Giusto l'aver fatto ricorso.
Parere non ancora definitivo.
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PARERE INTERLOCUTORIO sede di CONSIGLIO DI STATO, sezione SEZIONE 1, numero provv.: 202001056
Numero 01056/2020 e data 05/06/2020 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 27 maggio 2020
NUMERO AFFARE 01420/2019
OGGETTO:
Ministero della difesa.
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Laura Mazzetti, Corrado Bortoli, Giuseppe Cirnigliaro, Francesco Urso, Silvio Cardinale, Danilo Zangari, Patrizia Sottil, Marco Allora, Angelo Tedeschi, Francesco Bianco, Paola Sottil, Sandro Ciabocco, Luca De Leoni Vitale, Claudio Forconi, Tiziano Latini, Samantha Pallotta, Massimiliano Piergiovanni, Gianluca Spinaci, Andrea Visconti, Leoluca Fontanili, Danilo Sorrentino, Salvatore Evangelisti, Paolo Benciolini, Nicola D'Amico, Deborah Gelisio, Walter Mariz, Nicola Pierotti, Stefano Zannol, Danilo Aceto, contro Ministero della difesa, per l’annullamento del decreto ministeriale ignoto con il quale quota parte delle risorse finanziarie afferenti al Fondo per l’efficienza dei servizi istituzionali (FESI) del disciolto Corpo forestale dello Stato, che al 31 dicembre 2016 erano iscritte nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, sono state dal 1° gennaio 2017 riassegnate al Ministero della difesa, lasciandole in un capitolo separato e quindi omettendo di farle confluire nel corrispondente capitolo di bilancio del Ministero della difesa; del decreto del Ministro della difesa del 28 giugno 2018, registrato all’Ufficio centrale del bilancio il 2 luglio 2018 sub. n. 6533, inerente la distribuzione del FESI all’Arma dei Carabinieri per l’anno 2017; della circolare 2 luglio 2018, n. 6/117/128-7 del Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, recante disposizioni attuative del d.m. 28 giugno 2018; dei cedolini paga del mese di luglio 2018 emessi dal Centro nazionale amministrativo a favore di ciascun ricorrente, recanti tra le altre cose la liquidazione del FESI.
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 165/1-3 del 13 febbraio 2019, trasmessa con nota prot. 165/1-8 del 13 agosto 2019, con la quale il Ministero della difesa ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Michele Pizzi;
Premesso:
Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica dell’ottobre 2018, i ricorrenti indicati in epigrafe, già appartenenti al disciolto Corpo forestale dello Stato e transitati nell’Arma dei Carabinieri ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, lamentano di aver percepito, nel mese di luglio 2018, un minore compenso a titolo di Fondo di efficienza dei servizi istituzionali (Fondo ESI istituito dall’articolo 53 del d.P.R. n. 254/1999), relativamente al precedente anno 2017, rispetto ai colleghi carabinieri appartenenti al ruolo ordinario, in quanto questi ultimi “hanno mantenuto il loro preesistente capitolo di bilancio (4800-4) relativo al FESI, al quale hanno affiancato un nuovo distinto capitolo di bilancio (2851-7) relativo al FESI del personale dei soli ruoli forestali”, in asserita violazione dell’articolo 13, comma 2, del citato decreto legislativo n. 177/2016, essendosi pertanto creata una differenziazione di trattamento economico che non si sarebbe verificata se i fondi, già iscritti nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, fossero confluiti nell’unico capitolo 4800-4 “incrementandolo, e quest’ultimo fosse stato poi ripartito tra tutti i carabinieri senza fare alcuna distinzione” tra carabinieri del ruolo ordinario e carabinieri del ruolo forestale.
I ricorrenti hanno, pertanto, impugnato un ignoto decreto ministeriale che ha creato il capitolo di bilancio n. 2851/7 relativo al FESI per i carabinieri transitati dal disciolto Corpo forestale dello Stato, nonché il decreto del Ministro della difesa del 28 giugno 2018, che ha stabilito i criteri generali di riparto del predetto Fondo per l’anno 2017.
Con relazione istruttoria del 13 febbraio 2019 il Ministero della difesa ha concluso per il rigetto del ricorso, rilevando che la concreta ripartizione del Fondo ESI, oltre che dalla definizione dei criteri generali, dipende altresì “dalle risorse disponibili sul pertinente capitolo di spesa”.
I ricorrenti hanno presentato osservazioni in data 30 aprile 2019 insistendo per l’accoglimento delle doglianze.
Con la successiva nota di trasmissione del 13 agosto 2019 indicata in epigrafe, il Ministero riferente ha precisato che: “-l’istituzione di appositi capitoli, dedicati alle competenze economiche fisse e accessorie del personale proveniente dal Corpo Forestale dello Stato, è ascrivibile alla legge di bilancio 2017, che ha mantenuto distinta la missione n. 18 relativa alla “tutela forestale, ambientale e agroalimentare” da quella afferente alla “difesa e sicurezza del territorio” (n.5), avuto riguardo alle chiare previsioni della legge di contabilità e finanza pubblica, nella parte in cui prevede che “i capitoli sono classificati secondo il contenuto economico e funzionale delle spese in essi iscritte” (art. 25, co. 1, l. n. 196 del 2009); - il decreto (MEF) datato 27 dicembre 2016, collegato alla predetta legge di bilancio, ha invece ripartito in capitoli le unità di voto parlamentare relative al bilancio di previsione dello Stato per il triennio 2017-2019, correttamente imputandole alla citata missione forestale”.
Considerato:
La Tabella n. 11 (relativa al Ministero della difesa) allegata alla legge 11 dicembre 2016, n. 232, “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019”, ha istituito la missione n. 5 “Difesa e sicurezza del territorio”, suddivisa in programmi, nonché la missione n. 18 “Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente”, anch’essa suddivisa in programmi (pagine 872 e 905 della G.U.-Serie generale n. 297 del 21 dicembre 2016).
