento e l’impatto, circoscrivere l’autorizzazione ad un numero limitato di prodotti da sperimentare nelle diverse zone climatiche da individuare, posto che lo zinco si è dimostrato idoneo in ogni condizione ambientale a tutelare tutti gli interessi pubblici concorrenti nel settore.
Le prescrizioni del decreto comporterebbero la necessità di procedere alla estumulazione prima del prescritto turno di rotazione al fine di eseguire con l’indicata cadenza biennale le analisi e le valutazioni tecniche per la “certificazione” richiesta. Ciò dimostra il mancato rispetto dei principi costituzionali di trasparenza e corretta amministrazione.
Nel caso in cui si verifichino pregiudizi, Karton, richiamandosi all’autorizzazione, si sottrarrebbe ad ogni responsabilità peri danni prodotti, che farebbero carico direttamente al Ministero della salute il quale ha operato in violazione di ogni regola prudenziale nello svolgimento dei suoi compiti istituzionali.
Il Ministero della salute si è costituito in giudizio in data 2 maggio 2013 ed il 19 febbraio 2014 ha depositato documenti, ma non ha prodotto scritti difensivi.
In data 30 maggio 2013 anche K-Holding s.p.a. (già Karton s.p.a.) si è costituita in giudizio e con memoria del 13 marzo 2014 ha svolto eccezioni di inammissibilità e improcedibilità del ricorso di primo grado e motivi aggiunti, nonché controdeduzioni all’appello.
Gli appellanti hanno replicato con memoria del 20 seguente.
All’udienza pubblica del 15 aprile 2014 la causa è stata introitata in decisione.
DIRITTO
Com’è esposto nella narrativa che precede, si controverte dell’autorizzazione, rilasciata dal Ministero della salute e valida per cinque anni, all’uso in ambito nazionale del manufatto in polipropilene (PP), in sostituzione della cassa metallica e mantenendo quella di legno, “unicamente per la tumulazione nel caso di trasporto di salme a distanza inferiore a 100 km”, a determinate condizioni tecniche e d’impiego, facendosi obbligo all’impresa che produce e commercializza il manufatto di fornire, con cadenza biennale ed a pena di revoca dell’autorizzazione, adeguate informazioni scritte sulla concreta e reale operatività del manufatto stesso nelle tumulazioni, corredate da apposita dichiarazione di strutture pubbliche cimiteriali che ne attestino la veridicità.
Infine, si precisa che l’uso del manufatto per trasporto superiore a 100 km “al momento” non è autorizzato, trattandosi di manufatto “in fase di lavorazione prototipale, sperimentale e di comparazione con lo standard di riferimento (zinco)”, in attesa delle prove sperimentali ed informazioni di cui sopra.
Ciò posto, si può prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità ed irricevibilità del gravame di primo grado, poiché le censure svolte nell’appello sono in parte chiaramente infondate nel merito e per l’altra parte inammissibili anche, come peraltro eccepito da controparte, in quanto proposte per la prima volta in questa sede.
È questo il palese caso dei profili del primo motivo con cui si lamenta che non sia stata richiesta alla destinataria dell’autorizzazione la “preventiva sperimentazione in campo” ed il produttore non sia stato obbligato a fornire al pubblico l’informazione circa il monitoraggio impostogli; doglianze, queste, non contenute nell’originario ricorso (né, ovviamente, nei successivi motivi aggiunti), quindi non deducibili in secondo grado stante il divieto di cui all’art. 104, co. 1, cod. proc. amm..
In ordine al dato che per le verifiche da indicarsi nella prescritta relazione documentata biennale sia necessaria l’estumulazione, che non può essere richiesta da terzi, avvenendo su ordine del comune o dell’autorità giudiziaria penale o su richiesta dei familiari (tale censura è riferibile al ricorso, ancorché ve ne sia solo un cenno), è evidente che la Karton dovrà appunto provvedere a quanto impostole in occasione dell’estumulazione richiesta dai familiari (il quinquennio di validità dell’autorizzazione non consentendole per ora di attendere le estumulazioni ordinarie) o richiesta dai soggetti legittimati, ovviamente con tutte le garanzie già previste in via generale dal d.P.R. 10 settembre 1990 n. 285; né il decreto impugnato consente estumulazioni apposite, con la conseguenza che non occorreva al riguardo la specificazione di modalità peculiari, né alcuna preventiva legge. Infine, gli adempimenti in parola è certo che non comportano di per sé alcuna violazione delle norme penali.
Non è poi vero che il “difetto di legittimazione” di Karton all’estumulazione diretta trasforma l’autorizzazione da condizionata ad incondizionata, stante l’espressa clausola secondo cui “la mancata produzione di detti atti costituisce motivo di revoca della presente autorizzazione”, mentre le eventuali difficoltà incontrate dall’Azienda a fornire la documentazione di cui trattasi al termine del primo biennio, alle quali si fa riferimento nella memoria di parte appellante del 20 marzo 2014, non sono idonee ad incidere sulla legittimità del provvedimento ministeriale che, com’è noto, va apprezzata alla stregua della situazione di fatto e giuridica sussistente al momento della sua adozione.
