Ricorso perso
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SENTENZA ,sede di ROMA ,sezione SEZIONE 1B ,numero provv.: 201806165, - Public 2018-06-04 -
Pubblicato il 04/06/2018
N. 06165/2018 REG. PROV. COLL.
N. 06145/2007 REG. RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6145 del 2007, proposto da
Amato Pasquale, Bernardini Pietro, Campi Fabio, Casali Luigi, Cecchetti Salvatore, Cencini Vittorio, Cipriano Giuseppe, Conca Claudio, Contristano Gerardo, Guaragno Luca, Labianca Celestino, Lombardi Salvatore, Luisi Enrico, Mancini Giovanni, Mariotti Francesco, Mini Francesco, Molari Matteo, Mucci Massimo, Nannelli Filippo, Nigro Vito Antonio, Paoletti Massimiliano, Pizzuti Gabriele, Re Davide, Romanet Perroldt Jean Louis, Spaziani Gianni, Surace Alberto, Trivelli Stefano, Zavatti Paolo, Scrivieri Marco, tutti rappresentati e difesi dagli Avvocati Alba Giordano e Gaia Baldassarri, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alba Giordano in Roma, via Muzio Clementi n. 58;
contro
il Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio;
per la declaratoria
del diritto dei ricorrenti a percepire l’assegno di lungo servizio all’estero - A.L.S.E., istituito e disciplinato dall’art. 1 della legge 8 luglio 1961, n. 642, commisurato a 30 diarie di missione intere previste per il Paese estero di destinazione, calcolato sulla base della misura della ridetta diaria intera, quale vigente alla data antecedente all’entrata in vigore del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223;
previo annullamento, in quanto occorra,
di ogni provvedimento della P.A., di esecuzione del citato decreto legge n. 223/2006, ove contenente la previsione di una riduzione dell’A.L.S.E., nella misura del 20%, pari alla riduzione dell’importo delle diarie per missioni all’estero, disposta con l’art. 28 del richiamato d.l.. n. 223/2006;
nonché per la declaratoria
del diritto dei ricorrenti a percepire, a titolo di A.L.S.E. e di indennità speciale, rispettivamente, ex artt. 1 e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, un trattamento economico complessivo, in relazione al servizio presso la sede estera nella quale sono stati trasferiti, pari a quello costituito dalla sommatoria dell’indennità speciale e dell’A.L.S.E., quest'ultimo nell’importo determinato prima della riduzione per cui è causa;
e, per l’effetto, dell’obbligo, per l’Amministrazione, di adeguare il trattamento economico complessivo attribuito ai ricorrenti per i titoli predetti a quello corrisposto prima dell’entrata in vigore del citato d.l. n. 223/2006, mediante adeguato incremento dell’indennità speciale di cui all’art. 3 della legge n. 642/1961.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica straordinaria del giorno 13 aprile 2018, il Cons. Rita Tricarico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
I - I ricorrenti – ufficiali e sottufficiali dell’Aeronautica Militare – in servizio presso la R.A.M.I. di Sheppard (U.S.A.), titolari del diritto a percepire l’assegno di lungo servizio all’estero (A.L.S.E.), già commisurato a trenta diarie intere di missione per il Paese di destinazione, qui lamentano che, a far data dal rateo del mese di settembre 2006, hanno visto ridurre tale assegno, loro corrisposto, in misura pari al 20%, in applicazione dell’art. 28 del d.l. n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006.
I.1 - Essi sono destinatari anche dell’indennità speciale di cui all’art. 3 della legge 8.7.1961, n. 642, aggiuntiva rispetto all’A.L.S.E.; secondo detta disposizione, ne è prevista l’attribuzione “qualora l’assegno di lungo servizio all’estero non sia ritenuto sufficiente”.
I.2 - L’art. 28 del d.l. n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006, ha ridotto del 20% le diarie di missione all’estero. L’Amministrazione avrebbe ritenuto erroneamente che la norma si applicasse anche all’A.L.S.E., nonostante si tratti di emolumento il cui importo è solo ragguagliato a 30 diarie di missione intere.
Infatti le diarie di missione ridotte sarebbero solo quelle relative alle missioni ‘di breve durata’, così come statuito dal R.D. n. 941 del 1926 che disciplina appunto il trattamento di missione.
Al contrario, l’A.L.S.E. riguarda i militari ‘trasferiti’ all’estero presso rappresentanze o delegazioni militari per un periodo superiore a sei mesi, i quali conducono con sé la famiglia e devono sopportare oneri di gran lunga superiori a quelli del personale inviato in missione di breve durata.
Peraltro dell’A.L.S.E. non sarebbe mai stata fatta menzione nella relazione di accompagnamento al citato d.l. n. 223/2006, né nei lavori parlamentari inerenti alla legge di conversione, la cui finalità sarebbe solo la riduzione della spesa sostenuta per l’indennità giornaliera dovuta al personale che svolge incarichi di missione all’estero.