Successivamente le unità di voto parlamentare sono state distinte in capitoli ai sensi del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 27 dicembre 2016 “Ripartizione in capitoli delle Unità di voto parlamentare relative al bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e per il triennio 2017-2019”, pubblicato sulla G.U.-Serie generale n. 304 del 30 dicembre 2016, il cui articolo unico recita: “Ai fini della gestione e della rendicontazione, per lo stato di previsione dell’entrata (Tabella n. 1) e per gli stati di previsione della spesa dei Ministeri (Tabelle da n. 2 a n. 14), la ripartizione, per l’anno finanziario 2017 e per il triennio 2017-2019, delle unità di voto parlamentare in capitoli e, limitatamente ai casi specificati nelle premesse, in articoli è quella risultante dall’allegato documento che costituisce parte integrante del presente decreto”.
La Tabella n. 11 (relativa al Ministero della difesa), allegata al predetto d.m. del 27 dicembre 2016, ha istituito (foglio 1 di 141), con riguardo alla menzionata missione n. 5 “Difesa e sicurezza del territorio”, programma 5.1 “Approntamento e impiego Carabinieri per la difesa e la sicurezza”, il capitolo n. 4800/4 relativo al “Fondo unico per l’efficienza dei servizi istituzionali da corrispondere al personale militare dell’Arma dei carabinieri comprensivo degli oneri fiscali e contributivi a carico del lavoratore”.
La medesima Tabella n. 11 ha altresì istituito (foglio 108 di 141), con riguardo alla missione n. 18 “Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente”, programma 18.17 “Approntamento e impiego Carabinieri per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare”, il capitolo n. 2851/7 relativo al “Fondo unico per l’efficienza dei servizi istituzionali compresi gli oneri fiscali e contributivi a carico del lavoratore”.
Tanto esposto in via generale, il Collegio, ai fini della espressione del parere definitivo, invita in primo luogo il Ministero della difesa a trasmettere ai ricorrenti il suddetto decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 27 dicembre 2016, assegnando ai medesimi un congruo termine perentorio per la formale precisazione del provvedimento oggetto della domanda di annullamento.
In secondo luogo il Ministero della difesa, a seguito della doverosa interlocuzione con il Ministero dell’economia e delle finanze (al quale il presente parere interlocutorio deve essere trasmesso), è invitato a fornire una relazione integrativa contenente i seguenti chiarimenti circa:
- il rapporto sussistente tra, da un lato, la differenziazione (di cui alla Tabella 11 allegata alla legge 11 dicembre 2016, n. 232) esistente fra le missioni n. 5 “Approntamento e impiego Carabinieri per la difesa e la sicurezza” e n. 18 “Approntamento e impiego Carabinieri per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare” e, dall’altro lato, la separazione (di cui alla Tabella n. 11 allegata al d.m. del 27 dicembre 2016) dei capitoli di spesa n. 4800/4 e n. 2851/7, considerato che entrambi i suddetti capitoli concernono il pagamento del Fondo ESI rispettivamente in favore dei carabinieri del ruolo ordinario e dei carabinieri del ruolo forestale, in particolare specificando la ragione per la quale la separazione, a livello generale, tra le missioni n. 5 e n. 18 (intervenuta a livello legislativo) abbia comportato l’approntamento di due separati capitoli di spesa, nonostante entrambi i menzionati capitoli siano finalizzati al pagamento della medesima provvista economica in favore del medesimo personale dell’Arma dei carabinieri;
- il limite di capienza del capitolo di spesa n. 2851/7, in particolare chiarendo se, con specifico riguardo alla posizione dei ricorrenti, alla luce dei criteri di ripartizione del Fondo ESI stabiliti con il gravato d.m. 28 giugno 2018 ed a parità di ogni altra condizione rispetto agli equivalenti carabinieri del ruolo ordinario, la lamentata minore percezione dell’importo a titolo di compenso ESI, nella mensilità di luglio 2018 relativamente al precedente anno 2017, sia dovuta alla minore capienza del suddetto capitolo di spesa n. 2851/7 rispetto al differente capitolo n. 4800/4.
La relazione integrativa dovrà essere previamente trasmessa ai ricorrenti con l’assegnazione di un congruo termine per la presentazione di repliche, che dovranno essere rassegnate unicamente, ai sensi dell’articolo 49 del regio decreto n. 444/1942, al Ministero della difesa, che provvederà poi ad inviarle a questo Consiglio di Stato unitamente alle proprie eventuali osservazioni.
P.Q.M.
La Sezione sospende l’emissione del parere e dispone gli incombenti istruttori di cui in motivazione.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE F/F
Michele Pizzi Paolo Carpentieri
IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli
Personale Corpo Forestale transitato nell'Arma CC. FESI
Re: Personale Corpo Forestale transitato nell'Arma CC. FESI
Questo è una continuazione di cui sopra, quindi, fa seguito. Non ancora definitivo.
PARERE INTERLOCUTORIO sede di CONSIGLIO DI STATO, sezione SEZIONE 1, numero provv.: 202200961
Numero 00961/2022 e data 20/06/2022 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 9 marzo 2022
NUMERO AFFARE 01420/2019
OGGETTO:
Ministero della Difesa (Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri).