Quanto al preteso difetto di istruttoria, è agevole opporre che, invece, un’adeguata istruttoria vi è stata, ed ampia ed accurata, essendo stato non solo acquisito al procedimento il parere favorevole del Consiglio Superiore di Sanità (unico prescritto dall’art. 31 del cit. d.P.R. n. 285 del 1990) in data 15 marzo 2011, peraltro emesso dopo lungo (dal 2005) ed articolato iter in cui è intervenuto altresì l’Istituto Superiore di Sanità che, sulla base della documentazione tecnica fornita dalla Karton e degli studi e prove tecniche, concernenti pure il raffronto con il manufatto di zinco, effettuate dal dipartimento di ingegneria meccanica dell’Università di Roma “Tor Vergata”, da ultimo (11 gennaio 2011) si è espresso nel senso che “gli elementi forniti (…), il sistema tecnico costruttivo-assemblaggio, chiusura (…) ed i risultati delle prove tecniche (…) costituiscono valido supporto per una eventuale autorizzazione del manufatto in PP” alle condizioni poi trasfuse nel menzionato parere del Consiglio Superiore della Sanità e, di qui, nel provvedimento finale del Ministero della salute.
D’altra parte, è lo stesso art. 31 sopra richiamato che consente al Ministero di autorizzare “materiali diversi da quelli previsti dall’articolo 30, prescrivendo le caratteristiche che essi devono possedere al fine di assicurare la resistenza meccanica e l’impermeabilità del feretro”; ed infatti sono già stati autorizzati manufatti in materiale plastico in sostituzione della cassa di zinco all’interno, com’è nella specie, della cassa di legno, senza che fosse possibile anche in quei casi l’esistenza di prove “in campo” sulla reazione dei rispettivi materiali nelle condizioni particolari dell’applicazione specifica; prova, questa, acquisibile solo nel tempo, richiedendo il predetto art. 31 che sia garantita la resistenza meccanica e l’impermeabilità del feretro evidentemente per il prescritto periodo e sulla base di prove tecniche di laboratorio condotte secondo gli studi di settore. Peraltro, opinare diversamente significherebbe vanificare del tutto la possibilità di impiego di materiali alternativi di
cui al ridetto art. 31, in nome dell’impiego – pressoché monopolistico - dello zinco da tempo immemorabile.
Né la medesima norma prevede che tali valutazioni siano effettuate da “un consesso di esperti che includano anche regioni e comuni”, come da avviso espresso dall’Istituto Superiore di Sanità, il quale per tale aspetto resta sul piano giuridico un mero suggerimento di un passaggio se mai opportuno, che però nulla toglie alla congruità dell’istruttoria e delle approfondite indagini eseguite nella specie.
Tanto premesso, i profili di doglianza concernenti la mancata indicazione dell’obbligo di garantire la durata del cofano per oltre vent’anni, l’assunta, omessa considerazione del carico, della struttura e dello spessore del cofano stesso, l’esclusione dell’applicazione di valvole di - oltreché di sfiato - purificazione dei gas e di sicurezza, oltretutto tarate in un certo modo, talché il manufatto non sarebbe idoneo a soddisfare lo standard di sicurezza imposto dal regolamento, la mancata limitazione dell’autorizzazione a solo determinate zone climatiche del territorio nazionale e solo per un numero circoscritto di prodotti, ecc., impingono nel merito dell’esercizio della discrezionalità tipicamente tecnica dell’Amministrazione e sono, pertanto, anch’esse inammissibili per questo aspetto, mirando a sostituire l’avviso dell’appellante a quello dei tecnici di cui l’Amministrazione si è avvalsa, senza che sia dimostrata (non soltanto allegata) la sussistenza di gravi vizi di irrazionalità e travisamento dei fatti, apprezzabili ictu oculi.
Le considerazioni sin qui esposte consentono di pervenire a disattendere il primo motivo d’appello, ma anche il secondo (difetto di motivazione) ed il terzo (difetto di istruttoria) e parte del quarto (eccesso di potere in relazione alle finalità dell’autorizzazione).
Riguardo a quest’ultimo, va aggiunto che, una volta accertata, con le prescritte limitazioni e condizioni, l’affidabilità del manufatto non diversamente da quello metallico, ovvero sia salvaguardato il fondamentale principio di tutela della salute e dell’igiene pubblica in ragione dell’utilizzo condizionato del manufatto in PP nei sensi e nei limiti autorizzati, non si vede la ragione per cui possa considerarsi illegittima l’ulteriore finalità inerente interessi economici e concorrenziali del relativo provvedimento.