I.3 - I ricorrenti col presente ricorso chiedono la declaratoria del diritto a percepire detto assegno commisurato a 30 diarie di missione intere previste per il Paese estero di destinazione, calcolato sulla base della misura della ridetta diaria intera, quale vigente alla data antecedente alla entrata in vigore del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223.
I.4 - Essi sostengono che, per l’ipotesi che si acceda alla lettura “estensiva”, fatta dalla P.A. e qui contestata, dell’art. 28 del d.l. n. 223/06, riferita anche all’A.L.S.E., la P.A. sarebbe comunque onerata a garantire agli interessati un trattamento economico complessivo per il servizio all’estero pari a quello loro assicurato prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 223/2006, in virtù della sommatoria dell’indennità speciale e dell’A.L.S.E., nell’importo ante riduzione di quest’ultimo emolumento.
I.5 - In tal caso dovrebbe adeguarsi l’importo dell’indennità speciale di cui all’art. 3 della legge n. 642 del 1961. Al fine suddetto in questa sede si chiede che sia dichiarato appunto il loro diritto a percepire, a titolo di A.L.S.E. e di indennità speciale, rispettivamente ex artt. 1 e 3 della legge n. 642/1961, un trattamento economico complessivo, in relazione al servizio presso la sede estera nella quale sono stati trasferiti, pari a quello costituito dalla sommatoria dell’indennità speciale e dell’ALSE, quest’ultimo nell’importo determinato prima della riduzione per cui è causa.
II - I motivi di doglianza dedotti sono i seguenti:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 del d.l. 4.7.2006, n. 223, convertito dalla legge 4.8.2006, n. 248 - Violazione del canone di interpretazione “ubi voluit…dixit” - violazione dell’art. 12, 1° comma, e dell’art. 14 delle Preleggi.
Non essendo specificato in modo chiaro l’ambito applicativo dell’art. 28 citato, ne andrebbe individuata la portata sulla base del criterio ermeneutico stabilito dal 1° comma dell’art. 12 delle Preleggi.
Nella relazione illustrativa al richiamato d.l. n. 223/2006 si legge che “la norma è rivolta a contenere la spesa sostenuta…per l’indennità giornaliera dovuta al personale che svolge incarichi di missione all’estero”, per cui dovrebbe escludersi che la ridetta riduzione riguardasse il trattamento economico del personale, come i ricorrenti, ‘trasferito’ presso altra sede ordinaria di servizio, situata in Paese estero.
In applicazione del canone interpretativo “ubi voluit...dixit”, sarebbe preclusa l’estensione della portata di disposizioni normative al di fuori dell’ambito definito dalla norma stessa, in contrasto anche con la ratio legis.
Si deduce anche la violazione dell’art. 14 delle Preleggi, atteso che la dichiarata natura eccezionale della norma di cui all’art. 28 d.l. n. 223/2006 ne precluderebbe l’applicazione al di fuori della tassativa previsione ivi contenuta.
2) Violazione del divieto di reformatio in pejus, del principio della tutela dell’affidamento e dei canoni di buon andamento, imparzialità e razionalità dell’azione amministrativa, desumibili dall’art. 97 della Costituzione - violazione dei canoni di adeguatezza, proporzionalità e sufficienza della retribuzione, sanciti, con previsione immediatamente cogente, dall’art. 36 Cost. - violazione dell’obbligo di interpretazione costituzionalmente conforme - violazione dell’obbligo, posto dall’art. 3 della legge 8.7.1961, n. 642, a carico della P.A., di attribuire ai militari ivi individuati un’indennità speciale, di importo adeguato a garantire un trattamento economico complessivo sufficiente a consentire loro di fronteggiare gli oneri conseguenti alle particolari condizioni di servizio - vizio della funzione sotto i profili della contraddittorietà di comportamento, della illogicità e della ingiustizia grave e manifesta.
L’assegno di lungo servizio all’estero avrebbe natura di retribuzione, ancorché accessoria, con lo scopo precipuo di consentire al militare, assegnato a prestare servizio all’estero, presso rappresentanze o delegazioni militari, di far fronte alle spese ed agli oneri richiesti per il mantenimento proprio e dei propri familiari ed in relazione agli obblighi di servizio.
Per tale ragione l’art. 3 delle ridetta legge n. 642 del 1961 dispone che, qualora l’A.L.S.E. non sia sufficiente in relazione a particolari condizioni di servizio, possa essere attribuita un’indennità speciale, in effetti riconosciuta a tutti gli odierni ricorrenti.
