dal sito Air One
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Armi e munizioni
Quali sono le regole per il trasporto di armi e munizioni?
Disposizioni di legge
Il trasporto di armi e munizioni è regolato da particolari disposizioni, contenute nella legge n. 694 del 23 dicembre 1974. Secondo l'articolo 30 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza R.D. 18 giugno 1931 n. 773, per armi s'intendono le armi proprie, cioè quelle da sparo e tutte quelle la cui destinazione naturale è l'offesa alla persona, compresi gli strumenti da punta e taglio (pugnali, stiletti e simili).
Come vengono trasportate
Armi e munizioni, il cui trasporto è regolamentato direttamente dalla Polizia secondo le norme vigenti, devono essere segnalate al momento della prenotazione e possono essere accettate unicamente come bagaglio registrato ed etichettato fino a destinazione finale, a condizione che:
•Le armi siano scariche, smontate e imballate in appositi contenitori chiusi
•Le munizioni siano:
◦In quantità non eccedenti i 5 Kg (11 lb.) per passeggero
◦Opportunamente protette contro urti e movimenti bruschi
◦Imballate in appositi contenitori di metallo, legno o fibra, dotati di chiusura di sicurezza e resistenti agli urti e al fuoco
◦Per passeggero, trasportate per scopi sportivi
È assolutamente proibito il trasporto di munizioni con proiettili incendiari o esplosivi.
Air One fornisce a pagamento, ai passeggeri che ne siano sprovvisti, un contenitore per armi o munizioni di piccole dimensioni, che misuri 30x22x8 cm.
In considerazione della particolarità di tale bagaglio, ti saranno fornite informazioni esatte sulla regolamentazione di Polizia e su eventuali formalità doganali. Ciò ti consentirà di preparare un'accurata documentazione e nel contempo di evitare, nel corso del viaggio, contestazioni da parte delle Autorità.
Transito in Italia
Qualora nel tuo viaggio sia prevista una coincidenza in arrivo o in partenza in Italia, lo sdoganamento delle armi verrà effettuato nell'aeroporto italiano di entrata o di uscita, anche quando sono dirette verso un'altra destinazione all'interno del paese o etichettate per una destinazione estera.
All'arrivo, le armi verranno scortate, da Air One o da un suo rappresentante, fino all'ufficio di Polizia aeroportuale, in cui un funzionario provvederà alla riconsegna.
Armi escluse dalla franchigia bagaglio
Le armi non sono comprese nei costi previsti dalla franchigia bagaglio e hanno, quindi, un supplemento da corrispondere secondo la seguente tabella:
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ecco il link di Air One
https://flyairone.com/IT-IT/vola-con-no ... zioni.aspx" onclick="window.open(this.href);return false;
Voli Ryanair: vietato viaggiare armati per Forze dell'Ordine
Moderatore: Avv. Giorgio Carta
Regole del forum
Questo servizio è gratuito ed i quesiti rivolti all'avvocato Giorgio Carta saranno evasi compatibilmente con i suoi impegni professionali. Riceveranno risposta solo i quesiti pubblicati nell’area pubblica, a beneficio di tutti i frequentatori del forum. Nel caso si intenda ricevere una consulenza riservata e personalizzata , l’avvocato Carta è reperibile ai recapiti indicati sul sito www.studiolegalecarta.com, ma la prestazione professionale è soggetta alle vigenti tariffe professionali.
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Re: Voli Ryanair: vietato viaggiare armati per Forze dell'Or
Non so che lavoro abbia svolto nella sua carriera Avt8 e quale fumetto abbia letto in passato , ma io naturalemente , sapendo che sono quasi 30 anni che lavori in aeroporto, credo a te caro Oreste ;)oreste.vignati ha scritto:non leggo topolino anche se lo ritengo un ottimo fumetto, ti vorrei segnalare di leggere invece la legge 694 del 23.12.74 in particolare art.4 (disciplina del porto delle armi a bordo di aeromobili).
evito ogni commento sulle prassi adottate da alcuni o sul sentito dire che molto spesso provocano confusione e comportamenti in alcuni casi anche illeciti. dalle mie parti si usa dire che "le chiacchiere fanno i pidocchi".
ribadisco che a bordo degli aeromobili "tranne che gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza....." nessuno può portare armi, ne tantomeno detenerle o custodirle compreso il comandante.
buona giornata
Re: Voli Ryanair: vietato viaggiare armati per Forze dell'Or
1) - equipollenza dei documenti di riconoscimento che il vettore Ryanair dovrebbe accettare ai fini della verifica dell’identità dei propri passeggeri.
2) - verifica di identità dei passeggeri, in aggiunta al passaporto e alla carta d’identità, anche le tessere AT/BT e tutti i documenti equipollenti indicati nell’art. 35 d.P.R. n. 435/2000;
IL TAR LAZIO:
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo e respinge i motivi aggiunti.
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SENTENZA ,sede di ROMA ,sezione SEZIONE 3T ,numero provv.: 201503303, - Public 2015-02-25 -
N. 03303/2015 REG.PROV.COLL.
N. 10061/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10061 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Soc. Ryanair Limited, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dagli avv. ti Claudio Visco, Matteo Castioni e Giannalberto Mazzei, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via G. Cuboni, 12;
contro
Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante p. t.,
Ministero dell’interno e Comitato interministeriale per la sicurezza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
del provvedimento del Direttore generale dell’Enac in data 11.11.2009 (prot. 79320), con cui sono state dettate disposizioni in ordine all’equipollenza dei documenti di riconoscimento che il vettore Ryanair dovrebbe accettare ai fini della verifica dell’identità dei propri passeggeri, dandosi altresì mandato alle direzioni aeroportuali di adottare provvedimenti con forza cogente;
dell’ordinanza 12.11.2009, n. 26, con cui la Direzione aeroportuale Roma-Ciampino ha prescritto che i vettori operanti nell’aeroporto di Ciampino e i rispettivi handlers di riferimento sono obbligati ad accettare, ai fini della verifica di identità dei passeggeri, in aggiunta al passaporto e alla carta d’identità, anche le tessere AT/BT e tutti i documenti equipollenti indicati nell’art. 35 d.P.R. n. 435/2000;
e con motivi aggiunti,
- della nota del 21.6.2012 (prot. 6247), con cui il Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale dell’immigrazione della polizia delle frontiere ha indicato a Enac di avviare ogni utile iniziativa affinché la ricorrente rispetti la vigente normativa italiana relativa alla validità dei documenti di riconoscimento;
- della nota Enac 5.5.2009 (n. 36427);
- della disposizione del Direttore generale dell’Enac n. 11 del 19.3.2012, di approvazione del Programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile (ediz. 1 del 24.2.2012);
- dell’anzidetto Programma nazionale, nella parte in cui dispone, ai fini dell’identificazione dei passeggeri all’atto dell’imbarco al gate, che sono ritenuti validi i documenti di cui all’art. 35 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, e al d.P.R. 28 luglio 1967, n. 851 (capit. 4, clausole 4.0.1.2 e 4.1.1.0.10);
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2013 il Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Premette la società Ryanair di essere il più grande vettore aereo mondiale nel settore dei voli c.d. a basso costo, con basi operative in 26 paesi; illustrate le proprie procedure di prenotazione, acquisto dei biglietti ed effettuazione del check in, nonché il quadro disciplinare sulle verifiche relative all’identità dei passeggeri e le iniziative intraprese in tale settore, ivi inclusa l’adozione, da parte del Comitato interministeriale per la sicurezza, del c.d. Programma nazionale sicurezza (PNS), precisa di avere ottenuto da Enac l’approvazione del proprio programma di sicurezza (redatto in attuazione del citato PNS), recante specificazione che l’imbarco sarebbe stato consentito ai soli passeggeri muniti di passaporto o carta d’identità.