Inoltre, tali condizioni e limitazioni non appaiono affatto indice di perplessità, essendo invece conformi proprio all’invocato criterio prudenziale in applicazione del principio di prevenzione dei rischi alla salute ed all’igiene pubblica, in attesa dell’esito della sperimentazione “in campo” che consenta di allargare le ipotesi di impiego del materiale in parola, se positivo, oppure comporti la revoca dell’autorizzazione stessa, se negativo o non adeguatamente documentato. Ciò a maggior ragione in considerazione della biennalità del prescritto monitoraggio e della durata complessivamente solo quinquennale della validità del provvedimento.
Infine, la doglianza riguardante le responsabilità nel caso in cui si verifichino pregiudizi partecipa in parte dell’inammissibilità sopra evidenziata per divieto di ius novorum in appello, nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado i ricorrenti limitandosi a ventilare meramente una responsabilità dell’Amministrazione “per aver autorizzato la produzione e la messa in commercio del materiale senza previa sperimentazione, anzi imponendo una sperimentazione a carico degli utenti”: Nei limiti, dunque, di tale originaria censura, si osserva che, come si è visto, sono stati previamente acquisiti positivi risultati della sperimentazione in laboratorio. Non senza evidenziare, in ogni caso, l’impossibilità giuridica di una già effettuata sperimentazione “in campo”, non conducibile se non successivamente all’autorizzazione, ovviamente a carico dell’impresa autorizzata e, come anche su questo punto si è già visto, in occasione di estumulazioni richieste di familiari del defunto ovvero per altre possibili cause legittime. D’altro canto gli appellanti, tanto attenti alle attività di monitoraggio di Karton, non allegano l’essersi verificato un qualche problema pur nel decorso di quasi un triennio dalla commercializzazione del manufatto in PP.
Anche il quinto ed ultimo motivo va perciò disatteso.
In conclusione, l’appello dev’essere respinto.
Tuttavia nella peculiarità della fattispecie sottoposta al Collegio si ravvisano ragioni affinché possa essere disposta la compensazione tra le parti delle spese del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge il medesimo appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Vittorio Stelo, Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere, Estensore
Roberto Capuzzi, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/07/2014
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02/07/2014 201403323 Sentenza 3
N. 03323/2014REG.PROV.COLL.
N. 02844/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2844 del 2013, proposto da:
Zincof s.r.l., Zinco Meridionale s.a.s. di OMISSIS & C., Zinco Puglia s.r.l., Gruppo Sicilzinco s.u.r.l., C.F.Z. s.r.l., Bragagnolo Renzo s.r.l., Zinco Sud s.a.s. di OMISSIS & C., COF'S Art s.a.s. di OMISSIS & C., Zinco Cofani s.r.l., La Zincotecnica s.r.l., Ditta individuale OMISSIS, rappresentati e difesi dall'avv. P. F., con domicilio eletto presso l’avv. P. F. in Roma, via Cola di Rienzo n. 180;
contro
Ministero della Salute - Dipartimento della prevenzione e comunicazione, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti di
K - Holding s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. OMISSIS, con domicilio eletto presso l’avv. A. M. in Roma, via Federico Confalonieri n. 5; Comune di Rossano Veneto;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III QUA n. 02174/2013, resa tra le parti, concernente autorizzazione alla produzione, commercializzazione di manufatto in prolipropilene in sostituzione della cassa di metallo di feretro
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di K - Holding s.p.a. e del Ministero della Salute;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il Cons. Angelica Dell'Utri e uditi per le parti gli avvocati P. F., A. M. e dello Stato Anna Collabolletta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con decreto del Ministero della salute in data 5 luglio 2011 la Karton s.p.a. è stata autorizzata “alla produzione, commercializzazione ed uso in ambito nazionale di un manufatto in polipropilene (PP), in sostituzione della cassa di metallo di un feretro, unicamente per la tumulazione nel caso di trasporto di salme a distanza inferiore a km. 100”. Con d.m. 2 novembre 2011 ne è stata disposta la rettifica della frase “in sostituzione dell’uso delle casse in legno e zinco”, contenuta nel preambolo, con la frase “teso a sostituire la sola cassa metallica, mantenendo sempre quella in legno”.
Avverso tali provvedimenti varie imprese produttrici di cofani in zinco hanno proposto ricorso e successivi motivi aggiunti davanti al TAR per il Lazio, che con sentenza 28 febbraio 2013 n. 2174 ha respinto il ricorso stesso.
Di qui l’appello in epigrafe, notificato i giorni 2, 3 e 4 aprile 2013 e depositato il 16 seguente, col quale, premesso che il Ministero della salute ha solo parzialmente ottemperato al provvedimento istruttorio adottato dal TAR, non avendo depositato la richiesta relazione illustrativa dettagliata ma solo gli atti del procedimento, sulla scorta di tali atti gli appellanti hanno ricostruito l’istruttoria che ha dato luogo al rilascio dell’autorizzazione. Richiamati i propri motivi di primo grado, le argomentazioni del TAR e svolte ulteriori premesse sulle questioni e i principi dibattuti nel ricorso, a sostegno dell’appello hanno dedotto:
1.- Violazione degli artt. 30, 31, 77, 82 e 89 del d.P.R. 18 settembre 1990 n. 285 di approvazione del regolamento di polizia mortuaria, insufficienza dell’istruttoria.