Sarebbe singolare che la P.A., dopo avere apprezzato e stabilito che l’A.L.S.E. spettante ai ricorrenti era insufficiente, tanto da avere loro concesso l’indennità speciale, pretenda poi di ridurre il ridetto A.L.S.E. mensile, in virtù di una norma – l’art. 28 del d.l. n.223/2006 - finalizzata al solo contenimento della spesa per l’indennità di missione giornaliera all’estero, in violazione dell’interesse pubblico al buon andamento dell’organizzazione amministrativa, sancito dall’art. 97 Cost..
In questo caso si sarebbe determinata la violazione del canone costituzionale di adeguatezza e proporzionalità della retribuzione e di quello di sufficienza della retribuzione medesima, per soddisfare l’esigenza di assicurare al lavoratore ad ai suoi familiari un’esistenza libera e dignitosa, così come sancito dall’art. 36 Cost..
Considerata la natura retributiva dell’A.L.S.E., l’applicazione del citato art. 28 del d.l. n.223/2006, mediante l’estensione della riduzione della diaria di missione all’estero anche allo stesso sarebbe lesiva del divieto di reformatio in pejus della retribuzione.
III - Il Ministero della Difesa, regolarmente chiamato in giudizio, non risulta, tuttavia, costituito.
IV - A seguito di avviso di perenzione del 5.11.2013, i Signori Casali Luigi, Luisi Enrico, Mariotti Francesco, Romanet Perroldt Jean Lois, Surace Alberto e Trivelli Stefano non hanno manifestato rituale dichiarazione di interesse al ricorso.
IV.1 - I Signori Re Davide e Spaziani Gianni hanno invece successivamente comunicato di non avere più interesse al ricorso, autorizzando i difensori a dichiararlo.
IV.2 - La parte ricorrente in data 12.3.2018 ha depositato una memoria.
In tale memoria, in particolare, i ricorrenti che avevano mantenuto l’interesse al ricorso hanno dichiarato di “non insistere sull’accoglimento della domanda principale” – riferita alla decurtazione del 20% dell’assegno di lungo servizio all’estero (A.L.S.E.)-, ma di chiedere l’adeguamento dell’indennità speciale, in modo che l’importo complessivamente percepito a titolo di A.L.S.E. e di indennità speciale rimanesse invariato.
V - Nella pubblica udienza straordinaria del 13.4.2018 il ricorso è stato introitato per la decisione.
VI - Esso va dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, rispetto ai ricorrenti Casali Luigi, Luisi Enrico, Mariotti Francesco, Romanet Perroldt Jean Lois, Surace Alberto, Trivelli Stefano, Re Davide e Spaziani Gianni.
VI.1 - Permane invece l’interesse ad una decisione nel merito per i ricorrenti Amato Pasquale, Bernardini Pietro, Campi Fabio, Cecchetti Salvatore, Cencini Vittorio, Cipriano Giuseppe, Conca Claudio, Contristano Gerardo, Guaragno Luca, Labianca Celestino, Lombardi Salvatore, Mancini Giovanni, Mini Francesco, Molari Matteo, Mucci Massimo, Nannelli Filippo, Nigro Vito Antonio, Paoletti Massimiliano, Pizzuti Gabriele, Zavatti Paolo e Scrivieri Marco.
VII - Passando quindi al merito, occorre in primo luogo richiamare l’art. 28 della legge n. 223/2006, di cui nella specie è stata fatta concreta applicazione, il quale stabilisce: “Le diarie per le missioni all’estero di cui alla tabella B allegata al decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica in data 27 agosto 1998, e successive modificazioni, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 202 del 31 agosto 1998, sono ridotte del 20 per cento a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto. La riduzione si applica al personale appartenente alle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.”.
VII.1 - Com’è stato osservato dalla giurisprudenza (cfr.: T.a.r. Lazio – Roma sez. I-bis, n. 2011/2007; id. n. 3118/2018; Cons. St. – sez. IV – n. 3526/2008), la citata disposizione va applicata anche al cosiddetto “assegno di lungo servizio all’estero”, il quale viene appunto rapportato alle predette diarie, così come stabilito dall’art. 1 della legge n. 642 del 1961.
In questo modo si è, infatti, determinato un collegamento permanente tra il detto assegno e le menzionate diarie, con conseguente automatico ricalcolo del primo in relazione alle modifiche che intervengano relativamente a queste ultime.
VII.2 - In ragione di quanto appena evidenziato, non poteva evidentemente ammettersi che la misura mensile dell’assegno fosse ragguagliata ad un trattamento di missione ormai non più esistente.
VIII - Va peraltro evidenziato che la decurtazione delle diarie delle missioni all’estero prevista dal menzionato art. 28 del d.l. n. 223/2006 costituisce una misura di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica. Essa, infatti, s’inserisce in un decreto legge specificamente recante “disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale”. Quindi logicamente tale misura, la cui ratio è quella di ridurre la spesa pubblica, va a colpire anche l’assegno de quo.