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Laura Mazzetti, Corrado Bortoli, Giuseppe Cirnigliaro, Francesco Urso, Silvio Cardinale, Danilo Zangari, Patrizia Sottil, Marco Allora, Angelo Tedeschi, Francesco Bianco, Paola Sottil, Sandro Ciabocco, Luca De Leoni Vitale, Claudio Forconi, Tiziano Latini, Samantha Pallotta, Massimiliano Piergiovanni, Gianluca Spinaci, Andrea Visconti, Leoluca Fontanili, Danilo Sorrentino, Salvatore Evangelisti, Paolo Benciolini, Nicola D'Amico, Deborah Gelisio, Walter Mariz, Nicola Pierotti, Stefano Zannol, Danilo Aceto, contro il Ministero della Difesa, per l’annullamento:
- del decreto ministeriale ignoto con il quale quota parte delle risorse finanziarie afferenti al fondo per l’efficienza dei servizi istituzionali (FESI) del disciolto Corpo Forestale dello Stato, che al 31 dicembre 2016 erano iscritte nello stato di previsione del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, sono state dal 1° gennaio 2017 riassegnate al Ministero della Difesa, lasciandole in un capitolo separato e quindi omettendo di farle confluire nel corrispondente capitolo di bilancio del Ministero della Difesa;
- del decreto del Ministro della Difesa del 28 giugno 2018, registrato all’ufficio centrale del bilancio il 2 luglio 2018 sub. n. 6533, inerente la distribuzione del FESI all’Arma dei Carabinieri per l’anno 2017;
- della circolare 2 luglio 2018, n. 6/117/128-7 del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, recante disposizioni attuative del d.m. 28 giugno 2018; dei cedolini paga del mese di luglio 2018 emessi dal centro nazionale amministrativo a favore di ciascun ricorrente, recanti tra le altre cose la liquidazione del FESI;
con atto di motivi aggiunti i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento:
- del decreto ministeriale del Ministero Economia e Finanze del 27/12/2016, Tab. 11 (identificato nel ricorso introduttivo come l’ignoto atto lesivo impugnato al buio a seguito del parere interlocutorio n. 1056/20) limitatamente alla parte in cui ha mantenuto separati i capitoli di bilancio (in questo caso i capitoli n. 2851/7 e n. 4800/4) relativi ai militari dell’Arma dei Carabinieri (CC delle Unità Forestali da una parte e del ruolo ordinario dall’altra);
- o, in subordine, limitatamente alla parte in cui non ha dotato di risorse finanziariamente equivalenti i due distinti capitoli FESI apprestando fondi diseguali, pervenendo così ad erogare ai CC delle Unità Forestali un trattamento deteriore rispetto agli altri CC, persino nei casi in cui tali militari sono impegnati fuori dall’organizzazione forestale, nell’ambito delle organizzazioni CC.
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 165/1-3 del 13/08/2019 con la quale il Ministero della Difesa (Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Vista la relazione integrativa prot. n. 165/7-2018 in data 11 gennaio 2022 richiesta con il parere interlocutorio 1056/2020 del 5 giugno 2020;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Stefania Santoleri;
Premesso:
1. - Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica i ricorrenti, tutti militari del ruolo forestale dell’Arma dei Carabinieri, hanno impugnato i seguenti atti:
1) il provvedimento, dì cui non vengono indicati gli estremi, con il quale le risorse finanziarie destinate all'efficienza dei servizi istituzionali (ESI) del Corpo Forestale dello Stato, già iscritte nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (MiPAAF), sono state riassegnate, dal 1° gennaio 2017, al Ministero della Difesa "lasciandole in un capitolo separato e quindi omettendo di farle confluire nel corrispondente capitolo di bilancio del MD";
2) il Decreto Ministeriale 28 giugno 2018, riguardante la distribuzione delle risorse per l'ESI dell'Arma dei Carabinieri per l'anno 2017, nonché della relativa circolare attuativa del Comando Generale - Direzione di Amministrazione e dei "cedolini paga" di luglio 2018, emessi dal Centro Nazionale Amministrativo dell'Arma dei Carabinieri (CNA) per la liquidazione del compenso agli interessati.
Con tale impugnativa hanno lamentato, in particolare, l'attribuzione al personale del ruolo forestale e specializzato forestale, ambientale e agroalimentare (FAA) di importi inferiori rispetto a quelli attribuiti ai restanti militari, "pur a fronte dello svolgimento dello stesso identico servizio".
2. - È opportuno precisare che con il D.Lgs. n. 177 del 2016 è stata data attuazione alla delega di cui all’ art. 8, comma 1, lettera a), della L. 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), disponendo l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri, con attribuzione delle relative funzioni (art. 7), salvo le limitate competenze assegnate ad altre amministrazioni (artt. 9, 10 e 11), e conseguente trasferimento, mediante provvedimento del Capo del Corpo forestale dello Stato, del personale che le esercitava (art. 12).
In particolare, l'art. 13, co. 2, del d.lgs. n. 177 del 2016 (recante "Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche") ha stabilito che, all'esito delle procedure di trasferimento, le risorse finanziarie già destinate al trattamento economico di quel personale e iscritte nello stato di previsione del MiPAAF fossero trasferite ai corrispondenti capitoli di bilancio delle amministrazioni statali di destinazione.
La Legge di Bilancio 2017 ha trasferito al Ministero della Difesa le risorse per FESI del personale transitato nell'Arma dei Carabinieri, individuando un apposito capitolo di spesa, poi attribuito all'Arma, separato da quello dedicato al restante personale, in relazione alla necessità di distinguere le funzioni tipiche trasferite all'Istituzione.
In sostanza, il personale del ruolo ordinario dell’Arma dei Carabinieri ha mantenuto il preesistente capitolo di bilancio (4800-4); a tale capitolo è stato affiancato un distinto capitolo di bilancio (2851-7) relativo al FESI del personale di soli ruoli forestali. Ciò ha determinato, secondo i ricorrenti, una differenziazione di trattamento economico che non si sarebbe verificata se i fondi, già iscritti nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, fossero confluiti nell’unico capitolo 4800-4 incrementandolo, e poi ripartendo le risorse tra tutti i carabinieri del ruolo ordinario e di quello forestale.
