Attività di controllo dalla PolFer e da ANFS al macchinista
1) individuazione dell'autorità competente ad irrogare le sanzioni amministrative di cui al d.lgs. n. 247/2010 e della legge n. 122/2016;
2) poteri di accertamento nei confronti di un macchinista di convoglio ferroviario in stato di alterazione da assunzione di alcol o droghe.
Parere del Consiglio di Stato
Il CdS conclude scrivendo:
1) - Quanto alla competenza sulle sanzioni previste dall’articolo 25 comma 4 si ritiene che le violazioni possono essere accertate dal personale competente dell’ANSF e dalla polizia ferroviaria e che le sanzioni possono essere irrogate con le stesse modalità già indicate con riferimento al decreto legislativo n. 247.
Cmq. leggete tutto il contesto qui sotto.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201801491, Public 2018-06-08 -
Numero 01491/2018 e data 06/06/2018 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 9 maggio 2018
NUMERO AFFARE 00660/2018
OGGETTO:
Ministero dell'interno.
Richiesta di parere su:
1) individuazione dell'autorità competente ad irrogare le sanzioni amministrative di cui al d.lgs. n. 247/2010 e della legge n. 122/2016;
2) poteri di accertamento nei confronti di un macchinista di convoglio ferroviario in stato di alterazione da assunzione di alcol o droghe.
LA SEZIONE
Vista la relazione con la quale il Ministero dell'interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giovanni Orsini;
Premesso e considerato.
La richiesta di parere formulata con la relazione del 29 marzo 2018 del Dipartimento della pubblica sicurezza concerne due distinti quesiti.
A1. Il primo quesito riguarda la competenza ad accertare e ad irrogare le sanzioni previste dal decreto legislativo n. 247 del 2010 e dalla legge n. 122 del 2016 in materia di sicurezza ferroviaria.
Riferisce l’Amministrazione che “nello svolgimento delle attività di controllo da parte del personale della Polizia Ferroviaria, a bordo dei treni per accertare se il macchinista sia munito dei documenti rilasciati a norma del decreto legislativo n. 247 del 2010, sono emerse problematiche interpretative concernenti le norme disciplinanti la materia susseguenti nel tempo, con particolare riguardo alla individuazione dell’organo competente ad irrogare le relative sanzioni amministrative”.
A2. L’articolo 4 del decreto legislativo n. 247 stabilisce il “modello comunitario di certificazione” di cui deve essere dotato il macchinista (licenza e certificati) e il successivo articolo 18 definisce i compiti dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (ANFS) in materia di rilascio e aggiornamento delle licenze, nonché per la sospensione e revoca dei certificati e delle licenze “conformemente all’articolo 25”.
L’articolo 25 dello stesso decreto legislativo n. 247, al comma 1, precisa che “l’Agenzia e la specialità di Polizia Ferroviaria della Polizia di Stato, in via esclusiva, possono effettuare, in qualsiasi momento, controlli a bordo dei treni che circolano nel sistema ferroviario nazionale, per accertare se il macchinista sia munito dei documenti rilasciati a norma del presente decreto. L’Agenzia e la Polizia Ferroviaria prevedono il necessario coordinamento per le verifiche di cui sopra” e l’articolo 26, al comma 14, stabilisce che “i soggetti di cui al comma 1 dell’articolo 25 provvedono all’accertamento delle violazioni di cui al presente articolo e alla irrogazione delle relative sanzioni osservando, qualora applicabili, le disposizioni di cui al capo I, sezione I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689. L’Agenzia provvede a disciplinare l’esercizio delle predette attività di accertamento delle violazioni e irrogazione delle sanzioni da parte del proprio personale”. Le sanzioni sono fissate dai commi da 1 a 13 dell’articolo 26 e riguardano la violazione degli articoli 4, 11,12, 13,14, 15,17, 19,20 e 27 del medesimo decreto legislativo.
A3. L’articolo 18 della legge n. 122 del 2016 stabilisce, al comma 1, che “1. Le inosservanze da parte degli operatori ferroviari delle disposizioni adottate dall’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (ANSF) in materia di sicurezza ferroviaria sono punite con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 5000 a euro 20.000 qualora:
a) riguardino la gestione alla circolazione ferroviaria, il funzionamento e la manutenzione degli elementi del sistema ferroviario;
b) riguardino i requisiti e la qualificazione del personale impiegato in attività di sicurezza della circolazione ferroviaria;
c) riguardino i certificati e le autorizzazioni di sicurezza rilasciati a norma degli articoli 14 e 15 del decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 162”. Il comma 3 del medesimo articolo prevede che “l’accertamento delle violazioni e l’irrogazione delle relative sanzioni sono effettuati dall’ ANSF, secondo le disposizioni di cui al capo I, sezione di I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in quanto applicabili. La ANSF e il Ministero dell’interno - Dipartimento della pubblica sicurezza possono stipulare una convenzione per le attività di accertamento delle violazioni e di irrogazione delle relative sanzioni.”