IX - D’altronde, laddove la sua applicazione è stata esclusa, vi è stata una previsione espressa in tal senso, come nel caso, previsto dal combinato disposto degli artt. 2 e 4 del successivo d.l. 28.8.2006, n. 253, del personale militare impiegato nella missione delle Nazioni Unite in Libano, denominata United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL).
IX.1 - La circostanza che la riduzione della misura delle diarie non sia stata destinata ad incidere su tutti i trattamenti di missione all'estero, non ha vanificato di per sé le finalità di contenimento e di razionalizzazione della spesa pubblica, essendo rimessa al legislatore la scelta delle misure concretamente da adottare ai detti fini e potendosi ragionevolmente disciplinare in maniera diversa situazioni giuridiche non perfettamente coincidenti, senza che ciò si ponga in contrasto con l’art. 3 della Costituzione.
X - Neppure può fondatamente assumersi la lesione dell’affidamento e la violazione del divieto di “reformatio in pejus”, che sarebbero stati causati dalla corresponsione di emolumenti minori rispetto a quelli in precedenza versati, trattandosi di una riduzione del tutto limitata relativa soltanto ad un assegno aggiuntivo rispetto al trattamento economico spettante, la quale peraltro, riconducendosi ad una generale diminuzione dell’entità delle diarie di missione, s’inquadra in un più ampio scenario di spending review, che ha toccato una molteplicità di soggetti.
XI - Va poi considerata la natura dell’A.L.S.E. e, in particolare, la ratio sottesa alla sua attribuzione, che è quella di consentire al militare, inviato (presso le delegazioni e le rappresentanze) all’estero, di fronteggiare le ingenti spese derivanti dal trasferimento e dalla permanenza in quella sede; tale finalità è esattamente quella sottesa all’attribuzione dell’indennità di missione, la quale notoriamente non ha natura retributiva per la funzione svolta, ma di reintegro delle spese sostenute a causa della prestazione del servizio fuori della sede ordinaria (cfr. Cons. St. - sez. IV, n. 682/2011, che richiama sez. IV, n. 5832/2003).
XII - La parte ricorrente ha avanzato una domanda subordinata, per il caso che questo Tribunale avesse ritenuto l’assegno di lungo periodo colpito dalla riduzione prevista dall’art. 28 del d.l. n. 223/2006. Essa ha chiesto l’adeguamento dell’indennità speciale, pure percepita, in modo che l’importo complessivamente conseguito a titolo di A.L.S.E. e di indennità speciale rimanesse invariato. In altre parole, ha chiesto che il trattamento economico complessivo non risultasse modificato, mediante adeguato incremento della indennità speciale di cui all’art. 3 della legge n. 642/1961.
XII.1 - Anche tale ultima domanda va disattesa. Con la stessa s’intende perseguire una finalità elusiva della norma, con frustrazione della suindicata ratio sottesa alla riduzione delle diarie di missione e conseguentemente dell’assegno di lungo servizio all’estero alle stesse commisurato, stante comunque l’invarianza dell’esborso per lo Stato, per effetto della richiesta di sostanziale compensazione tra minor assegno e maggiore indennità speciale.
XIII - Ne deriva che il ricorso è infondato e deve essere rigettato nei confronti dei ricorrenti che hanno dichiarato di avere ancora interesse ad una decisione di merito.
XIV - In conclusione il ricorso deve essere respinto rispetto a detti ricorrenti e deve invece essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, con riguardo agli altri ricorrenti.
XV - Nulla deve disporsi in ordine alle spese di giudizio, in assenza di costituzione dell’Amministrazione intimata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- lo dichiara improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, con riguardo ai ricorrenti Casali Luigi, Luisi Enrico, Mariotti Francesco, Romanet Perroldt Jean Lois, Surace Alberto, Trivelli Stefano, Re Davide e Spaziani Gianni;
- lo respinge in relazione ai ricorrenti Amato Pasquale, Bernardini Pietro, Campi Fabio, Cecchetti Salvatore, Cencini Vittorio, Cipriano Giuseppe, Conca Claudio, Contristano Gerardo, Guaragno Luca, Labianca Celestino, Lombardi Salvatore, Mancini Giovanni, Mini Francesco, Molari Matteo, Mucci Massimo, Nannelli Filippo, Nigro Vito Antonio, Paoletti Massimiliano, Pizzuti Gabriele, Zavatti Paolo e Scrivieri Marco;
- nulla dispone sulle spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2018, con l’intervento dei Magistrati:
Anna Bottiglieri, Presidente
Rita Tricarico, Consigliere, Estensore
Ivo Correale, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Rita Tricarico Anna Bottiglieri
IL SEGRETARIO