I ricorrenti hanno lamentato, infatti, che per effetto di tale scelta – resa a loro giudizio in violazione dell’art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 177/16 – ad essi sarebbe stata corrisposta a titolo di FESI una somma inferiore a quella percepita dai parigrado appartenenti al ruolo ordinario.
3. - Hanno quindi impugnato il decreto che ha istituito il capitolo di bilancio n. 2851/7 relativo al FESI per i carabinieri transitati dal disciolto Corpo Forestale dello Stato, e il decreto del Ministero della Difesa del 28 giugno 2018 che ha stabilito i criteri generali di riparto del predetto Fondo per l’anno 2017 lamentando che la diversità di trattamento sarebbe ingiustificata, in quanto:
- il riferimento al servizio svolto (tutela forestale) non potrebbe giustificare il differente trattamento economico in quanto per il ruolo ordinario non rileva la tipologia di specialità (NOE, NAS, NIL, TCP ecc.);
- nell’ambito dello stesso servizio gli appartenenti al ruolo ordinario percepiscono un trattamento FESI maggiore rispetto agli appartenenti al ruolo forestale;
- ciò si verifica sia quando il personale del ruolo forestale svolge funzioni di supporto in ambiti differenti da quello di pertinenza, sia quando il personale del ruolo ordinario collabora in ambito di tutela ambientale;
- tale trattamento si appalesa iniquo considerando il totale allineamento del trattamento economico accessorio che vi è stato nei riguardi dei militari CC ex CFS disposto con circolare GCA 28/11/2017 n. 104/42-1-2016;
- vi è disparità di trattamento tra i comandanti di stazioni territoriali e i comandanti delle stazioni forestali;
- la distribuzione a pioggia con distinzione solo con riferimento al grado, non tiene conto dei servizi svolti né dell’impegno dimostrato.
4. - Con parere interlocutorio la Sezione ha invitato il Ministero della Difesa a trasmettere ai ricorrenti il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 27 dicembre 2016, con cui è stato istituito il separato capitolo di bilancio relativo al personale del ruolo forestale, in modo da consentire loro di provvedere alla formale precisazione del provvedimento oggetto di ricorso.
5. - Con i motivi aggiunti, proposti nei confronti del Ministero della Difesa, i ricorrenti hanno precisato che tale decreto MEF del 27 dicembre 2016, Tab. 11, costituiva l’oggetto del ricorso limitatamente alla parte in cui ha mantenuto separati i capitoli di bilancio (n. 2851/7 e n. 4800/4) relativi ai militari dell’Arma dei Carabinieri ed, in subordine, nella parte in cui non ha dotato di risorse finanziarie equivalenti i due distinti capitoli FESI, erogando al personale del ruolo forestale un trattamento deteriore rispetto a quelli del ruolo ordinario, persino nel caso di militari impiegati fuori dall’organizzazione forestale, nell’ambito di altre organizzazioni.
I ricorrenti hanno quindi ribadito le censure di disparità di trattamento, di illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e travisamento dei fatti.
Hanno poi dedotto la censura di violazione dell’art. 53 DPR n. 254/99 e s.m.i. richiamando la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3253/2015 che aveva annullato l’analogo decreto ministeriale del Ministero Economia e Finanze inerente il FESI della Guardia di Finanza, riconoscendo il diritto alla parità di trattamento a prescindere dal reparto nel quale il personale aveva svolto il servizio, ritenendo che l’emolumento spettasse al dipendente in relazione al rapporto di impiego e non di servizio.
6. - Nel parere interlocutorio n. 1056/2020 la Sezione ha chiesto una relazione integrativa contenente i seguenti chiarimenti:
“- il rapporto sussistente tra, da un lato, la differenziazione (di cui alla Tabella 11 allegata alla legge 11 dicembre 2016, n. 232) esistente fra le missioni n. 5 “Approntamento e impiego Carabinieri per la difesa e la sicurezza” e n. 18 “Approntamento e impiego Carabinieri per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare” e, dall’altro lato, la separazione (di cui alla Tabella n. 11 allegata al d.m. del 27 dicembre 2016) dei capitoli di spesa n. 4800/4 e n. 2851/7, considerato che entrambi i suddetti capitoli concernono il pagamento del Fondo ESI rispettivamente in favore dei carabinieri del ruolo ordinario e dei carabinieri del ruolo forestale, in particolare specificando la ragione per la quale la separazione, a livello generale, tra le missioni n. 5 e n. 18 (intervenuta a livello legislativo) abbia comportato l’approntamento di due separati capitoli di spesa, nonostante entrambi i menzionati capitoli siano finalizzati al pagamento della medesima provvista economica in favore del medesimo personale dell’Arma dei carabinieri;
- il limite di capienza del capitolo di spesa n. 2851/7, in particolare chiarendo se, con specifico riguardo alla posizione dei ricorrenti, alla luce dei criteri di ripartizione del Fondo ESI stabiliti con il gravato d.m. 28 giugno 2018 ed a parità di ogni altra condizione rispetto agli equivalenti carabinieri del ruolo ordinario, la lamentata minore percezione dell’importo a titolo di compenso ESI, nella mensilità di luglio 2018 relativamente al precedente anno 2017, sia dovuta alla minore capienza del suddetto capitolo di spesa n. 2851/7 rispetto al differente capitolo n. 4800/4.”