Con il ricorso in epigrafe ha chiesto l’annullamento del provvedimento Enac dell’11.11.2009, recante indicazione della necessità di accettare ai fini del controllo di identità anche altri titoli identificativi esibiti dai passeggeri al gate (tessere AT e BT rilasciate ai dipendenti delle amministrazioni statali, patente di guida, patente nautica, libretto di pensione, patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termini e porto d’armi), e dell’ordinanza attuativa della Direzione aeroportuale di Roma-Ciampino n. 26/2009.
Al riguardo, ha dedotto i seguenti vizi:
I) Incompetenza, violazione degli artt. 4, co. 4, d.lgs. n. 250/97 e 7 statuto Enac, eccesso di potere: il direttore generale di Enac non disporrebbe del potere di adottare provvedimenti “perentori” quale quello dell’11.11.2009, spettandogli invece compiti di proposta nei confronti del consiglio di amministrazione dell’ente e di esecuzione delle delibere di quest’organo; sotto altro profilo, non sussisterebbero i requisiti per l’adozione di atti urgenti ai sensi dell’art. 7, co. 2, stat. Enac.
II) Violazione dei principi del giusto procedimento, dell’art. 5, co. 4, regol. CE n. 2320/2000 e dei principi di indirizzo del PNS; difetto di istruttoria; eccesso di potere per illogicità manifesta: atteso che sul vettore aereo incombe l’unico obbligo di attuare e mantenere programmi di sicurezza idonei a soddisfare i requisiti del PNS (alla stregua dell’art. 5, co. 4, regol. cit.), illegittimamente il provvedimento dell’11.11.2009 avrebbe di fatto modificato quello predisposto da Ryanair e assentito da Enac, in totale carenza di istruttoria e in difetto di comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente impossibilità di espletamento del contraddittorio procedimentale.
III) Violazione degli artt. 2 d.P.R. 28 luglio 1967, n. 851, e 35 d.P.R. n. 445/2000 cit., difetto di motivazione ed eccesso di potere per illogicità: l’equiparazione alla carta d’identità e al passaporto degli altri documenti innanzi indicati sarebbe illegittima sotto più profili:
a) quanto alle tessere AT/BT per i dipendenti statali, l’art. 2 d.P.R. n. 851/67 ne limiterebbe l’efficacia per l’espatrio ai soli paesi per i quali sarebbero in vigore “particolari accordi internazionali” e pertanto esse non sarebbero state contemplate dalla ricorrente nel proprio piano di sicurezza in quanto prevalentemente sconosciute all’estero; peraltro, il provvedimento impugnato non distinguerebbe tra voli domestici e voli internazionali, il che costituirebbe una distorsione del sistema delle verifiche di sicurezza; b) quanto ai documenti indicati dal d.P.R. n. 445/00, ferma l’illogicità della mancata distinzione appena menzionata, questo d.P.R. non si applicherebbe ai rapporti tra privati (come quello tra il passeggero e il vettore, disciplinato dal contratto individuale di trasporto), ma ai soli rapporti tra i privati e pubblica amministrazione (ivi inclusi i gestori di pubblici servizi);
c) Enac non avrebbe dato alcun rilievo al fatto che al momento della prenotazione con Ryanair il passeggero sarebbe messo puntualmente a conoscenza della circostanza di poter essere ammesso all’imbarco solo dietro esibizione del passaporto o della carta d’identità, ciò rientrando nella sfera di autonomia negoziale connotante il rapporto tra il vettore e il cliente, né versandosi in ipotesi di sostituzione di clausole nulle per l’operare di norme di ordine pubblico, anche per la ragione che le verifiche eseguite dagli addetti della ricorrente all’atto dell’imbarco non sarebbero inquadrabili nell’ambito delle funzioni di polizia o connesse a un incarico pubblico.
L’intimata amministrazione si è costituita in giudizio per resistere al ricorso; con ordinanza n. 6022/2009 del 18.12.2009 é stata respinta l’istanza cautelare attesa la rilevata assenza di periculum.
Con motivi aggiunti notificati il 17.7/20.7.2012 (depositati il successivo 30.7), la ricorrente ha esteso l’impugnazione agli altri atti meglio specificati in epigrafe, e in particolare:
a) al nuovo Programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile del 2012, nella parte in cui (punto 4.1.1.0.10) ha previsto, ai fini dell’identificazione dei passeggeri da effettuare al gate all’atto dell’imbarco, l’equipollenza alla carta d’identità dei documenti indicati nei menzionati art. 35 d.P.R. n. 445/2000 e d.P.R. n. 851/1967;
b) alla comunicazione del Ministero dell’interno in data 21.6.2012, recante risposta alla nota Ryanair del 25.5.2013 diretta a sostenere la legittimità del contegno dei propri agenti di handling di rifiutare l’imbarco ai passeggeri non muniti dei soli documenti identificativi ammessi dalla stessa ricorrente.
Ritenendo l’illegittimità anche di tali nuovi atti, ha dedotto i seguenti motivi:
I) sui rapporti tra il PNS 2012 e il programma di sicurezza Ryanair: violazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/90, del PNS 2012, del reg. CE n. 300/2008 e del principio di mutuo riconoscimento, nonché eccesso di potere sotto svariati profili: il PNS 2012 (parte A, pag. 11) contemplerebbe:
a) il principio del mutuo riconoscimento dei programmi di sicurezza:
a.i) per i vettori comunitari, iuris et de iure se approvati dalle competenti autorità degli altri paesi UE; a.ii) per i vettori extra UE, solo nel caso di attestazione della rispondenza del programma alle previsioni dell’Annesso 17 della Convenzione di Chicago sull’aviazione civile internazionale del 7.12.1944, predisposto dall’ICAO (International civil aviation organisation);
b) il principio di salvezza delle misure di sicurezza “ulteriori”, e dunque “più severe”, che l’Enac intendesse introdurre; in questa prospettiva, sarebbe illegittima la scelta, peraltro del tutto immotivata, di imporre a Ryanair non già aggravamenti, ma attenuazioni di tali misure di sicurezza (stante la concessione della possibilità di imbarco anche a seguito della presentazione di documenti meno “attendibili” in termini di integrità e veridicità delle informazioni di identità ivi contenute), con l’ulteriore rilievo che essa interverrebbe su un programma oggetto di riconoscimento iuris et de iure (in quanto approvato dalle competenti autorità irlandesi).
II) sulla natura non imperativa delle norme del PNS 2012 in materia di equipollenza dei documenti di identità: violazione degli artt. 1419 cod. civ. e dei regolamenti europei nn. 300/2008, 185/2010, 996/2010 e 444/2009: la clausola di equipollenza del PNS 2012 non avrebbe natura di norma imperativa o di ordine pubblico (come sostenuto da Enac in una nota del 5.6.2009 indirizzata alla Direzione aeroportuale di Palermo, richiamata nella comunicazione del Ministero dell’interno del 21.6.2012 cit.), non essendo a presidio di un interesse pubblico generale o specifico prevalente rispetto a disposizioni contrattuali maggiormente garantiste sul piano della sicurezza; sotto altro profilo, il programma di sicurezza Ryanair sarebbe pienamente conforme alle disposizioni del regol. (CE) n. 300/2008, risultando altresì da una precisazione della Commissione europea la possibilità contrattuale del vettore di restringere il tipo dei documenti utilizzabili ai fini dell’imbarco; né i regolamenti europei citati in rubrica, concernenti la materia della sicurezza aerea, si occuperebbero della questione, contenendo piuttosto disposizioni di segno contrario rispetto all’orientamento delle autorità italiane (richiedendosi a es. ai vettori, ai fini dell’identificazione dei passeggeri in caso di incidenti aerei, un “elenco convalidato, basato sulle migliori informazioni disponibili, di tutte le persone a bordo” o l’istituzione di procedure per identificare la riferibilità del bagaglio da stiva ai passeggeri o infine la necessità di un passaporto individuale per i minori);
III) sull’ingerenza di poteri autoritativi in un rapporto privatistico: nullità ex art. 21-septies per difetto assoluto di attribuzione ed eccesso di potere: le ragioni dell’equipollenza in argomento risiederebbero non già in esigenze di interesse pubblico, ma in una non meglio precisata volontà di semplificare o agevolare i passeggeri rispetto a una delle fasi di fruizione del servizio di trasporto aereo; ciò che renderebbe chiara l’assoluta carenza di potere delle autorità italiane di incidere su rapporti contrattuali di natura privatistica (essendo il passeggero libero di scegliere il vettore con cui stipulare il contratto di trasporto);
IV) sull’equipollenza dei documenti: violazione degli artt. 2 d.P.R. n. 851/67 e 35 d.P.R. n. 445/00, difetto di motivazione ed eccesso di potere per illogicità: i documenti contemplati da tali disposizioni, oltre ad avere la funzione precipua di attestare il possesso di specifiche qualità e idoneità professionali, non sarebbero “standardizzati”, presentando caratteristiche differenti in termini di formato, autorità emittente, periodo di validità, con oneri di verifica particolarmente gravosi (specie se imposti a operatori stranieri) e con l’ulteriore conseguenza che, in assenza di distinzione tra voli domestici e internazionali, la compagnia aerea si troverebbe a dover accettare, per un volo internazionale, documenti non validi per l’espatrio; inoltre, ciascuno dei documenti equipollenti sarebbe stato escluso dalla ricorrente per comprovate ragioni (la tessera AT/BT in quanto prevalentemente sconosciuta all’estero; gli altri documenti dell’art. 35 perché aventi basso grado di riconoscibilità, come a es. per il “patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termici”, per il quale sarebbe in facoltà di ciascuna regione individuare l’autorità competente al rilascio ai sensi dell’art. 287 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152).