L’istruttoria svolta sulla sostituibilità del PP allo zinco non ha consentito un giudizio positivo sull’idoneità del materiale a soddisfare i concorrenti interessi pubblici della prevenzione della salute pubblica, della tutela dell’ambiente, del rispetto della pietà per i defunti e della sicurezza dei prodotti.
Non è stata chiesta alla società richiedente una preventiva sperimentazione in campo, tale da consentire l’accertamento della sicurezza del nuovo materiale.
Il decreto non obbliga il produttore a fornire alcuna informazione al pubblico circa il monitoraggio impostogli, diretto a verificare la risposta del materiale autorizzato alle esigenze di tutela dell’igiene, della salute, dell’ambiente e della pietà per i defunti. Tale difetto rileva sotto il profilo concorrenziale in quanto il prodotto autorizzato, contrariamente a quanto prescritto dalla legge, non è comparabile con lo zinco o il piombo quanto sia alla sicurezza che al rispetto della dignità del defunto, quest’ultimo essendo utilizzato come “cavia” per una sperimentazione incontrollata, dal momento che per verificare lo stato di decomposizione si richiede l’estumulazione, a sua volta non richiedibile da soggetti terzi, bensì solo dalla famiglia o dal Comune o dall’autorità giudiziaria penale. Ne consegue che il Ministero avrebbe dovuto precisare le modalità che la società doveva seguire per ottenere l’autorizzazione all’estumulazione; d’altra parte l’estumulazione è coperta da riserva di legge, dalla quale un decreto ministeriale non può derogare. Sicché l’autorizzazione alla sperimentazione doveva essere accompagnata da una legge che autorizzasse l’estumulazione con le garanzie richieste dal d.P.R. n. 285 del 1990.
In difetto di legittimazione all’estumulazione del defunto inserito nel feretro alternativo, Karton è esonerata dalla responsabilità per la mancata esecuzione dei controlli prescritti nel decreto, con l’effetto che l’autorizzazione è incondizionata, vanificandosi il “paravento” formale escogitato in presenza di un’istruttoria insufficiente e sospetta di grave superficialità ed imparzialità, la cui ulteriore conseguenza è la mancata indicazione dell’obbligo di garantire l’integrità del cofano per una durata di oltre venti anni come previsto nella circolare 31 luglio 1998 n. 10.
Inoltre, sono rilevanti le conseguenze sul carico sul fondo del cofano di legno della pressione di sfiato del cofano in PP, il cui valore ammesso (0,5 bar) è ben superiore a quello del cofano di zinco con introduzione della valvola di purificazione dei gas e di sicurezza tarata a 0,03 bar. Se, come detto dal primo giudice, il cofano in PP lavora come valvola di sfiato, la struttura e lo spessore del cofano di legno avrebbero dovuto essere rivisti per verificare l’osservanza della Convenzione di Berlino. Di qui la necessità che anche al cofano in PP siano applicate le valvole in questione, per ragioni igienico sanitarie e per la sicurezza del prodotto alternativo, ossia sotto il profilo dell’equivalenza del feretro composto dai materiali previsti dalla legge e quello composto da legno e PP.
Infine, il Ministero avrebbe dovuto porsi il problema dell’esito negativo della sperimentazione e della responsabilità di Karton per il pregiudizio arrecato agli interessi pubblici e per il risarcimento del danno agli acquirenti.
La commercializzazione del materiale sostitutivo senza previa sperimentazione e, anzi, l’affidamento alla produttrice della sperimentazione successiva comporta l’obbligo della società di violare la legge penale, nonché la creazione di una situazione di grave pericolo di compromissione degli interessi pubblici di rilevanza costituzionale e dei valori condivisi, riconosciuti costituzionalmente e protetti da norme penali.
Tutto ciò è sfuggito al primo giudice, che non ha considerato unitariamente le argomentazioni degli appellanti come imponeva la delicatezza della fattispecie.
2.-Eccesso di potere per difetto di motivazione.
Il provvedimento di autorizzazione è stato emesso in presenza di una documentazione scientifica non esaustiva, richiedente la previa sperimentazione per esprimere un giudizio sull’idoneità del materiale a sostituire lo zinco; non esistono infatti le prove sulla reazione del PP nelle condizioni particolari dell’applicazione specifica, né è descritto in letteratura un caso di estumulazione con conseguente cremazione, com’è invece per lo zinco.
Il provvedimento di autorizzazione alla produzione e al commercio avrebbe dovuto essere alla sperimentazione.