7. - Con la relazione integrativa del 23 settembre 2021 il Ministero della Difesa ha fornito i chiarimenti, avvalendosi anche del supporto del Ministero Economia e Finanze, precisando che:
“Con il decreto legislativo n.177 del 19 agosto 2016 (recante "disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche"), in attuazione dell'art.8, co.1, lett. a) della legge n.124 del 7 agosto 2015, sono state razionalizzate le funzioni di polizia ed è stato disciplinato, tra l'altro, il processo di assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri.
La legge n. 232 dell'11 dicembre 2016 (Legge di bilancio per l'anno finanziario 2017) ha, conseguentemente, adeguato la struttura dello stato di previsione del Ministero della Difesa, tenendo separate e distinte le funzioni e gli obiettivi strategici propri dell'ex Corpo forestale dello Stato riconducibili ora al complesso delle attività dell'Arma dei Carabinieri per le sue funzioni di tutela ambientale, forestale e agroalimentare, nonché per la prevenzione e repressione delle violazioni compiute in danno ad ambiente, fauna e flora, e di contrasto alle frodi nel settore agroalimentare e di salvaguardia della biodiversità.
Tali funzioni appaiono ben diverse da quelle tipicamente espletate dall'Arma (che sono finanziate mediante le risorse attestate sulla missione n. 5) e che sono riconducibili alla difesa e alla sicurezza del territorio, alla difesa della patria, alla partecipazione alle missioni di mantenimento e ripristino della pace e della sicurezza internazionali, allo svolgimento delle attività a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica nonché al controllo del territorio”.
“ (…) al fine di distinguere le risorse in base alle finalità che si intendono perseguire, sono stati previsti due distinti capitoli di spesa per le risorse destinate al Fondo ESI. In particolare, sul capitolo n.4800/4 "fondo unico per l'efficienza dei servizi istituzionali da corrispondere al personale militare dell'Arma dei carabinieri comprensivo degli oneri fiscali e contributivi a carico del lavoratore" sono state appostate le risorse dedicate a tutto il personale, fatta eccezione per quello appartenente al ruolo forestale per il quale sono confluite nel capitolo n. 2851/ 7 "fondo unico per l'efficienza dei servizi istituzionali compresi gli oneri fiscali e contributivi a carico del lavoratore".
“Con riferimento alla diversa dotazione finanziaria tra i capitoli di bilancio n. 2851/7 e n. 4800/4 (ultimo approfondimento richiesto dal Consiglio di Stato) è opportuno precisare che i finanziamenti ivi appostati sono conseguenza diretta degli accordi contrattuali definiti antecedentemente all'assorbimento del Corpo forestale nell'Arma dei Carabinieri, con i quali sono fissate puntualmente le risorse attribuite per il personale delle diverse Forze di polizia (relazione tecnica al d.m. 28 giugno 2018 in All. 9).
Il Ministero dell'Economia e delle Finanze, inoltre, ha precisato che, a seguito del transito del personale dell'ex Corpo forestale ad altre amministrazioni, le risorse finanziarie per l'ESI sono state ulteriormente ripartite, con una loro proporzionale decurtazione. Infatti, per quanto attiene al FESI per il 2016 erano disponibili € 6.654.376, mentre per il 2017 vi era un importo inferiore, pari a € 6.498.089.
Con riferimento a tali valori, si precisa che il d.m. 28 giugno 2018 è stato formalizzato sulla base dei finanziamenti risultanti dai diversi DPR di recepimento degli accordi sindacali intervenuti nel tempo, puntualmente riepilogati nella predetta relazione tecnica (citato All. 9), e che, proprio sulla base di tali presupposti, l'Amministrazione ha pattuito con il CoCeR gli importi dei compensi ESI da corrispondere al personale. Il tutto è stato regolarmente sottoposto alla consueta procedura di validazione da parte degli organi di controllo, entro i limiti di spesa chiaramente definiti dalle diverse fonti di finanziamento disponibili per le due missioni 5 e 18”.
Sulla base di tali precisazioni il Ministero ha ritenuto che il ricorso dovesse essere respinto.
Considerato:
8. - Prima di esprimere il parere definitivo la Sezione intende conoscere se siano state assunte iniziative atte a superare la disparità di trattamento verificatasi tra il personale dell’Arma dei Carabinieri appartenente al ruolo ordinario e quella appartenente al ruolo forestale, in relazione all’attribuzione degli emolumenti in questione; dalla relazione integrativa, infatti, sembra evincersi che il minor importo erogato al personale del ruolo forestale a titolo di compenso ESI sia derivato dall’insufficiente stanziamento delle risorse necessarie.
È pertanto necessario, prima di esprimere il parere, acquisire una relazione integrativa sullo specifico punto.
Inoltre, dalla disamina del ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto l’impugnazione del decreto ministeriale Economia e Finanze del 27/12/2016 Tab. 11, si evince che non è stata evocata in giudizio l’autorità emanante (Ministero dell’Economia e Finanze) essendo stata proposta tale impugnazione nei soli confronti del Ministero della Difesa: la Sezione ritiene dunque necessario chiedere alle parti di prendere posizione sulla ammissibilità dei motivi aggiunti, in relazione alla mancata proposizione dei medesimi nei confronti dell’Amministrazione legittimata passiva e considerato altresì che in sede di ricorso straordinario sono ammissibili solo le azioni impugnatorie e non anche quelle di accertamento e condanna.
Nella relazione integrativa dovranno fornirsi anche queste ulteriori informazioni, corredate dalla relativa documentazione.
P.Q.M.
Sospende il parere in attesa della relazione integrativa.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefania Santoleri Paolo Troiano
IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli
PARERE INTERLOCUTORIO sede di CONSIGLIO DI STATO, sezione SEZIONE 1, numero provv.: 202200961
Numero 00961/2022 e data 20/06/2022 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 9 marzo 2022
NUMERO AFFARE 01420/2019
OGGETTO:
Ministero della Difesa (Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri).