L’Avvocatura erariale, costituitasi anche in difesa del Ministero dell’Interno, ha presentato memoria per chiedere la declaratoria di inammissibilità e, comunque, di infondatezza dei motivi aggiunti.
La Sezione ha respinto anche la seconda istanza cautelare con l’ordinanza n. 3162/2012 del 6.09.2012, non ravvisandosi danni gravi e irreparabili, tenuto anche conto della fissazione dell’udienza di merito.
Con ordinanza collegiale n. 5437/2013 del 30 maggio 2013, è stata disposta, ai fini di completezza dell’istruttoria, l’acquisizione da parte di Enac di documentati chiarimenti in ordine:
a) alle eventuali comunicazioni effettuate dall’ente alla Commissione europea ai sensi degli artt. 6, co. 2, e 4, co. 4, regol. (CE) n. 300/2008 (tanto in adesione all’istanza avanzata dalla ricorrente; cfr. conclusioni della memoria per l’udienza di merito), riferendo altresì degli sviluppi (ove intervenuti) della segnalazione inoltrata alla Commissione sul tema in argomento (all. 21 ric.) e della pretesa estraneità alla materia della sicurezza (security) della questione relativa ai documenti di identificazione (cfr. pag. 24 mem. ric. per l’udienza di merito e all. 24 ric.);
b) alle previsioni in materia di documenti di identificazione per l’imbarco contenute nell’Annesso 17 alla Convenzione di Chicago sull’aviazione civile internazionale del 7.12.1944, predisposto dall’ICAO (cui la ricorrente fa riferimento nei motivi aggiunti).
Enac, in adempimento al disposto incombente ha depositato in data 11 luglio 2013 relazione e documenti, di cui uno in busta chiusa.
Quindi alla pubblica udienza del 20 dicembre 2013, il difensore di parte ricorrente ha preso visione del contenuto della busta depositata da Enac e contenente la risposta alla Commissione Europea in merito a procedura d’infrazione circa la non corretta applicazione del Regolamento Ce n. 300/2008; dopo la discussione in cui i patroni della parti hanno insistito nelle rispettive richieste e conclusioni, la causa è passata per la decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, rileva il Collegio che il ricorso introduttivo è divenuto improcedibile.
Come esposto in fatto, la società Ryanair, vettore aereo operante a livello mondiale nel settore c.d. a basso costo (low cost), impugna con l’atto introduttivo le note nel 2009, con cui Enac ha imposto modifiche con effetto immediato in merito alle procedure osservate dal vettore irlandese per l’identificazione dei passeggeri, estendendole anche a titoli identificativi ritenuti equipollenti al passaporto e alla carta d’identità ai sensi dell’art. 35, d.P.R. n. 445/2000; ritenendo che gli atti impugnati hanno avuto l’effetto di modificare autoritativamente il programma di sicurezza della compagnia aerea, già approvato da Enac, e sulla cui base ha impostato la formazione dei propri preposti in tutti gli scali aerei del mondo, contesta, in sostanza gli effetti pregiudizievoli che deriverebbero in ordine al corretto funzionamento delle operazioni di verifica dei passeggeri.
Come risulta in atti, nelle more della definizione del contenzioso é intervenuto un nuovo provvedimento, peraltro impugnato con motivi aggiunti, oltre ad alcune circostanze in fatto, elementi tutti idonei a modificare la realtà esistente al momento dell’incardinazione del contenzioso e che fanno ritenere sia sopravvenuta la carenza di interesse allo scrutinio delle censure originariamente introdotte.
Ed invero, in seguito ad una serie di incontri tra Enac e i rappresentanti della compagnia aerea, Ryanair ha inviato, in data 26 febbraio 2010, una nota recante la conferma dell’avvenuto adeguamento alle procedure di identificazione secondo quanto indicato con i provvedimenti impugnati; inoltre, con il provvedimento del 19 marzo 2012, Enac ha approvato il nuovo Programma Nazionale per la Sicurezza dell’aviazione civile che, in applicazione del Regolamento CE n. 300/2008 (con cui sono state istituite norme comuni per la sicurezza dell’aviazione civile, abrogando, al contempo, il regolamento CE n. 2320/2002) ha sostituito il PNS edizione del 2007, in vigore al momento dell’adozione degli atti impugnati con l’atto introduttivo.
Se il sopravvenuto adeguamento alle disposizioni operative impartite da Enac, seppure rilevante, potrebbe non essere pienamente decisivo circa la sopravvivenza di un interesse alla decisione del ricorso con cui è chiesto l’annullamento di atti cui poi si è dato seguito sotto il profilo del riconoscimento di equipollenza dei documenti di identificazione, lo è senz’altro il mutato quadro normativo di riferimento sulla cui base Enac ha adottato un nuovo provvedimento di carattere generale (il PNS) che, peraltro, ripropone la disposizione afferente il sistema di identificazione dei passeggeri all’imbarco in modo ancora più esplicito e puntuale, tanto da non necessitare, in caso di inosservanza, di ulteriori disposizioni operative, quali quelle originariamente impugnate.
Ritiene, pertanto, il Collegio che tale nuova situazione non solo sotto un profilo fattuale, ma soprattutto sotto quello di diritto, del tutto sostitutiva di quella esistente al momento della proposizione del ricorso, è tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della decisione, essendo venuto meno, per la parte ricorrente, qualsiasi utilità, anche solo strumentale, della pronuncia del giudice, atteso che l’eventuale annullamento degli atti impugnati non farebbe venire meno l’obbligo di osservare le procedure come previste nel nuovo PNS, che, infatti, è stato ritualmente impugnato.
Peraltro, l’esame delle censure introdotte con i motivi aggiunti consente al Collegio di affrontare comunque la questione giuridica di fondo, sottesa anche al ricorso introduttivo.
Tanto precisato, e venendo all’esame dei motivi aggiunti, ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame delle eccezioni in proposito sollevate da Enac, tenuto conto che questi non possono trovare favorevole considerazione.
Con un primo ordine di questioni, dubita la società ricorrente della legittimità del PNS 2012, con cui, in base al principio del mutuo riconoscimento dei programmi di sicurezza approvato dalle autorità degli altri Stati membri, potrebbero essere introdotte misure di sicurezza ulteriori rispetto a quelle imposte dal Re. 300/2008, ma non potrebbero, invece, essere imposte norme interne prive della natura di misure di ordine pubblico, più permissive e meno garantiste in termini di sicurezza del trasporto aereo. Diversamente, si produrrebbe l’effetto di una illegittima ingerenza da parte dello Stato Italiano nella libertà delle compagnie aeree di restringere contrattualmente, sulla base del proprio programma di sicurezza, la tipologia e tipo di documenti utilizzabili per l’imbarco.