3.- Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Indice del vizio in questione e di perplessità è la prescrizione della non applicazione su tale manufatto dei dispositivi di sfiato, occorrenti per fissare e neutralizzare i gas di putrefazione e limitare la pressione sul cofano di legno per evitare la fasciatura del feretro onde impedirne la rottura, a maggior ragione in quanto non ne sono state modificate le caratteristiche strutturali prescritte dalla legge.
Il TAR ha considerato tali dispositivi come semplici valvole di scarico, dimenticando la loro funzione primaria di depurazione laddove ha affermato che in prossimità del valore di pressione di 0,5 bar “la cassa sfiata dalle giunzioni … senza necessità di aggiungere valvole” in quanto la cassa “lavora di per sé come una valvola di sfiato”, ma non come depuratore.
La mancata audizione delle Regioni e dei Comuni, pur richiesta dall’Istituto superiore della Sanità, costituisce gravissima carenza istruttoria, non focalizzata dal primo giudice.
Conferma la perplessità la specifica indicazione di quali dati dovranno essere forniti, a pena di decadenza dell’autorizzazione, dalla Karton nella sua relazione biennale. La biennalità del monitoraggio mal si concilia con le prescrizioni di cui all’art. 86 del cit. d.P.R. sulle estumulazioni.
In assenza dei dispositivi di sfiato il manufatto non è idoneo a soddisfare gli standard di sicurezza imposti dal regolamento.
L’estensione a tutto il territorio nazionale dell’autorizzazione avrebbe dovuto suggerire una maggior cautela per i rischi di compromissione dell’igiene e della salute pubblica e dell’impatto ambientale.
Di tutto ciò il TAR non ha tenuto conto.
4.- Eccesso di potere in relazione alla finalità dell’autorizzazione alla produzione ed al commercio del materiale.
Trattandosi di materiale non testato rispetto al suo impiego destinato a sostituire altro materiale costituente parametro di riferimento di legge (non di convenzioni tecniche), non può essere espresso un giudizio di economicità della produzione rilevante ai fini della concorrenza, bensì un giudizio di equivalenza per la prevenzione dei rischi alla salute ed all’igiene pubblica, rispetto al quale l’autorizzazione è ingiustificata in assenza di esaustiva sperimentazione che garantisca la perfetta sostituibilità. Tale argomento è stato frainteso dal TAR, il quale ha ignorato che la comparabilità è un posterius rispetto all’accertamento dell’equivalenza.
5.- Violazione del principio di prevenzione in relazione all’art. 77 del d.P.R. 10 settembre 1990 n. 285.
Il divieto di uso del manufatto per tumulazione con trasporto a distanza superiore a 100 km, motivato col rilievo che il manufatto è in fase di lavorazione prototipale e sperimentazione di comparazione con lo standard di riferimento (zinco), conferma l’illegittimità dell’autorizzazione, da un lato, per mancato accertamento della comparabilità e, dall’altro lato, perché rilasciata unicamente con riferimento a interessi economici e concorrenziali generici e non di ottimizzazione della salvaguardia dell’interesse pubblico.
Con l’appellata decisione il TAR si è assunto la responsabilità di superare l’osservazione della messa in pericolo di valori costituzionalmente riconosciuti, derivante dall’assenza di preventiva sperimentazione del prodotto, dall’esame della comparabilità allo zinco “in laboratorio” e dal mancato coinvolgimento delle Autorità locali preposte al servizio cimiteriale suggerito dall’Istituto superiore.
Onde verificare l’impatto ambientale, sarebbe stato opportuno, anziché consentire a Karton di commercializzare illimitatamente un prodotto di cui non si conosce il comportamento e l’impatto, circoscrivere l’autorizzazione ad un numero limitato di prodotti da sperimentare nelle diverse zone climatiche da individuare, posto che lo zinco si è dimostrato idoneo in ogni condizione ambientale a tutelare tutti gli interessi pubblici concorrenti nel settore.
Le prescrizioni del decreto comporterebbero la necessità di procedere alla estumulazione prima del prescritto turno di rotazione al fine di eseguire con l’indicata cadenza biennale le analisi e le valutazioni tecniche per la “certificazione” richiesta. Ciò dimostra il mancato rispetto dei principi costituzionali di trasparenza e corretta amministrazione.
Nel caso in cui si verifichino pregiudizi, Karton, richiamandosi all’autorizzazione, si sottrarrebbe ad ogni responsabilità peri danni prodotti, che farebbero carico direttamente al Ministero della salute il quale ha operato in violazione di ogni regola prudenziale nello svolgimento dei suoi compiti istituzionali.
Il Ministero della salute si è costituito in giudizio in data 2 maggio 2013 ed il 19 febbraio 2014 ha depositato documenti, ma non ha prodotto scritti difensivi.
In data 30 maggio 2013 anche K-Holding s.p.a. (già Karton s.p.a.) si è costituita in giudizio e con memoria del 13 marzo 2014 ha svolto eccezioni di inammissibilità e improcedibilità del ricorso di primo grado e motivi aggiunti, nonché controdeduzioni all’appello.
Gli appellanti hanno replicato con memoria del 20 seguente.
All’udienza pubblica del 15 aprile 2014 la causa è stata introitata in decisione.
DIRITTO
Com’è esposto nella narrativa che precede, si controverte dell’autorizzazione, rilasciata dal Ministero della salute e valida per cinque anni, all’uso in ambito nazionale del manufatto in polipropilene (PP), in sostituzione della cassa metallica e mantenendo quella di legno, “unicamente per la tumulazione nel caso di trasporto di salme a distanza inferiore a 100 km”, a determinate condizioni tecniche e d’impiego, facendosi obbligo all’impresa che produce e commercializza il manufatto di fornire, con cadenza biennale ed a pena di revoca dell’autorizzazione, adeguate informazioni scritte sulla concreta e reale operatività del manufatto stesso nelle tumulazioni, corredate da apposita dichiarazione di strutture pubbliche cimiteriali che ne attestino la veridicità.
Infine, si precisa che l’uso del manufatto per trasporto superiore a 100 km “al momento” non è autorizzato, trattandosi di manufatto “in fase di lavorazione prototipale, sperimentale e di comparazione con lo standard di riferimento (zinco)”, in attesa delle prove sperimentali ed informazioni di cui sopra.
Ciò posto, si può prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità ed irricevibilità del gravame di primo grado, poiché le censure svolte nell’appello sono in parte chiaramente infondate nel merito e per l’altra parte inammissibili anche, come peraltro eccepito da controparte, in quanto proposte per la prima volta in questa sede.
È questo il palese caso dei profili del primo motivo con cui si lamenta che non sia stata richiesta alla destinataria dell’autorizzazione la “preventiva sperimentazione in campo” ed il produttore non sia stato obbligato a fornire al pubblico l’informazione circa il monitoraggio impostogli; doglianze, queste, non contenute nell’originario ricorso (né, ovviamente, nei successivi motivi aggiunti), quindi non deducibili in secondo grado stante il divieto di cui all’art. 104, co. 1, cod. proc. amm..
In ordine al dato che per le verifiche da indicarsi nella prescritta relazione documentata biennale sia necessaria l’estumulazione, che non può essere richiesta da terzi, avvenendo su ordine del comune o dell’autorità giudiziaria penale o su richiesta dei familiari (tale censura è riferibile al ricorso, ancorché ve ne sia solo un cenno), è evidente che la Karton dovrà appunto provvedere a quanto impostole in occasione dell’estumulazione richiesta dai familiari (il quinquennio di validità dell’autorizzazione non consentendole per ora di attendere le estumulazioni ordinarie) o richiesta dai soggetti legittimati, ovviamente con tutte le garanzie già previste in via generale dal d.P.R. 10 settembre 1990 n. 285; né il decreto impugnato consente estumulazioni apposite, con la conseguenza che non occorreva al riguardo la specificazione di modalità peculiari, né alcuna preventiva legge. Infine, gli adempimenti in parola è certo che non comportano di per sé alcuna violazione delle norme penali.
Non è poi vero che il “difetto di legittimazione” di Karton all’estumulazione diretta trasforma l’autorizzazione da condizionata ad incondizionata, stante l’espressa clausola secondo cui “la mancata produzione di detti atti costituisce motivo di revoca della presente autorizzazione”, mentre le eventuali difficoltà incontrate dall’Azienda a fornire la documentazione di cui trattasi al termine del primo biennio, alle quali si fa riferimento nella memoria di parte appellante del 20 marzo 2014, non sono idonee ad incidere sulla legittimità del provvedimento ministeriale che, com’è noto, va apprezzata alla stregua della situazione di fatto e giuridica sussistente al momento della sua adozione.
Quanto al preteso difetto di istruttoria, è agevole opporre che, invece, un’adeguata istruttoria vi è stata, ed ampia ed accurata, essendo stato non solo acquisito al procedimento il parere favorevole del Consiglio Superiore di Sanità (unico prescritto dall’art. 31 del cit. d.P.R. n. 285 del 1990) in data 15 marzo 2011, peraltro emesso dopo lungo (dal 2005) ed articolato iter in cui è intervenuto altresì l’Istituto Superiore di Sanità che, sulla base della documentazione tecnica fornita dalla Karton e degli studi e prove tecniche, concernenti pure il raffronto con il manufatto di zinco, effettuate dal dipartimento di ingegneria meccanica dell’Università di Roma “Tor Vergata”, da ultimo (11 gennaio 2011) si è espresso nel senso che “gli elementi forniti (…), il sistema tecnico costruttivo-assemblaggio, chiusura (…) ed i risultati delle prove tecniche (…) costituiscono valido supporto per una eventuale autorizzazione del manufatto in PP” alle condizioni poi trasfuse nel menzionato parere del Consiglio Superiore della Sanità e, di qui, nel provvedimento finale del Ministero della salute.