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Laura Mazzetti, Corrado Bortoli, Giuseppe Cirnigliaro, Francesco Urso, Silvio Cardinale, Danilo Zangari, Patrizia Sottil, Marco Allora, Angelo Tedeschi, Francesco Bianco, Paola Sottil, Sandro Ciabocco, Luca De Leoni Vitale, Claudio Forconi, Tiziano Latini, Samantha Pallotta, Massimiliano Piergiovanni, Gianluca Spinaci, Andrea Visconti, Leoluca Fontanili, Danilo Sorrentino, Salvatore Evangelisti, Paolo Benciolini, Nicola D'Amico, Deborah Gelisio, Walter Mariz, Nicola Pierotti, Stefano Zannol, Danilo Aceto, contro il Ministero della Difesa, per l’annullamento:
- del decreto ministeriale ignoto con il quale quota parte delle risorse finanziarie afferenti al fondo per l’efficienza dei servizi istituzionali (FESI) del disciolto Corpo Forestale dello Stato, che al 31 dicembre 2016 erano iscritte nello stato di previsione del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, sono state dal 1° gennaio 2017 riassegnate al Ministero della Difesa, lasciandole in un capitolo separato e quindi omettendo di farle confluire nel corrispondente capitolo di bilancio del Ministero della Difesa;
- del decreto del Ministro della Difesa del 28 giugno 2018, registrato all’ufficio centrale del bilancio il 2 luglio 2018 sub. n. 6533, inerente la distribuzione del FESI all’Arma dei Carabinieri per l’anno 2017;
- della circolare 2 luglio 2018, n. 6/117/128-7 del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, recante disposizioni attuative del d.m. 28 giugno 2018; dei cedolini paga del mese di luglio 2018 emessi dal centro nazionale amministrativo a favore di ciascun ricorrente, recanti tra le altre cose la liquidazione del FESI;
con atto di motivi aggiunti i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento:
- del decreto ministeriale del Ministero Economia e Finanze del 27/12/2016, Tab. 11 (identificato nel ricorso introduttivo come l’ignoto atto lesivo impugnato al buio a seguito del parere interlocutorio n. 1056/20) limitatamente alla parte in cui ha mantenuto separati i capitoli di bilancio (in questo caso i capitoli n. 2851/7 e n. 4800/4) relativi ai militari dell’Arma dei Carabinieri (CC delle Unità Forestali da una parte e del ruolo ordinario dall’altra);
- o, in subordine, limitatamente alla parte in cui non ha dotato di risorse finanziariamente equivalenti i due distinti capitoli FESI apprestando fondi diseguali, pervenendo così ad erogare ai CC delle Unità Forestali un trattamento deteriore rispetto agli altri CC, persino nei casi in cui tali militari sono impegnati fuori dall’organizzazione forestale, nell’ambito delle organizzazioni CC.
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 165/1-3 del 13/08/2019 con la quale il Ministero della Difesa (Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Vista la relazione integrativa prot. n. 165/7-2018 in data 11 gennaio 2022 richiesta con il parere interlocutorio 1056/2020 del 5 giugno 2020;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Stefania Santoleri;
Premesso:
1. - Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica i ricorrenti, tutti militari del ruolo forestale dell’Arma dei Carabinieri, hanno impugnato i seguenti atti:
1) il provvedimento, dì cui non vengono indicati gli estremi, con il quale le risorse finanziarie destinate all'efficienza dei servizi istituzionali (ESI) del Corpo Forestale dello Stato, già iscritte nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (MiPAAF), sono state riassegnate, dal 1° gennaio 2017, al Ministero della Difesa "lasciandole in un capitolo separato e quindi omettendo di farle confluire nel corrispondente capitolo di bilancio del MD";
2) il Decreto Ministeriale 28 giugno 2018, riguardante la distribuzione delle risorse per l'ESI dell'Arma dei Carabinieri per l'anno 2017, nonché della relativa circolare attuativa del Comando Generale - Direzione di Amministrazione e dei "cedolini paga" di luglio 2018, emessi dal Centro Nazionale Amministrativo dell'Arma dei Carabinieri (CNA) per la liquidazione del compenso agli interessati.
Con tale impugnativa hanno lamentato, in particolare, l'attribuzione al personale del ruolo forestale e specializzato forestale, ambientale e agroalimentare (FAA) di importi inferiori rispetto a quelli attribuiti ai restanti militari, "pur a fronte dello svolgimento dello stesso identico servizio".
2. - È opportuno precisare che con il D.Lgs. n. 177 del 2016 è stata data attuazione alla delega di cui all’ art. 8, comma 1, lettera a), della L. 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), disponendo l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri, con attribuzione delle relative funzioni (art. 7), salvo le limitate competenze assegnate ad altre amministrazioni (artt. 9, 10 e 11), e conseguente trasferimento, mediante provvedimento del Capo del Corpo forestale dello Stato, del personale che le esercitava (art. 12).
In particolare, l'art. 13, co. 2, del d.lgs. n. 177 del 2016 (recante "Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche") ha stabilito che, all'esito delle procedure di trasferimento, le risorse finanziarie già destinate al trattamento economico di quel personale e iscritte nello stato di previsione del MiPAAF fossero trasferite ai corrispondenti capitoli di bilancio delle amministrazioni statali di destinazione.
La Legge di Bilancio 2017 ha trasferito al Ministero della Difesa le risorse per FESI del personale transitato nell'Arma dei Carabinieri, individuando un apposito capitolo di spesa, poi attribuito all'Arma, separato da quello dedicato al restante personale, in relazione alla necessità di distinguere le funzioni tipiche trasferite all'Istituzione.