Occorre premettere che il Regolamento CE n. 300/2008 ha introdotto in ambito comunitario nuove diposizioni comuni finalizzate a garantire la protezione dell’aviazione civile da atti di interferenza illecita che ne mettano in pericolo la sicurezza.
A tali fini, sono stati individuati gli strumenti necessari per conseguire gli obiettivi di sicurezza prefissati, attraverso la definizione di regole e norme fondamentali comuni sulla sicurezza aerea e l’istituzione di meccanismi atti a monitorarne il rispetto. Per quanto qui interessa, nell’Allegato cui rinvia l’art. 4, del Reg. CE in esame, sono state individuate le norme fondamentali comuni, tra l’altro, in materia di controlli all’accesso, prescrivendosi che l’accesso all’area lato volo e alle aree sterili deve essere, rispettivamente, limitato e controllato in modo tale da impedire che persone e veicoli non autorizzati possano accedervi e di controllo dei passeggeri originanti, in transito diretto e in transito indiretto, e del loro bagaglio a mano attraverso la sottoposizione a controllo (screening) allo scopo di impedire l’introduzione di articoli proibiti nelle aree sterili ed a bordo degli aeromobili.
Ciascuno Stato membro redige, attua e mantiene aggiornato un programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile, con cui definisce le responsabilità per l’attuazione delle norme fondamentali comuni di cui al Reg. CE e precisa gli adempimenti prescritti a tal fine agli operatori e agli altri soggetti, con salvezza, peraltro, della possibilità di applicare misure più severe di quelle disposte dal presente regolamento, sulla base di una valutazione del rischio.
La norma comunitaria, pertanto, nello stabilire le linee guida che devono essere seguite nell’ambito della sicurezza aerea, demanda ai singoli Stati l’individuazione di un’unica autorità responsabile del coordinamento e del controllo dell’attuazione delle norme di sicurezza, nonché il compito di dettare le regole applicative sulla base dei rispettivi ordinamenti nazionali.
Come noto, Enac è l’autorità competente in materia, quale unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell'aviazione civile, ai sensi dell’art. 687 del codice della navigazione.
In tale contesto normativo va, dunque, letta la disposizione del PNS 2012 4.0.1.2, segnatamente nella parte in cui stabilisce che il vettore è responsabile della verifica al gate all’atto dell’imbarco della concordanza tra il nominativo del passeggero riportato sulla carta d’imbarco con quello risultante da un documento d’identità ovvero di riconoscimento previo riscontro della identità del passeggero, con ogni effetto in caso di non concordanza circa l’impossibilità di imbarco. A tali fini, ed è questa la parte di disposizione ritenuta illegittima, sono ritenuti validi i documenti di cui all’art. 35 del dPR 445/2000 e del dPR 851/1967.
Si tratta dei documenti di riconoscimento considerati equipollenti alla carta di identità, quali il passaporto, la patente di guida, la patente nautica, il libretto di pensione, il patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termici, il porto d'armi, le tessere di riconoscimento, purché munite di fotografia e di timbro o di altra segnatura equivalente, rilasciate da un'amministrazione dello Stato (art. 35, dPR 445/2000) e delle tessere personali di riconoscimento, rilasciate ai dipendenti civili dello Stato di ruolo e non di ruolo, in attività di servizio ed in quiescenza, nonché ai militari, in attività di servizio ed in quiescenza, e ai coniugi e figli di detto personale dall'Amministrazione di appartenenza (dPR 851/1967).
E’ bene precisare che, sia i documenti indicati dal dPR 445 del 2000 che le tessere dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche sono strumenti di riconoscimento ai fini dell’identità personale del titolare; ai sensi dell’art. 2 del dPR 851/1967, la tessera personale di riconoscimento è, altresì, documento valido anche per recarsi all'estero nei paesi con i quali vigono particolari accordi internazionali in materia di riconoscimento della carta d'identità, come titolo valido per l'espatrio.
L’autorità nazionale ha dunque indicato le modalità che devono osservare i vettori all’atto dell’imbarco dei passeggeri al fine di controllare l’identità personale dei passeggeri, dovendo essere verificata la concordanza tra il nominativo indicato nella carta d’imbarco e il documento di riconoscimento e a tali fini, ha indicato quali siano i documenti idonei a consentire le operazioni di identificazione, senza che possano essere mosse censure sotto il profilo del mancato rispetto delle regole comunitarie dettate al riguardo.
Ritiene il Collegio che l’applicazione del regime di sicurezza aerea come introdotto dal Reg. CE 300/2008 deve essere interpretato nel senso che non osta a tali fini che uno Stato membro, in forza delle disposizioni che rimandano alla propria competenza la disciplina applicativa, eserciti tale potere nel senso di adeguare le procedure di identificazione alla normativa vigente nel proprio ordinamento, ove sono predeterminati i documenti dal cui possesso è possibile procedere al riconoscimento della identità personale del titolare, in ragione della provenienza pubblicistica di tali documenti.
Occorre considerare, invero, che la normativa comunitaria della cui applicazione si tratta, seppure apparentemente interferente con il generale principio della libera circolazione delle persone nell’ambito comunitario, in realtà non può essere intesa quale strumento di indiretta coercizione di tale libertà, ove non sussistano comprovate e superiori ragioni di sicurezza che sole legittimano uno Stato membro ad adottare misure ancora più restrittive in funzione preventiva di eventuali rischi.
Come appurato anche in sede di istruttoria, lo Stato Italiano ha adottato alcune misure più restrittive, ma tra queste certamente non rientrano le procedure di identificazione all’imbarco; può, dunque, affermarsi con certezza che le diverse tipologie di documenti indicati tra quelli idonei per il riconoscimento della identità personale non costituiscono una misura più restrittiva, ma sono la mera esplicazione di quel principio più generale di garantire la mobilità delle persone, in specie i cittadini italiani, che possiedono, per la propria identificazione, documenti rilasciati da pubbliche amministrazioni, posto che la finalità di tali documenti è univocamente orientata ad attestare l’identità personale del titolare.
Sotto tale profilo, dunque sono strumentali le obiezioni mosse da parte ricorrente, atteso che il vettore ha il dovere di procedere a tale riconoscimento e che tale riconoscimento avviene con l’esibizione di un documento che comprovi l’identità personale del possessore.
Inconferenti sono, pertanto, le censure con cui si vorrebbe giungere ad affermare una indebita ingerenza dello Stato sul potere del singolo vettore di imporre misure di sicurezza più restrittive, atteso che, da un lato, quelle di cui si discute non costituiscono adozione di precauzioni particolari, ma costituiscono la piana applicazione di quanto previsto a livello comune dal Regolamento CE del 2008, che impone procedure di riconoscimento attuabili attraverso l’esibizione di un documento che attesti l’identità personale e consenta quindi di verificare che il passeggero di cui è prevista la partenza coincida con la persona che si presenta al gate per l’imbarco: l’indicazione chiara e precisa di quali siano i documenti e le relative caratteristiche che garantiscono la pienezza di tale accertamento consente, pertanto, al vettore di compiere la procedura in piena sicurezza e in coerenza con quanto ha stabilito la norma comunitaria.
Ma anche sotto altro profilo è infondata la tesi di parte ricorrente, atteso che l’ordinamento comunitario riconosce il potere di adottare le misure restrittive in capo agli Stati membri e non già alle singole compagnie aeree, i cui piani di sicurezza devono, pertanto, essere coerenti con le regole predeterminate a livello nazionale dalle competenti autorità uniche di regolazione.