D’altra parte, è lo stesso art. 31 sopra richiamato che consente al Ministero di autorizzare “materiali diversi da quelli previsti dall’articolo 30, prescrivendo le caratteristiche che essi devono possedere al fine di assicurare la resistenza meccanica e l’impermeabilità del feretro”; ed infatti sono già stati autorizzati manufatti in materiale plastico in sostituzione della cassa di zinco all’interno, com’è nella specie, della cassa di legno, senza che fosse possibile anche in quei casi l’esistenza di prove “in campo” sulla reazione dei rispettivi materiali nelle condizioni particolari dell’applicazione specifica; prova, questa, acquisibile solo nel tempo, richiedendo il predetto art. 31 che sia garantita la resistenza meccanica e l’impermeabilità del feretro evidentemente per il prescritto periodo e sulla base di prove tecniche di laboratorio condotte secondo gli studi di settore. Peraltro, opinare diversamente significherebbe vanificare del tutto la possibilità di impiego di materiali alternativi di
cui al ridetto art. 31, in nome dell’impiego – pressoché monopolistico - dello zinco da tempo immemorabile.
Né la medesima norma prevede che tali valutazioni siano effettuate da “un consesso di esperti che includano anche regioni e comuni”, come da avviso espresso dall’Istituto Superiore di Sanità, il quale per tale aspetto resta sul piano giuridico un mero suggerimento di un passaggio se mai opportuno, che però nulla toglie alla congruità dell’istruttoria e delle approfondite indagini eseguite nella specie.
Tanto premesso, i profili di doglianza concernenti la mancata indicazione dell’obbligo di garantire la durata del cofano per oltre vent’anni, l’assunta, omessa considerazione del carico, della struttura e dello spessore del cofano stesso, l’esclusione dell’applicazione di valvole di - oltreché di sfiato - purificazione dei gas e di sicurezza, oltretutto tarate in un certo modo, talché il manufatto non sarebbe idoneo a soddisfare lo standard di sicurezza imposto dal regolamento, la mancata limitazione dell’autorizzazione a solo determinate zone climatiche del territorio nazionale e solo per un numero circoscritto di prodotti, ecc., impingono nel merito dell’esercizio della discrezionalità tipicamente tecnica dell’Amministrazione e sono, pertanto, anch’esse inammissibili per questo aspetto, mirando a sostituire l’avviso dell’appellante a quello dei tecnici di cui l’Amministrazione si è avvalsa, senza che sia dimostrata (non soltanto allegata) la sussistenza di gravi vizi di irrazionalità e travisamento dei fatti, apprezzabili ictu oculi.
Le considerazioni sin qui esposte consentono di pervenire a disattendere il primo motivo d’appello, ma anche il secondo (difetto di motivazione) ed il terzo (difetto di istruttoria) e parte del quarto (eccesso di potere in relazione alle finalità dell’autorizzazione).
Riguardo a quest’ultimo, va aggiunto che, una volta accertata, con le prescritte limitazioni e condizioni, l’affidabilità del manufatto non diversamente da quello metallico, ovvero sia salvaguardato il fondamentale principio di tutela della salute e dell’igiene pubblica in ragione dell’utilizzo condizionato del manufatto in PP nei sensi e nei limiti autorizzati, non si vede la ragione per cui possa considerarsi illegittima l’ulteriore finalità inerente interessi economici e concorrenziali del relativo provvedimento.
Inoltre, tali condizioni e limitazioni non appaiono affatto indice di perplessità, essendo invece conformi proprio all’invocato criterio prudenziale in applicazione del principio di prevenzione dei rischi alla salute ed all’igiene pubblica, in attesa dell’esito della sperimentazione “in campo” che consenta di allargare le ipotesi di impiego del materiale in parola, se positivo, oppure comporti la revoca dell’autorizzazione stessa, se negativo o non adeguatamente documentato. Ciò a maggior ragione in considerazione della biennalità del prescritto monitoraggio e della durata complessivamente solo quinquennale della validità del provvedimento.
Infine, la doglianza riguardante le responsabilità nel caso in cui si verifichino pregiudizi partecipa in parte dell’inammissibilità sopra evidenziata per divieto di ius novorum in appello, nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado i ricorrenti limitandosi a ventilare meramente una responsabilità dell’Amministrazione “per aver autorizzato la produzione e la messa in commercio del materiale senza previa sperimentazione, anzi imponendo una sperimentazione a carico degli utenti”: Nei limiti, dunque, di tale originaria censura, si osserva che, come si è visto, sono stati previamente acquisiti positivi risultati della sperimentazione in laboratorio. Non senza evidenziare, in ogni caso, l’impossibilità giuridica di una già effettuata sperimentazione “in campo”, non conducibile se non successivamente all’autorizzazione, ovviamente a carico dell’impresa autorizzata e, come anche su questo punto si è già visto, in occasione di estumulazioni richieste di familiari del defunto ovvero per altre possibili cause legittime. D’altro canto gli appellanti, tanto attenti alle attività di monitoraggio di Karton, non allegano l’essersi verificato un qualche problema pur nel decorso di quasi un triennio dalla commercializzazione del manufatto in PP.
Anche il quinto ed ultimo motivo va perciò disatteso.
In conclusione, l’appello dev’essere respinto.
Tuttavia nella peculiarità della fattispecie sottoposta al Collegio si ravvisano ragioni affinché possa essere disposta la compensazione tra le parti delle spese del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge il medesimo appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Vittorio Stelo, Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere, Estensore
Roberto Capuzzi, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/07/2014
Re: Sepolture: cimiteri privati di propr. di ist. religiosi
E' una nuova tecnica di conservazione delle persone "morte" all'interno delle casse.
Tu per caso conosci persone che non moriranno?
Tu per caso conosci persone che non moriranno?
Re: Sepolture: cimiteri privati di propr. di ist. religiosi
Per opportuna notizia e per restare in tema di funerale.
Esiste la tassa sulla morte, che è un’odiosa gabella tipicamente italiana che s’applica quando si tratta di trasportare una salma da un Comune all’altro. Bene c’è una novità importante in tal senso, a favore dei parenti del caro estinto.
Il Tar dell’Emilia Romagna ha accolto il ricorso dell’associazione Eccellenza funeraria italiana, che raggruppa diverse imprese di pompe funebri.
L’imposta comunale a carico dei cittadini incide sulla spesa di un funerale.
Secondo i giudici «i Comuni non possono né stabilire le tariffe di servizio né imporre l’applicazione dei diritti» per quanto riguarda il trasporto delle salme.
Il Comune di Bologna si è difeso dicendo che l’imposta serviva per sostenere le spese della gestione dell’obitorio.
Ma per i giudici, che hanno ripreso una sentenza del Consiglio di Stato, in un regime di libera concorrenza i servizi di pompe funebri «non rientrano tra quelli riservati in via esclusiva ai Comuni e alle Province».
Ora siamo sicuri che con questa sentenza gli italiani, almeno per i funerali, avranno un’imposta in meno da pagare?
Non sembra. Perché il Tar ha precisato quanto segue: Quel che invece il Comune può fare è istituire una tassa per i servizi indivisibili a carico della finanza locale, ex articolo 149, comma 4, lettera c), D.Lgs. n. 267/2000, per l’autorizzazione a eseguire il trasporto funebre medesimo.
Come dire, muore l’imposta, rinasce la tassa.
Allego sentenza del Tar Emilia Romagna n. 91/2024 resa pubblica in data 07/02/2024
(pagamento di “diritti” il trasporto di salme entro il territorio comunale (art. 19, comma 2 D.P.R. 285/1990) o da e per il territorio comunale (art. 19, comma 3 D.P.R. 285/1990).
Esiste la tassa sulla morte, che è un’odiosa gabella tipicamente italiana che s’applica quando si tratta di trasportare una salma da un Comune all’altro. Bene c’è una novità importante in tal senso, a favore dei parenti del caro estinto.
Il Tar dell’Emilia Romagna ha accolto il ricorso dell’associazione Eccellenza funeraria italiana, che raggruppa diverse imprese di pompe funebri.
L’imposta comunale a carico dei cittadini incide sulla spesa di un funerale.
Secondo i giudici «i Comuni non possono né stabilire le tariffe di servizio né imporre l’applicazione dei diritti» per quanto riguarda il trasporto delle salme.
Il Comune di Bologna si è difeso dicendo che l’imposta serviva per sostenere le spese della gestione dell’obitorio.
Ma per i giudici, che hanno ripreso una sentenza del Consiglio di Stato, in un regime di libera concorrenza i servizi di pompe funebri «non rientrano tra quelli riservati in via esclusiva ai Comuni e alle Province».
Ora siamo sicuri che con questa sentenza gli italiani, almeno per i funerali, avranno un’imposta in meno da pagare?
Non sembra. Perché il Tar ha precisato quanto segue: Quel che invece il Comune può fare è istituire una tassa per i servizi indivisibili a carico della finanza locale, ex articolo 149, comma 4, lettera c), D.Lgs. n. 267/2000, per l’autorizzazione a eseguire il trasporto funebre medesimo.
Come dire, muore l’imposta, rinasce la tassa.
Allego sentenza del Tar Emilia Romagna n. 91/2024 resa pubblica in data 07/02/2024
(pagamento di “diritti” il trasporto di salme entro il territorio comunale (art. 19, comma 2 D.P.R. 285/1990) o da e per il territorio comunale (art. 19, comma 3 D.P.R. 285/1990).
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