I successivi commi 4 e 5 stabiliscono che “il personale della ANSF incaricato dalla stessa di espletare gli accertamenti previsti assume nell’esercizio di tali funzioni la qualità di pubblico ufficiale” e che “per le procedure conseguenti all’accertamento delle violazioni, le impugnazioni e la tutela giurisdizionale si applicano le disposizioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689. A tal fine il direttore della ASNF nomina un dirigente competente ad irrogare le sanzioni. Avverso l’accertamento è ammesso il ricorso al direttore dell’ANSF entro 30 giorni dalla contestazione o dalla notifica del provvedimento sanzionatorio”.
A4. Gli articoli 13, 17 e 18 della legge n. 689 del 1981 disciplinano l’”applicazione” delle sanzioni amministrative. Il procedimento sanzionatorio ivi delineato (richiamato, in quanto compatibile, sia dal decreto legislativo n.247 che dalla legge n. 122) si articola in una fase di accertamento della violazione ad opera degli “organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro” e degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria e in una fase di irrogazione della sanzione da parte dell’autorità competente a ricevere il rapporto di accertamento della violazione, individuata nell’“ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto”.
A5. Come sottolineato dall’Amministrazione i dubbi interpretativi riguardano, in particolare, “la difficoltà di accertare se la competenza all’irrogazione delle sanzioni si intesti unicamente alla ANSF, ovvero se essa, perlomeno per gli illeciti amministrativi di cui all’articolo 26, comma 14 del decreto legislativo n. 247 del 2010, possa ascriversi anche alla polizia ferroviaria”.
Il quadro legislativo descritto, ad avviso di questa Sezione, non fa dubitare delle competenza della polizia ferroviaria sia per la fase di accertamento che per la fase di irrogazione delle sanzioni previste dall’articolo 25 della legge n. 247. Il “necessario coordinamento” prevista dall’articolo 26 deve (e non può) intervenire tra agenzia e polizia ferroviaria per tutti gli aspetti attuativi, come ad esempio una razionale e sinergica pianificazione dei controlli. L’aspetto più rilevante del coordinamento attiene, tuttavia, alla gestione della fase di irrogazione delle sanzioni per evitare che si determini un dualismo nelle modalità di attuazione delle norme. D’altra parte, la legislazione vigente individua in modo inequivoco nell’ ASNF l’autorità “nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione”; sulla base dell’articolo 17 della legge n. 689 è all’ “ufficio periferico” di tale autorità (“ministero”) che devono essere presentati i rapporti di accertamento delle violazioni. Polizia ferroviaria e ASNF dovrebbero quindi, in sede di coordinamento, stabilire le modalità di trattazione di tali rapporti. Da questo punto di vista, è condivisibile l’ipotesi prospettata dall’amministrazione secondo cui i compartimenti della polizia ferroviaria, in mancanza di strutturazione periferica dell’organo preposto dell’ANSF (il dirigente, nominato dal direttore previsto in base all’articolo 18 della legge 122) potrebbero costituire gli “uffici periferici” cui indirizzare i rapporti di accertamento predisposti sia dalla polizia ferroviaria che dai funzionari dell’ANFS. Diversamente da quanto indicato dalla “schema” della legge n. 689 i compartimenti si limiterebbero, però, a svolgere l’attività istruttorie di cui all’articolo 18 per poi demandare all’Agenzia l’adozione dell’eventuale ordinanza-ingiunzione sanzionatoria. In tal modo, sarebbe assicurato alla polizia ferroviaria (come previsto dal decreto legislativo n. 247) un ruolo nella fase di irrogazione delle sanzioni, salvaguardando però la specifica competenza di autorità di settore dell’ANFS. Le amministrazioni interessate dovranno peraltro predisporre gli strumenti necessari a valorizzare la collaborazione richiesta da queste impostazione e i vantaggi che ne potrebbero derivare in termini organizzativi.
A6. Diverso è il discorso per ciò che attiene alle sanzioni previste dalla legge n. 122 del 2016. Occorre precisare, al riguardo che non vi è sovrapposizione tra le ipotesi di violazione individuate dall’articolo 18, comma 1 e quelle dell’articolo 25 del decreto legislativo n. 247. In questo caso, pertanto, le due fasi di accertamento e irrogazione potrebbero essere svolte unicamente dall’ANFS come indicato dall’articolo 18, comma 3 e in attuazione di quanto previsto dal comma 5 dell’articolo. Tuttavia, il comma 3 prevede che l’Agenzia il Ministero dell’interno - Dipartimento della pubblica sicurezza “possono stipulare una convenzione per l’attività di accertamento delle violazioni e di irrogazione delle sanzioni”. In questo caso, la convenzione non è obbligatoria e l’Agenzia è - in mancanza di essa - l’unico organo legittimato a procedere ai sensi della legge n. 122. L’obiettivo di perseguire un più efficace sistema di controllo sembra, però, consigliare di seguire anche in questo caso la strada del coordinamento sulla falsariga di quanto affermato per le procedure derivanti dal decreto legislativo n. 247. Nulla osta, infatti, che anche per le sanzioni dell’articolo 18 della n. 122 si possano utilizzare le strutture della polizia ferroviaria sia per la fase di accertamento delle violazioni che di irrogazione delle sanzioni ferma restando la competenza dell’ANSF per gli eventuali provvedimenti sanzionatori conclusivi.
B1. Il secondo quesito concerne la utilizzabilità da parte del personale della polizia ferroviaria delle apparecchiature di rilevazione dell’assunzione di alcol o droghe al fine di verificare se il personale che conduce il convoglio ferroviario - sul quale si evidenzia un apparente stato di alterazione - ne abbia fatto uso. L’Amministrazione chiede di valutare se, anche in assenza di una norma specifica come quella vigente per i conducenti di autoveicoli (articolo 186, comma 4 del decreto legislativo n. 285 del 1992) sia possibile giungere ad una risposta positiva in considerazione del compito di carattere generale attribuito alla polizia ferroviaria di assicurare la sicurezza del trasporto ferroviario.
Inoltre, anche per la sanzione prevista dall’articolo 15, comma 4 della legge n.125 del 2001 (legge quadro in materia di alcol e problemi alcolcorrelati) in caso di violazione del divieto di assunzione di bevande alcoliche (articolo 15, comma 1) viene posto il quesito relativo all’autorità competente ad irrogarla.
B2. L’articolo 15, comma 2, della legge n. 125 del 2001 prevede che “2. Per le finalita' previste dal presente articolo i controlli alcolimetrici nei luoghi di lavoro possono essere effettuati esclusivamente dal medico competente ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modificazioni, ovvero dai medici del lavoro dei servizi per la prevenzione e la sicurezza negli ambienti di lavoro con funzioni di vigilanza competenti per territorio delle aziende unita' sanitarie locali.”
Nei luoghi di lavoro e per le finalità dell’articolo 15, quindi, i controlli alcolimetrici non possono essere effettuati da soggetti diversi da quelli indicati dalla norma. Occorre considerare, al riguardo, che l’articolo 15, nell’ambito della legge quadro n. 125, disciplina il particolare aspetto della sicurezza del lavoro, come precisa la stessa rubrica dell’articolo. Al comma 1 viene previsto che il divieto di assunzione di bevande alcoliche vige nelle attività lavorative “che comportano un elevato rischio di infortuni sul lavoro ovvero per la sicurezza, l’incolumità e la salute dei terzi”. L’articolo 25, comma 5 del decreto legislativo n. 247 attribuisce, peraltro, all’ ANSF il compito di adottare “immediatamente” le misure necessarie nel caso in cui “un determinato macchinista costituisca un rischio grave per la sicurezza delle ferrovie”.
B3. Alla luce di tale quadro normativo, questa Sezione ritiene che l’esclusività di utilizzazione in capo ai soggetti individuati dalla legge n. 125 degli strumenti di rilevazione valga per le ordinarie attività di controllo svolte sul personale ferroviario. La finalità della “sicurezza dei terzi” indicata al comma 1 dell’articolo 15 e, più in generale, i compiti tutela della sicurezza pubblica demandati alle forze di polizia (nella specie, la polizia ferroviaria) devono considerarsi prevalenti nel caso in cui, invece, gli agenti della polizia ferroviaria o gli addetti della ANSF, nel corso delle attività di controllo svolte anche ai sensi dell’articolo 25, comma 4 del decreto legislativo n. 247, rilevino che il conducente si trovi in stato di alterazione psico-fisica derivante dall’influenza di alcol o di sostanze psicotrope. In tali circostanze è legittimo effettuare i controlli con le apparecchiature idonee in quanto essi sono finalizzati a rimuovere (in caso di esito positivo) il concreto rischio per la sicurezza previsto dal citato comma 5 dell’articolo 25.
Sarebbe comunque auspicabile un intervento normativo volto a introdurre anche per questa fattispecie una disposizione analoga a quella di cui all’articolo 186, comma 4 del Codice della strada.
B4. Quanto alla competenza sulle sanzioni previste dall’articolo 25 comma 4 si ritiene che le violazioni possono essere accertate dal personale competente dell’ANSF e dalla polizia ferroviaria e che le sanzioni possono essere irrogate con le stesse modalità già indicate con riferimento al decreto legislativo n. 247.
P.Q.M.
Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giovanni Orsini Mario Luigi Torsello
IL SEGRETARIO
Manuppelli Maria Cristina