E’ emblematico, in proposito, l’art. 9 del Reg. CE 300/2008 che, al fine di prevenire la possibile congerie di disposizioni con conseguente incertezza sulle regole da applicare e, in definitiva, depotenziamento delle misure di sicurezza aerea, dispone che anche se più organismi siano competenti in materia di sicurezza dell’aviazione civile, lo Stato designa un’unica autorità (i.e. “l’autorità competente”) responsabile del coordinamento e del monitoraggio dell’attuazione delle norme fondamentali comuni.
Nessun rilievo pertanto può essere dato alle regole negoziali che il vettore vorrebbe imporre ai passeggeri nella misura in cui queste sconfinano e si sovrappongono alle misure necessarie a consentire il traffico aereo civile in condizioni di sicurezza, atteso che tale potere è conferito dalla normativa comunitaria agli Stati membri e non è nella disponibilità dei singoli vettori.
In ultimo, nemmeno hanno pregio le deduzioni svolte dalla parte ricorrente in merito alla equipollenza dei documenti di riconoscimento indicati nel PNS 2012, in quanto, al contrario di quanto si sembra sottintendere con la censura, la funzione di attestazione dell’identità personale non è rimessa al personale di handling, ma è predeterminata a livello normativo, con l’indicazione della tipologia e caratteristiche che tali documenti devono avere. La chiara e precisa indicazione, poi, contenuta nel PNS esclude ogni possibile confusione circa la individuazione dei documenti idonei al riconoscimento. Occorre ribadire in proposito, che il personale addetto alle procedure di imbarco deve limitarsi a controllare l’identità tra il passeggero indicato sulla carta d’imbarco e quello in partenza attraverso l’esibizione di un documento che ne attesti la titolarità, in disparte la tipologia di tale documento e la finalità per cui questo è rilasciato, atteso che in tal contesto ciò che conta è solo il controllo della identità dei passeggeri. Pretestuosa è anche la contestazione relativa alla capacità di tali documenti di consentire l’espatrio dei relativi possessori, in quanto non viene qui in discussione la idoneità di tali documenti a seconda della destinazione finale del viaggio, ma si ribadisce, a permettere l’identificazione personale del viaggiatore.
In conclusione, le censure complessivamente considerate depongono per la loro infondatezza, con ogni effetto in merito alla conseguente pronuncia di rigetto. Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate, in ragione della complessità delle questioni in controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo e respinge i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Daniele, Presidente
Carlo Taglienti, Consigliere
Donatella Scala, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/02/2015
2) - verifica di identità dei passeggeri, in aggiunta al passaporto e alla carta d’identità, anche le tessere AT/BT e tutti i documenti equipollenti indicati nell’art. 35 d.P.R. n. 435/2000;
IL TAR LAZIO:
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo e respinge i motivi aggiunti.
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SENTENZA ,sede di ROMA ,sezione SEZIONE 3T ,numero provv.: 201503303, - Public 2015-02-25 -
N. 03303/2015 REG.PROV.COLL.
N. 10061/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10061 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Soc. Ryanair Limited, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dagli avv. ti Claudio Visco, Matteo Castioni e Giannalberto Mazzei, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via G. Cuboni, 12;
contro
Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante p. t.,
Ministero dell’interno e Comitato interministeriale per la sicurezza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
del provvedimento del Direttore generale dell’Enac in data 11.11.2009 (prot. 79320), con cui sono state dettate disposizioni in ordine all’equipollenza dei documenti di riconoscimento che il vettore Ryanair dovrebbe accettare ai fini della verifica dell’identità dei propri passeggeri, dandosi altresì mandato alle direzioni aeroportuali di adottare provvedimenti con forza cogente;
dell’ordinanza 12.11.2009, n. 26, con cui la Direzione aeroportuale Roma-Ciampino ha prescritto che i vettori operanti nell’aeroporto di Ciampino e i rispettivi handlers di riferimento sono obbligati ad accettare, ai fini della verifica di identità dei passeggeri, in aggiunta al passaporto e alla carta d’identità, anche le tessere AT/BT e tutti i documenti equipollenti indicati nell’art. 35 d.P.R. n. 435/2000;
e con motivi aggiunti,
- della nota del 21.6.2012 (prot. 6247), con cui il Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale dell’immigrazione della polizia delle frontiere ha indicato a Enac di avviare ogni utile iniziativa affinché la ricorrente rispetti la vigente normativa italiana relativa alla validità dei documenti di riconoscimento;
- della nota Enac 5.5.2009 (n. 36427);
- della disposizione del Direttore generale dell’Enac n. 11 del 19.3.2012, di approvazione del Programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile (ediz. 1 del 24.2.2012);
- dell’anzidetto Programma nazionale, nella parte in cui dispone, ai fini dell’identificazione dei passeggeri all’atto dell’imbarco al gate, che sono ritenuti validi i documenti di cui all’art. 35 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, e al d.P.R. 28 luglio 1967, n. 851 (capit. 4, clausole 4.0.1.2 e 4.1.1.0.10);
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2013 il Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Premette la società Ryanair di essere il più grande vettore aereo mondiale nel settore dei voli c.d. a basso costo, con basi operative in 26 paesi; illustrate le proprie procedure di prenotazione, acquisto dei biglietti ed effettuazione del check in, nonché il quadro disciplinare sulle verifiche relative all’identità dei passeggeri e le iniziative intraprese in tale settore, ivi inclusa l’adozione, da parte del Comitato interministeriale per la sicurezza, del c.d. Programma nazionale sicurezza (PNS), precisa di avere ottenuto da Enac l’approvazione del proprio programma di sicurezza (redatto in attuazione del citato PNS), recante specificazione che l’imbarco sarebbe stato consentito ai soli passeggeri muniti di passaporto o carta d’identità.
Con il ricorso in epigrafe ha chiesto l’annullamento del provvedimento Enac dell’11.11.2009, recante indicazione della necessità di accettare ai fini del controllo di identità anche altri titoli identificativi esibiti dai passeggeri al gate (tessere AT e BT rilasciate ai dipendenti delle amministrazioni statali, patente di guida, patente nautica, libretto di pensione, patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termini e porto d’armi), e dell’ordinanza attuativa della Direzione aeroportuale di Roma-Ciampino n. 26/2009.
Al riguardo, ha dedotto i seguenti vizi:
I) Incompetenza, violazione degli artt. 4, co. 4, d.lgs. n. 250/97 e 7 statuto Enac, eccesso di potere: il direttore generale di Enac non disporrebbe del potere di adottare provvedimenti “perentori” quale quello dell’11.11.2009, spettandogli invece compiti di proposta nei confronti del consiglio di amministrazione dell’ente e di esecuzione delle delibere di quest’organo; sotto altro profilo, non sussisterebbero i requisiti per l’adozione di atti urgenti ai sensi dell’art. 7, co. 2, stat. Enac.
II) Violazione dei principi del giusto procedimento, dell’art. 5, co. 4, regol. CE n. 2320/2000 e dei principi di indirizzo del PNS; difetto di istruttoria; eccesso di potere per illogicità manifesta: atteso che sul vettore aereo incombe l’unico obbligo di attuare e mantenere programmi di sicurezza idonei a soddisfare i requisiti del PNS (alla stregua dell’art. 5, co. 4, regol. cit.), illegittimamente il provvedimento dell’11.11.2009 avrebbe di fatto modificato quello predisposto da Ryanair e assentito da Enac, in totale carenza di istruttoria e in difetto di comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente impossibilità di espletamento del contraddittorio procedimentale.