In sostanza, il personale del ruolo ordinario dell’Arma dei Carabinieri ha mantenuto il preesistente capitolo di bilancio (4800-4); a tale capitolo è stato affiancato un distinto capitolo di bilancio (2851-7) relativo al FESI del personale di soli ruoli forestali. Ciò ha determinato, secondo i ricorrenti, una differenziazione di trattamento economico che non si sarebbe verificata se i fondi, già iscritti nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, fossero confluiti nell’unico capitolo 4800-4 incrementandolo, e poi ripartendo le risorse tra tutti i carabinieri del ruolo ordinario e di quello forestale.
I ricorrenti hanno lamentato, infatti, che per effetto di tale scelta – resa a loro giudizio in violazione dell’art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 177/16 – ad essi sarebbe stata corrisposta a titolo di FESI una somma inferiore a quella percepita dai parigrado appartenenti al ruolo ordinario.
3. - Hanno quindi impugnato il decreto che ha istituito il capitolo di bilancio n. 2851/7 relativo al FESI per i carabinieri transitati dal disciolto Corpo Forestale dello Stato, e il decreto del Ministero della Difesa del 28 giugno 2018 che ha stabilito i criteri generali di riparto del predetto Fondo per l’anno 2017 lamentando che la diversità di trattamento sarebbe ingiustificata, in quanto:
- il riferimento al servizio svolto (tutela forestale) non potrebbe giustificare il differente trattamento economico in quanto per il ruolo ordinario non rileva la tipologia di specialità (NOE, NAS, NIL, TCP ecc.);
- nell’ambito dello stesso servizio gli appartenenti al ruolo ordinario percepiscono un trattamento FESI maggiore rispetto agli appartenenti al ruolo forestale;
- ciò si verifica sia quando il personale del ruolo forestale svolge funzioni di supporto in ambiti differenti da quello di pertinenza, sia quando il personale del ruolo ordinario collabora in ambito di tutela ambientale;
- tale trattamento si appalesa iniquo considerando il totale allineamento del trattamento economico accessorio che vi è stato nei riguardi dei militari CC ex CFS disposto con circolare GCA 28/11/2017 n. 104/42-1-2016;
- vi è disparità di trattamento tra i comandanti di stazioni territoriali e i comandanti delle stazioni forestali;
- la distribuzione a pioggia con distinzione solo con riferimento al grado, non tiene conto dei servizi svolti né dell’impegno dimostrato.
4. - Con parere interlocutorio la Sezione ha invitato il Ministero della Difesa a trasmettere ai ricorrenti il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 27 dicembre 2016, con cui è stato istituito il separato capitolo di bilancio relativo al personale del ruolo forestale, in modo da consentire loro di provvedere alla formale precisazione del provvedimento oggetto di ricorso.
5. - Con i motivi aggiunti, proposti nei confronti del Ministero della Difesa, i ricorrenti hanno precisato che tale decreto MEF del 27 dicembre 2016, Tab. 11, costituiva l’oggetto del ricorso limitatamente alla parte in cui ha mantenuto separati i capitoli di bilancio (n. 2851/7 e n. 4800/4) relativi ai militari dell’Arma dei Carabinieri ed, in subordine, nella parte in cui non ha dotato di risorse finanziarie equivalenti i due distinti capitoli FESI, erogando al personale del ruolo forestale un trattamento deteriore rispetto a quelli del ruolo ordinario, persino nel caso di militari impiegati fuori dall’organizzazione forestale, nell’ambito di altre organizzazioni.
I ricorrenti hanno quindi ribadito le censure di disparità di trattamento, di illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e travisamento dei fatti.
Hanno poi dedotto la censura di violazione dell’art. 53 DPR n. 254/99 e s.m.i. richiamando la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3253/2015 che aveva annullato l’analogo decreto ministeriale del Ministero Economia e Finanze inerente il FESI della Guardia di Finanza, riconoscendo il diritto alla parità di trattamento a prescindere dal reparto nel quale il personale aveva svolto il servizio, ritenendo che l’emolumento spettasse al dipendente in relazione al rapporto di impiego e non di servizio.
6. - Nel parere interlocutorio n. 1056/2020 la Sezione ha chiesto una relazione integrativa contenente i seguenti chiarimenti:
“- il rapporto sussistente tra, da un lato, la differenziazione (di cui alla Tabella 11 allegata alla legge 11 dicembre 2016, n. 232) esistente fra le missioni n. 5 “Approntamento e impiego Carabinieri per la difesa e la sicurezza” e n. 18 “Approntamento e impiego Carabinieri per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare” e, dall’altro lato, la separazione (di cui alla Tabella n. 11 allegata al d.m. del 27 dicembre 2016) dei capitoli di spesa n. 4800/4 e n. 2851/7, considerato che entrambi i suddetti capitoli concernono il pagamento del Fondo ESI rispettivamente in favore dei carabinieri del ruolo ordinario e dei carabinieri del ruolo forestale, in particolare specificando la ragione per la quale la separazione, a livello generale, tra le missioni n. 5 e n. 18 (intervenuta a livello legislativo) abbia comportato l’approntamento di due separati capitoli di spesa, nonostante entrambi i menzionati capitoli siano finalizzati al pagamento della medesima provvista economica in favore del medesimo personale dell’Arma dei carabinieri;
- il limite di capienza del capitolo di spesa n. 2851/7, in particolare chiarendo se, con specifico riguardo alla posizione dei ricorrenti, alla luce dei criteri di ripartizione del Fondo ESI stabiliti con il gravato d.m. 28 giugno 2018 ed a parità di ogni altra condizione rispetto agli equivalenti carabinieri del ruolo ordinario, la lamentata minore percezione dell’importo a titolo di compenso ESI, nella mensilità di luglio 2018 relativamente al precedente anno 2017, sia dovuta alla minore capienza del suddetto capitolo di spesa n. 2851/7 rispetto al differente capitolo n. 4800/4.”