III) Violazione degli artt. 2 d.P.R. 28 luglio 1967, n. 851, e 35 d.P.R. n. 445/2000 cit., difetto di motivazione ed eccesso di potere per illogicità: l’equiparazione alla carta d’identità e al passaporto degli altri documenti innanzi indicati sarebbe illegittima sotto più profili:
a) quanto alle tessere AT/BT per i dipendenti statali, l’art. 2 d.P.R. n. 851/67 ne limiterebbe l’efficacia per l’espatrio ai soli paesi per i quali sarebbero in vigore “particolari accordi internazionali” e pertanto esse non sarebbero state contemplate dalla ricorrente nel proprio piano di sicurezza in quanto prevalentemente sconosciute all’estero; peraltro, il provvedimento impugnato non distinguerebbe tra voli domestici e voli internazionali, il che costituirebbe una distorsione del sistema delle verifiche di sicurezza; b) quanto ai documenti indicati dal d.P.R. n. 445/00, ferma l’illogicità della mancata distinzione appena menzionata, questo d.P.R. non si applicherebbe ai rapporti tra privati (come quello tra il passeggero e il vettore, disciplinato dal contratto individuale di trasporto), ma ai soli rapporti tra i privati e pubblica amministrazione (ivi inclusi i gestori di pubblici servizi);
c) Enac non avrebbe dato alcun rilievo al fatto che al momento della prenotazione con Ryanair il passeggero sarebbe messo puntualmente a conoscenza della circostanza di poter essere ammesso all’imbarco solo dietro esibizione del passaporto o della carta d’identità, ciò rientrando nella sfera di autonomia negoziale connotante il rapporto tra il vettore e il cliente, né versandosi in ipotesi di sostituzione di clausole nulle per l’operare di norme di ordine pubblico, anche per la ragione che le verifiche eseguite dagli addetti della ricorrente all’atto dell’imbarco non sarebbero inquadrabili nell’ambito delle funzioni di polizia o connesse a un incarico pubblico.
L’intimata amministrazione si è costituita in giudizio per resistere al ricorso; con ordinanza n. 6022/2009 del 18.12.2009 é stata respinta l’istanza cautelare attesa la rilevata assenza di periculum.
Con motivi aggiunti notificati il 17.7/20.7.2012 (depositati il successivo 30.7), la ricorrente ha esteso l’impugnazione agli altri atti meglio specificati in epigrafe, e in particolare:
a) al nuovo Programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile del 2012, nella parte in cui (punto 4.1.1.0.10) ha previsto, ai fini dell’identificazione dei passeggeri da effettuare al gate all’atto dell’imbarco, l’equipollenza alla carta d’identità dei documenti indicati nei menzionati art. 35 d.P.R. n. 445/2000 e d.P.R. n. 851/1967;
b) alla comunicazione del Ministero dell’interno in data 21.6.2012, recante risposta alla nota Ryanair del 25.5.2013 diretta a sostenere la legittimità del contegno dei propri agenti di handling di rifiutare l’imbarco ai passeggeri non muniti dei soli documenti identificativi ammessi dalla stessa ricorrente.
Ritenendo l’illegittimità anche di tali nuovi atti, ha dedotto i seguenti motivi:
I) sui rapporti tra il PNS 2012 e il programma di sicurezza Ryanair: violazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/90, del PNS 2012, del reg. CE n. 300/2008 e del principio di mutuo riconoscimento, nonché eccesso di potere sotto svariati profili: il PNS 2012 (parte A, pag. 11) contemplerebbe:
a) il principio del mutuo riconoscimento dei programmi di sicurezza:
a.i) per i vettori comunitari, iuris et de iure se approvati dalle competenti autorità degli altri paesi UE; a.ii) per i vettori extra UE, solo nel caso di attestazione della rispondenza del programma alle previsioni dell’Annesso 17 della Convenzione di Chicago sull’aviazione civile internazionale del 7.12.1944, predisposto dall’ICAO (International civil aviation organisation);
b) il principio di salvezza delle misure di sicurezza “ulteriori”, e dunque “più severe”, che l’Enac intendesse introdurre; in questa prospettiva, sarebbe illegittima la scelta, peraltro del tutto immotivata, di imporre a Ryanair non già aggravamenti, ma attenuazioni di tali misure di sicurezza (stante la concessione della possibilità di imbarco anche a seguito della presentazione di documenti meno “attendibili” in termini di integrità e veridicità delle informazioni di identità ivi contenute), con l’ulteriore rilievo che essa interverrebbe su un programma oggetto di riconoscimento iuris et de iure (in quanto approvato dalle competenti autorità irlandesi).
II) sulla natura non imperativa delle norme del PNS 2012 in materia di equipollenza dei documenti di identità: violazione degli artt. 1419 cod. civ. e dei regolamenti europei nn. 300/2008, 185/2010, 996/2010 e 444/2009: la clausola di equipollenza del PNS 2012 non avrebbe natura di norma imperativa o di ordine pubblico (come sostenuto da Enac in una nota del 5.6.2009 indirizzata alla Direzione aeroportuale di Palermo, richiamata nella comunicazione del Ministero dell’interno del 21.6.2012 cit.), non essendo a presidio di un interesse pubblico generale o specifico prevalente rispetto a disposizioni contrattuali maggiormente garantiste sul piano della sicurezza; sotto altro profilo, il programma di sicurezza Ryanair sarebbe pienamente conforme alle disposizioni del regol. (CE) n. 300/2008, risultando altresì da una precisazione della Commissione europea la possibilità contrattuale del vettore di restringere il tipo dei documenti utilizzabili ai fini dell’imbarco; né i regolamenti europei citati in rubrica, concernenti la materia della sicurezza aerea, si occuperebbero della questione, contenendo piuttosto disposizioni di segno contrario rispetto all’orientamento delle autorità italiane (richiedendosi a es. ai vettori, ai fini dell’identificazione dei passeggeri in caso di incidenti aerei, un “elenco convalidato, basato sulle migliori informazioni disponibili, di tutte le persone a bordo” o l’istituzione di procedure per identificare la riferibilità del bagaglio da stiva ai passeggeri o infine la necessità di un passaporto individuale per i minori);
III) sull’ingerenza di poteri autoritativi in un rapporto privatistico: nullità ex art. 21-septies per difetto assoluto di attribuzione ed eccesso di potere: le ragioni dell’equipollenza in argomento risiederebbero non già in esigenze di interesse pubblico, ma in una non meglio precisata volontà di semplificare o agevolare i passeggeri rispetto a una delle fasi di fruizione del servizio di trasporto aereo; ciò che renderebbe chiara l’assoluta carenza di potere delle autorità italiane di incidere su rapporti contrattuali di natura privatistica (essendo il passeggero libero di scegliere il vettore con cui stipulare il contratto di trasporto);
IV) sull’equipollenza dei documenti: violazione degli artt. 2 d.P.R. n. 851/67 e 35 d.P.R. n. 445/00, difetto di motivazione ed eccesso di potere per illogicità: i documenti contemplati da tali disposizioni, oltre ad avere la funzione precipua di attestare il possesso di specifiche qualità e idoneità professionali, non sarebbero “standardizzati”, presentando caratteristiche differenti in termini di formato, autorità emittente, periodo di validità, con oneri di verifica particolarmente gravosi (specie se imposti a operatori stranieri) e con l’ulteriore conseguenza che, in assenza di distinzione tra voli domestici e internazionali, la compagnia aerea si troverebbe a dover accettare, per un volo internazionale, documenti non validi per l’espatrio; inoltre, ciascuno dei documenti equipollenti sarebbe stato escluso dalla ricorrente per comprovate ragioni (la tessera AT/BT in quanto prevalentemente sconosciuta all’estero; gli altri documenti dell’art. 35 perché aventi basso grado di riconoscibilità, come a es. per il “patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termici”, per il quale sarebbe in facoltà di ciascuna regione individuare l’autorità competente al rilascio ai sensi dell’art. 287 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152).
L’Avvocatura erariale, costituitasi anche in difesa del Ministero dell’Interno, ha presentato memoria per chiedere la declaratoria di inammissibilità e, comunque, di infondatezza dei motivi aggiunti.
La Sezione ha respinto anche la seconda istanza cautelare con l’ordinanza n. 3162/2012 del 6.09.2012, non ravvisandosi danni gravi e irreparabili, tenuto anche conto della fissazione dell’udienza di merito.
Con ordinanza collegiale n. 5437/2013 del 30 maggio 2013, è stata disposta, ai fini di completezza dell’istruttoria, l’acquisizione da parte di Enac di documentati chiarimenti in ordine:
a) alle eventuali comunicazioni effettuate dall’ente alla Commissione europea ai sensi degli artt. 6, co. 2, e 4, co. 4, regol. (CE) n. 300/2008 (tanto in adesione all’istanza avanzata dalla ricorrente; cfr. conclusioni della memoria per l’udienza di merito), riferendo altresì degli sviluppi (ove intervenuti) della segnalazione inoltrata alla Commissione sul tema in argomento (all. 21 ric.) e della pretesa estraneità alla materia della sicurezza (security) della questione relativa ai documenti di identificazione (cfr. pag. 24 mem. ric. per l’udienza di merito e all. 24 ric.);
b) alle previsioni in materia di documenti di identificazione per l’imbarco contenute nell’Annesso 17 alla Convenzione di Chicago sull’aviazione civile internazionale del 7.12.1944, predisposto dall’ICAO (cui la ricorrente fa riferimento nei motivi aggiunti).
Enac, in adempimento al disposto incombente ha depositato in data 11 luglio 2013 relazione e documenti, di cui uno in busta chiusa.
Quindi alla pubblica udienza del 20 dicembre 2013, il difensore di parte ricorrente ha preso visione del contenuto della busta depositata da Enac e contenente la risposta alla Commissione Europea in merito a procedura d’infrazione circa la non corretta applicazione del Regolamento Ce n. 300/2008; dopo la discussione in cui i patroni della parti hanno insistito nelle rispettive richieste e conclusioni, la causa è passata per la decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, rileva il Collegio che il ricorso introduttivo è divenuto improcedibile.
Come esposto in fatto, la società Ryanair, vettore aereo operante a livello mondiale nel settore c.d. a basso costo (low cost), impugna con l’atto introduttivo le note nel 2009, con cui Enac ha imposto modifiche con effetto immediato in merito alle procedure osservate dal vettore irlandese per l’identificazione dei passeggeri, estendendole anche a titoli identificativi ritenuti equipollenti al passaporto e alla carta d’identità ai sensi dell’art. 35, d.P.R. n. 445/2000; ritenendo che gli atti impugnati hanno avuto l’effetto di modificare autoritativamente il programma di sicurezza della compagnia aerea, già approvato da Enac, e sulla cui base ha impostato la formazione dei propri preposti in tutti gli scali aerei del mondo, contesta, in sostanza gli effetti pregiudizievoli che deriverebbero in ordine al corretto funzionamento delle operazioni di verifica dei passeggeri.
Come risulta in atti, nelle more della definizione del contenzioso é intervenuto un nuovo provvedimento, peraltro impugnato con motivi aggiunti, oltre ad alcune circostanze in fatto, elementi tutti idonei a modificare la realtà esistente al momento dell’incardinazione del contenzioso e che fanno ritenere sia sopravvenuta la carenza di interesse allo scrutinio delle censure originariamente introdotte.
Ed invero, in seguito ad una serie di incontri tra Enac e i rappresentanti della compagnia aerea, Ryanair ha inviato, in data 26 febbraio 2010, una nota recante la conferma dell’avvenuto adeguamento alle procedure di identificazione secondo quanto indicato con i provvedimenti impugnati; inoltre, con il provvedimento del 19 marzo 2012, Enac ha approvato il nuovo Programma Nazionale per la Sicurezza dell’aviazione civile che, in applicazione del Regolamento CE n. 300/2008 (con cui sono state istituite norme comuni per la sicurezza dell’aviazione civile, abrogando, al contempo, il regolamento CE n. 2320/2002) ha sostituito il PNS edizione del 2007, in vigore al momento dell’adozione degli atti impugnati con l’atto introduttivo.
Se il sopravvenuto adeguamento alle disposizioni operative impartite da Enac, seppure rilevante, potrebbe non essere pienamente decisivo circa la sopravvivenza di un interesse alla decisione del ricorso con cui è chiesto l’annullamento di atti cui poi si è dato seguito sotto il profilo del riconoscimento di equipollenza dei documenti di identificazione, lo è senz’altro il mutato quadro normativo di riferimento sulla cui base Enac ha adottato un nuovo provvedimento di carattere generale (il PNS) che, peraltro, ripropone la disposizione afferente il sistema di identificazione dei passeggeri all’imbarco in modo ancora più esplicito e puntuale, tanto da non necessitare, in caso di inosservanza, di ulteriori disposizioni operative, quali quelle originariamente impugnate.
Ritiene, pertanto, il Collegio che tale nuova situazione non solo sotto un profilo fattuale, ma soprattutto sotto quello di diritto, del tutto sostitutiva di quella esistente al momento della proposizione del ricorso, è tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della decisione, essendo venuto meno, per la parte ricorrente, qualsiasi utilità, anche solo strumentale, della pronuncia del giudice, atteso che l’eventuale annullamento degli atti impugnati non farebbe venire meno l’obbligo di osservare le procedure come previste nel nuovo PNS, che, infatti, è stato ritualmente impugnato.
Peraltro, l’esame delle censure introdotte con i motivi aggiunti consente al Collegio di affrontare comunque la questione giuridica di fondo, sottesa anche al ricorso introduttivo.
Tanto precisato, e venendo all’esame dei motivi aggiunti, ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame delle eccezioni in proposito sollevate da Enac, tenuto conto che questi non possono trovare favorevole considerazione.
Con un primo ordine di questioni, dubita la società ricorrente della legittimità del PNS 2012, con cui, in base al principio del mutuo riconoscimento dei programmi di sicurezza approvato dalle autorità degli altri Stati membri, potrebbero essere introdotte misure di sicurezza ulteriori rispetto a quelle imposte dal Re. 300/2008, ma non potrebbero, invece, essere imposte norme interne prive della natura di misure di ordine pubblico, più permissive e meno garantiste in termini di sicurezza del trasporto aereo. Diversamente, si produrrebbe l’effetto di una illegittima ingerenza da parte dello Stato Italiano nella libertà delle compagnie aeree di restringere contrattualmente, sulla base del proprio programma di sicurezza, la tipologia e tipo di documenti utilizzabili per l’imbarco.
Occorre premettere che il Regolamento CE n. 300/2008 ha introdotto in ambito comunitario nuove diposizioni comuni finalizzate a garantire la protezione dell’aviazione civile da atti di interferenza illecita che ne mettano in pericolo la sicurezza.
A tali fini, sono stati individuati gli strumenti necessari per conseguire gli obiettivi di sicurezza prefissati, attraverso la definizione di regole e norme fondamentali comuni sulla sicurezza aerea e l’istituzione di meccanismi atti a monitorarne il rispetto. Per quanto qui interessa, nell’Allegato cui rinvia l’art. 4, del Reg. CE in esame, sono state individuate le norme fondamentali comuni, tra l’altro, in materia di controlli all’accesso, prescrivendosi che l’accesso all’area lato volo e alle aree sterili deve essere, rispettivamente, limitato e controllato in modo tale da impedire che persone e veicoli non autorizzati possano accedervi e di controllo dei passeggeri originanti, in transito diretto e in transito indiretto, e del loro bagaglio a mano attraverso la sottoposizione a controllo (screening) allo scopo di impedire l’introduzione di articoli proibiti nelle aree sterili ed a bordo degli aeromobili.
Ciascuno Stato membro redige, attua e mantiene aggiornato un programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile, con cui definisce le responsabilità per l’attuazione delle norme fondamentali comuni di cui al Reg. CE e precisa gli adempimenti prescritti a tal fine agli operatori e agli altri soggetti, con salvezza, peraltro, della possibilità di applicare misure più severe di quelle disposte dal presente regolamento, sulla base di una valutazione del rischio.
La norma comunitaria, pertanto, nello stabilire le linee guida che devono essere seguite nell’ambito della sicurezza aerea, demanda ai singoli Stati l’individuazione di un’unica autorità responsabile del coordinamento e del controllo dell’attuazione delle norme di sicurezza, nonché il compito di dettare le regole applicative sulla base dei rispettivi ordinamenti nazionali.
Come noto, Enac è l’autorità competente in materia, quale unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell'aviazione civile, ai sensi dell’art. 687 del codice della navigazione.
In tale contesto normativo va, dunque, letta la disposizione del PNS 2012 4.0.1.2, segnatamente nella parte in cui stabilisce che il vettore è responsabile della verifica al gate all’atto dell’imbarco della concordanza tra il nominativo del passeggero riportato sulla carta d’imbarco con quello risultante da un documento d’identità ovvero di riconoscimento previo riscontro della identità del passeggero, con ogni effetto in caso di non concordanza circa l’impossibilità di imbarco. A tali fini, ed è questa la parte di disposizione ritenuta illegittima, sono ritenuti validi i documenti di cui all’art. 35 del dPR 445/2000 e del dPR 851/1967.
Si tratta dei documenti di riconoscimento considerati equipollenti alla carta di identità, quali il passaporto, la patente di guida, la patente nautica, il libretto di pensione, il patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termici, il porto d'armi, le tessere di riconoscimento, purché munite di fotografia e di timbro o di altra segnatura equivalente, rilasciate da un'amministrazione dello Stato (art. 35, dPR 445/2000) e delle tessere personali di riconoscimento, rilasciate ai dipendenti civili dello Stato di ruolo e non di ruolo, in attività di servizio ed in quiescenza, nonché ai militari, in attività di servizio ed in quiescenza, e ai coniugi e figli di detto personale dall'Amministrazione di appartenenza (dPR 851/1967).
E’ bene precisare che, sia i documenti indicati dal dPR 445 del 2000 che le tessere dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche sono strumenti di riconoscimento ai fini dell’identità personale del titolare; ai sensi dell’art. 2 del dPR 851/1967, la tessera personale di riconoscimento è, altresì, documento valido anche per recarsi all'estero nei paesi con i quali vigono particolari accordi internazionali in materia di riconoscimento della carta d'identità, come titolo valido per l'espatrio.
L’autorità nazionale ha dunque indicato le modalità che devono osservare i vettori all’atto dell’imbarco dei passeggeri al fine di controllare l’identità personale dei passeggeri, dovendo essere verificata la concordanza tra il nominativo indicato nella carta d’imbarco e il documento di riconoscimento e a tali fini, ha indicato quali siano i documenti idonei a consentire le operazioni di identificazione, senza che possano essere mosse censure sotto il profilo del mancato rispetto delle regole comunitarie dettate al riguardo.
Ritiene il Collegio che l’applicazione del regime di sicurezza aerea come introdotto dal Reg. CE 300/2008 deve essere interpretato nel senso che non osta a tali fini che uno Stato membro, in forza delle disposizioni che rimandano alla propria competenza la disciplina applicativa, eserciti tale potere nel senso di adeguare le procedure di identificazione alla normativa vigente nel proprio ordinamento, ove sono predeterminati i documenti dal cui possesso è possibile procedere al riconoscimento della identità personale del titolare, in ragione della provenienza pubblicistica di tali documenti.
Occorre considerare, invero, che la normativa comunitaria della cui applicazione si tratta, seppure apparentemente interferente con il generale principio della libera circolazione delle persone nell’ambito comunitario, in realtà non può essere intesa quale strumento di indiretta coercizione di tale libertà, ove non sussistano comprovate e superiori ragioni di sicurezza che sole legittimano uno Stato membro ad adottare misure ancora più restrittive in funzione preventiva di eventuali rischi.
Come appurato anche in sede di istruttoria, lo Stato Italiano ha adottato alcune misure più restrittive, ma tra queste certamente non rientrano le procedure di identificazione all’imbarco; può, dunque, affermarsi con certezza che le diverse tipologie di documenti indicati tra quelli idonei per il riconoscimento della identità personale non costituiscono una misura più restrittiva, ma sono la mera esplicazione di quel principio più generale di garantire la mobilità delle persone, in specie i cittadini italiani, che possiedono, per la propria identificazione, documenti rilasciati da pubbliche amministrazioni, posto che la finalità di tali documenti è univocamente orientata ad attestare l’identità personale del titolare.
Sotto tale profilo, dunque sono strumentali le obiezioni mosse da parte ricorrente, atteso che il vettore ha il dovere di procedere a tale riconoscimento e che tale riconoscimento avviene con l’esibizione di un documento che comprovi l’identità personale del possessore.
Inconferenti sono, pertanto, le censure con cui si vorrebbe giungere ad affermare una indebita ingerenza dello Stato sul potere del singolo vettore di imporre misure di sicurezza più restrittive, atteso che, da un lato, quelle di cui si discute non costituiscono adozione di precauzioni particolari, ma costituiscono la piana applicazione di quanto previsto a livello comune dal Regolamento CE del 2008, che impone procedure di riconoscimento attuabili attraverso l’esibizione di un documento che attesti l’identità personale e consenta quindi di verificare che il passeggero di cui è prevista la partenza coincida con la persona che si presenta al gate per l’imbarco: l’indicazione chiara e precisa di quali siano i documenti e le relative caratteristiche che garantiscono la pienezza di tale accertamento consente, pertanto, al vettore di compiere la procedura in piena sicurezza e in coerenza con quanto ha stabilito la norma comunitaria.
Ma anche sotto altro profilo è infondata la tesi di parte ricorrente, atteso che l’ordinamento comunitario riconosce il potere di adottare le misure restrittive in capo agli Stati membri e non già alle singole compagnie aeree, i cui piani di sicurezza devono, pertanto, essere coerenti con le regole predeterminate a livello nazionale dalle competenti autorità uniche di regolazione.
E’ emblematico, in proposito, l’art. 9 del Reg. CE 300/2008 che, al fine di prevenire la possibile congerie di disposizioni con conseguente incertezza sulle regole da applicare e, in definitiva, depotenziamento delle misure di sicurezza aerea, dispone che anche se più organismi siano competenti in materia di sicurezza dell’aviazione civile, lo Stato designa un’unica autorità (i.e. “l’autorità competente”) responsabile del coordinamento e del monitoraggio dell’attuazione delle norme fondamentali comuni.
Nessun rilievo pertanto può essere dato alle regole negoziali che il vettore vorrebbe imporre ai passeggeri nella misura in cui queste sconfinano e si sovrappongono alle misure necessarie a consentire il traffico aereo civile in condizioni di sicurezza, atteso che tale potere è conferito dalla normativa comunitaria agli Stati membri e non è nella disponibilità dei singoli vettori.
In ultimo, nemmeno hanno pregio le deduzioni svolte dalla parte ricorrente in merito alla equipollenza dei documenti di riconoscimento indicati nel PNS 2012, in quanto, al contrario di quanto si sembra sottintendere con la censura, la funzione di attestazione dell’identità personale non è rimessa al personale di handling, ma è predeterminata a livello normativo, con l’indicazione della tipologia e caratteristiche che tali documenti devono avere. La chiara e precisa indicazione, poi, contenuta nel PNS esclude ogni possibile confusione circa la individuazione dei documenti idonei al riconoscimento. Occorre ribadire in proposito, che il personale addetto alle procedure di imbarco deve limitarsi a controllare l’identità tra il passeggero indicato sulla carta d’imbarco e quello in partenza attraverso l’esibizione di un documento che ne attesti la titolarità, in disparte la tipologia di tale documento e la finalità per cui questo è rilasciato, atteso che in tal contesto ciò che conta è solo il controllo della identità dei passeggeri. Pretestuosa è anche la contestazione relativa alla capacità di tali documenti di consentire l’espatrio dei relativi possessori, in quanto non viene qui in discussione la idoneità di tali documenti a seconda della destinazione finale del viaggio, ma si ribadisce, a permettere l’identificazione personale del viaggiatore.
In conclusione, le censure complessivamente considerate depongono per la loro infondatezza, con ogni effetto in merito alla conseguente pronuncia di rigetto. Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate, in ragione della complessità delle questioni in controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo e respinge i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Daniele, Presidente
Carlo Taglienti, Consigliere
Donatella Scala, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/02/2015