7. - Con la relazione integrativa del 23 settembre 2021 il Ministero della Difesa ha fornito i chiarimenti, avvalendosi anche del supporto del Ministero Economia e Finanze, precisando che:
“Con il decreto legislativo n.177 del 19 agosto 2016 (recante "disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche"), in attuazione dell'art.8, co.1, lett. a) della legge n.124 del 7 agosto 2015, sono state razionalizzate le funzioni di polizia ed è stato disciplinato, tra l'altro, il processo di assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri.
La legge n. 232 dell'11 dicembre 2016 (Legge di bilancio per l'anno finanziario 2017) ha, conseguentemente, adeguato la struttura dello stato di previsione del Ministero della Difesa, tenendo separate e distinte le funzioni e gli obiettivi strategici propri dell'ex Corpo forestale dello Stato riconducibili ora al complesso delle attività dell'Arma dei Carabinieri per le sue funzioni di tutela ambientale, forestale e agroalimentare, nonché per la prevenzione e repressione delle violazioni compiute in danno ad ambiente, fauna e flora, e di contrasto alle frodi nel settore agroalimentare e di salvaguardia della biodiversità.
Tali funzioni appaiono ben diverse da quelle tipicamente espletate dall'Arma (che sono finanziate mediante le risorse attestate sulla missione n. 5) e che sono riconducibili alla difesa e alla sicurezza del territorio, alla difesa della patria, alla partecipazione alle missioni di mantenimento e ripristino della pace e della sicurezza internazionali, allo svolgimento delle attività a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica nonché al controllo del territorio”.
“ (…) al fine di distinguere le risorse in base alle finalità che si intendono perseguire, sono stati previsti due distinti capitoli di spesa per le risorse destinate al Fondo ESI. In particolare, sul capitolo n.4800/4 "fondo unico per l'efficienza dei servizi istituzionali da corrispondere al personale militare dell'Arma dei carabinieri comprensivo degli oneri fiscali e contributivi a carico del lavoratore" sono state appostate le risorse dedicate a tutto il personale, fatta eccezione per quello appartenente al ruolo forestale per il quale sono confluite nel capitolo n. 2851/ 7 "fondo unico per l'efficienza dei servizi istituzionali compresi gli oneri fiscali e contributivi a carico del lavoratore".
“Con riferimento alla diversa dotazione finanziaria tra i capitoli di bilancio n. 2851/7 e n. 4800/4 (ultimo approfondimento richiesto dal Consiglio di Stato) è opportuno precisare che i finanziamenti ivi appostati sono conseguenza diretta degli accordi contrattuali definiti antecedentemente all'assorbimento del Corpo forestale nell'Arma dei Carabinieri, con i quali sono fissate puntualmente le risorse attribuite per il personale delle diverse Forze di polizia (relazione tecnica al d.m. 28 giugno 2018 in All. 9).
Il Ministero dell'Economia e delle Finanze, inoltre, ha precisato che, a seguito del transito del personale dell'ex Corpo forestale ad altre amministrazioni, le risorse finanziarie per l'ESI sono state ulteriormente ripartite, con una loro proporzionale decurtazione. Infatti, per quanto attiene al FESI per il 2016 erano disponibili € 6.654.376, mentre per il 2017 vi era un importo inferiore, pari a € 6.498.089.
Con riferimento a tali valori, si precisa che il d.m. 28 giugno 2018 è stato formalizzato sulla base dei finanziamenti risultanti dai diversi DPR di recepimento degli accordi sindacali intervenuti nel tempo, puntualmente riepilogati nella predetta relazione tecnica (citato All. 9), e che, proprio sulla base di tali presupposti, l'Amministrazione ha pattuito con il CoCeR gli importi dei compensi ESI da corrispondere al personale. Il tutto è stato regolarmente sottoposto alla consueta procedura di validazione da parte degli organi di controllo, entro i limiti di spesa chiaramente definiti dalle diverse fonti di finanziamento disponibili per le due missioni 5 e 18”.
Sulla base di tali precisazioni il Ministero ha ritenuto che il ricorso dovesse essere respinto.
Considerato:
8. - Prima di esprimere il parere definitivo la Sezione intende conoscere se siano state assunte iniziative atte a superare la disparità di trattamento verificatasi tra il personale dell’Arma dei Carabinieri appartenente al ruolo ordinario e quella appartenente al ruolo forestale, in relazione all’attribuzione degli emolumenti in questione; dalla relazione integrativa, infatti, sembra evincersi che il minor importo erogato al personale del ruolo forestale a titolo di compenso ESI sia derivato dall’insufficiente stanziamento delle risorse necessarie.
È pertanto necessario, prima di esprimere il parere, acquisire una relazione integrativa sullo specifico punto.
Inoltre, dalla disamina del ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto l’impugnazione del decreto ministeriale Economia e Finanze del 27/12/2016 Tab. 11, si evince che non è stata evocata in giudizio l’autorità emanante (Ministero dell’Economia e Finanze) essendo stata proposta tale impugnazione nei soli confronti del Ministero della Difesa: la Sezione ritiene dunque necessario chiedere alle parti di prendere posizione sulla ammissibilità dei motivi aggiunti, in relazione alla mancata proposizione dei medesimi nei confronti dell’Amministrazione legittimata passiva e considerato altresì che in sede di ricorso straordinario sono ammissibili solo le azioni impugnatorie e non anche quelle di accertamento e condanna.
Nella relazione integrativa dovranno fornirsi anche queste ulteriori informazioni, corredate dalla relativa documentazione.
P.Q.M.
Sospende il parere in attesa della relazione integrativa.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefania Santoleri Paolo Troiano
IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli