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PARERE INTERLOCUTORIO sede di CONSIGLIO DI STATO, sezione SEZIONE 1, numero provv.: 202000990
Numero 00990/2020 e data 27/05/2020 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 29 aprile 2020
NUMERO AFFARE 00220/2020
OGGETTO:
Corte dei conti.
Richiesta di parere in ordine alle spese per il funzionamento degli organi di rilievo costituzionale.
LA SEZIONE
Vista la nota del 28 febbraio 2020 (prot. n. 0000712), con la quale il Presidente della Corte dei conti ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Tucciarelli;
1. Il quesito
1.1. La Corte dei conti, con nota del proprio Presidente del 28 febbraio 2020 (prot. n. 0000712), ha sottoposto al Consiglio di Stato un quesito relativo ad alcune tipologie di spese sostenute dalla medesima Corte, in relazione alla recente abrogazione di alcuni vincoli all’autonomia e flessibilità gestionale e amministrativa.
1.2. In tale nota, il Presidente della Corte dei conti ricorda, in particolare, che l’articolo 1, comma 590, della legge 30 dicembre 2019, n. 160 (legge di bilancio per il 2020), ha abrogato a decorrere dal 2020 (in favore degli enti e degli organismi, anche costituiti in forma societaria, di cui all’articolo 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009 - amministrazioni pubbliche secondo elenco ISTAT), una serie di disposizioni limitanti i margini di disponibilità finanziaria per alcune attività (cita, a mero titolo esemplificativo, le "spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza" ovvero per "l'organizzazione di convegni, di giornate e feste celebrative, nonché di cerimonie di inaugurazione e di altri eventi similari"), nel dichiarato intento "di una maggiore flessibilità gestionale, di una più efficace realizzazione dei rispettivi obiettivi istituzionali e di un miglioramento dei saldi di finanza pubblica". Peraltro, ricorda il Presidente che l'Allegato A alla citata legge n. 160/2019, esplicativo del menzionato comma 590, nell'indicare alcuni commi dell'articolo 6 del decreto-legge n. 78/2010 soggetti ad abrogazione, ha omesso di citare -lasciandolo, quindi, vigente - il comma 14, concernente, fra le altre cose, forti limitazioni all'acquisto di buoni taxi, strumento ritenuto di grande flessibilità per il supporto logistico-organizzativo delle funzioni magistratuali, soprattutto nelle grandi città sprovviste di efficienti servizi pubblici di linea e in sostituzione degli automezzi di servizio (gli autoparchi, come è noto, sono stati sensibilmente ridotti a seguito del d.P.C.M. del 25 settembre 2014, tutt'ora vigente, in ossequio all’esigenza di contenimento della spesa).
Evidenzia ancora il Presidente della Corte dei conti che, in considerazione dell'autonomia organizzativa, funzionale, contabile e gestionale riconosciuta alla Corte dei conti dall'articolo 4 della legge n. 20/1994 - norma ritenuta diretta attuazione della garanzia costituzionale di indipendenza rispetto al Governo, fissata nel terzo comma dell'articolo 100 Cost. (come evidenziato anche dall'orientamento giurisprudenziale emerso in materia: cfr., ex multis, Corte dei conti, delibere delle Sezioni riunite n. 1/ CONS/ 2018 in data 15 febbraio 2018 e n. 1/DEL/ 2019 in data 13 marzo 2019) - potrebbe ritenersi che, nondimeno, tali disposizioni esulino dall'ambito di diretta e immediata applicabilità alla Corte dei conti, e questo al pari degli altri organi di rilievo costituzionale. E in effetti, continua a rilevarsi, già il regolamento di organizzazione e funzionamento della Corte dei conti, risalente al 2010, prevedeva - al terzo comma dell'articolo 23 - che "agli uffici della Corte dei conti, ivi comprese le risorse umane e finanziarie, non si applicano i limiti relativi alle pubbliche amministrazioni, fatti salvi i principi generali di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni e integrazioni".
E ad oggi, dopo che la giurisprudenza ha chiarito la ricorrenza dell'ipotesi di regolamenti "atipici e rinforzati", l'art. 2, comma 2, del vigente regolamento autonomo di amministrazione e contabilità (adottato dal relativo Consiglio di presidenza con delibera n. 82/ 2019 in data 8 aprile 2019) ha ulteriormente declinato gli ambiti di applicabilità normativa delle disposizioni incidenti sul funzionamento della Corte, affermando che "l'autonomia finanziaria della Corte dei conti, prevista dall' art. 4 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, si esercita, nel rispetto dei principi di armonizzazione dei bilanci pubblici, di coordinamento della finanza pubblica e di programmazione, ottimizzazione, efficienza e trasparenza nell'uso delle risorse, nelle forme e nei modi disciplinati dal presente regolamento autonomo di amministrazione e contabilità. Si applicano, altresì, le disposizioni recate da norme di legge espressamente riferite alla Corte medesima, agli Organi di rilevanza costituzionale ovvero alla Magistratura contabile, nonché ogni altra norma ritenuta compatibile con la sfera di autonomia e indipendenza costituzionalmente riconosciuta all'Istituto".
L’ambito soggettivo della norma de qua, pertanto, dovrebbe escluderne l'applicazione ai medesimi organi di rilievo costituzionale: d'altro canto, sulla evidenziata distinzione fra "pubbliche amministrazioni" e Organi della Repubblica, oltre alla giurisprudenza costituzionale richiamata dalle citate delibere delle Sezioni riunite della Corte dei conti, anche il legislatore, in tempi recenti, ha esplicitamente richiamato la specifica categoria degli "Organi costituzionali e di rilevanza costituzionale" quando ha voluto estendere ad essi, anche solo in parte, istituti giuridici tipici delle "pubbliche amministrazioni" (si richiama l’esempio dato dall’art. 1, comma 264, della legge n. 145/2008).
1.3. Il Presidente della Corte chiede dunque l’avviso del Consiglio di Stato, trattandosi comunque di una tematica di carattere generale che implica, peraltro, una compiuta analisi del rapporto intercorrente fra fonti di tipologia diversa, per rango e grado di specialità.
2. Il quadro normativo di riferimento
2.1. L’art. 1, comma 590, della legge di bilancio per il 2020 stabilisce dunque che, ai fini di una maggiore flessibilità gestionale, di una più efficace realizzazione dei rispettivi obiettivi istituzionali e di un miglioramento dei saldi di finanza pubblica, a decorrere dall'anno 2020, agli enti e agli organismi, anche costituiti in forma societaria, di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ivi comprese le autorità indipendenti, con esclusione degli enti del Servizio sanitario nazionale, cessano di applicarsi le norme in materia di contenimento e di riduzione della spesa di cui all'allegato A annesso alla medesima legge. Resta ferma l'applicazione delle norme che recano vincoli in materia di spese di personale.
2.2. Le disposizioni in materia di contenimento e di riduzione della spesa di cui cessa l’applicazione sono espressamente individuate, in base a quanto previsto dal citato art. 1, comma 590, nell’allegato A annesso alla legge di bilancio 2020.
Si tratta delle seguenti disposizioni, che prevedono:
articolo 18, comma 6, della legge 29 dicembre 1993, n. 580: possibilità per ciascuna camera di commercio, l'Unioncamere e le singole unioni regionali di effettuare variazioni compensative tra le diverse tipologie di spesa, garantendo il conseguimento degli obiettivi di contenimento di finanza pubblica e l'eventuale versamento dei risparmi al bilancio dello Stato;
articolo 1, comma 126, della legge 28 dicembre 1996, n. 662: riduzione dei compensi corrisposti da pubbliche amministrazioni ai dipendenti pubblici che siano componenti di organi di amministrazione, di revisione e di collegi sindacali;
articolo 1, commi 9, 10, 48 e 58, della legge 23 dicembre 2005, n. 266; limiti alla spesa annua per studi e incarichi di consulenza conferiti da pubbliche amministrazioni a soggetti estranei all'amministrazione (comma 9); limiti alle spese delle p.a. per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza (comma 10); versamento all’entrata del bilancio dello Stato delle somme relative: alla riduzione di spese per beni e servizi da parte degli enti e organismi pubblici non territoriali; alla riduzione dei costi della produzione per beni di consumo e servizi da parte degli enti e organismi pubblici che adottano una contabilità esclusivamente civilistica. Riduzione e accantonamento delle spese di funzionamento per consumi intermedi non aventi natura obbligatoria da parte degli enti previdenziali pubblici (comma 48); riduzione delle indennità dei componenti di organi collegiali delle p.a. e degli enti da esse controllati (comma 58);
articolo 2, commi da 618 a 623, della legge 24 dicembre 2007, n. 244: limite alle spese annue di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e di altri enti e organismi;
articolo 27 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2008, n. 133: riduzione nell’utilizzo della carta da parte della p.a.;
articolo 61, commi 1, 2, 3, 5, 6 e 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2008, n. 133: riduzione della spesa delle p.a. per organi collegiali e altri organismi, anche monocratici, e delle spese per studi e consulenze (commi 1, 2, e 3); riduzione delle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza (comma 5); riduzione delle spese per sponsorizzazioni (comma 6); estensione delle riduzione alle società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (comma 7);
articolo 6, commi 3, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13 e 21, e articolo 8, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122; riduzione delle indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo (comma 3); riduzione di compensi a organi di amministrazione e controllo nelle società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione nonché nelle società possedute direttamente o indirettamente in misura totalitaria dalle amministrazioni pubbliche (comma 6);
limite alla spesa per studi e incarichi di consulenza, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati nonché gli incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario (comma 7); limite alle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza per le medesime p.a. (comma
; divieto di spese per sponsorizzazioni per tali p.a. (comma 9); applicabilità delle precedenti disposizioni alle società, inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (comma 11); limite alle spese per missioni (comma 12) e per attività esclusivamente di formazione (comma 13); riversamento all’entrata del bilancio dello Stato dei risparmi prodotti (comma 21); limite alle spese annue di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (art. 8, comma 1); articolo 4, comma 66, della legge 12 novembre 2011, n. 183: riduzioni delle spese non rimodulabili dei Ministeri;
articolo 21, comma 8, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214: risparmi conseguenti alla riduzione dei costi complessivi di funzionamento relativi all'INPS e alla soppressione di INPDAP e ENPALS;
articolo 4 della legge 15 dicembre 2011, n. 217: inapplicabilità della riduzione delle spese per missioni alle missioni in ambito dell’Unione Europea e degli organismi internazionali di cui l'Italia è parte, nonché per missioni nei Paesi beneficiari degli aiuti erogati da parte dei medesimi organismi e dell'Unione europea;
articolo 4, comma 77, della legge 28 giugno 2012, n. 92: razionalizzazione organizzativa dell’INPS e dell’INAIL;
articolo 5, comma 14, e articolo 8, commi 1, lettera c), 2, lettera b), e 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135: riduzione delle spese delle autorità portuali (art. 5), riduzione delle spese per le comunicazioni cartacee verso gli utenti da parte degli enti pubblici non territoriali (lett. c), riduzione delle spese dell’INPS per le attività in convenzione con i centri di assistenza fiscale (lett. b), riduzione dei trasferimenti statali per spese per consumi intermedi a enti e a organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, inseriti nel conto economico consolidato della p.a. nonché alle Autorità indipendenti (comma 3);
spese dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato nonché le Autorità articolo 1, comma 108, della legge 24 dicembre 2012, n. 228:
riduzione delle spese degli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici;
articolo 1, commi 321 e 417, della legge 27 dicembre 2013, n. 147: riduzione di regolazione dei servizi di pubblica utilità (comma 321) e riduzione delle spese per consumi intermedi degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza e di tutela previdenziale obbligatoria dei soggetti che svolgono attività autonoma di libera professione (comma 417);
articolo 50, commi 3 e 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89: riduzione dei trasferimenti statali per spese per acquisti di beni e servizi agli gli enti e agli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, compresi fra le pubbliche amministrazioni;
articoli 19, comma 3, lettera c), e 22, commi 6 e 9, lettere d) e f), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114: riduzione delle spese di ANAC e di Autorità indipendenti;
articolo 1, commi 305, 307 e 308, della legge 23 dicembre 2014, n. 190: risparmi di spesa di INPS e INAIL;
articolo 6, commi 2 e 3, del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109: razionalizzazione delle procedure di pagamento dell’INPS;
articolo 1, comma 608, della legge 28 dicembre 2015, n. 208: riduzione delle spese correnti degli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici.
2.3. Come ricordato nella nota trasmessa dalla Corte dei conti, tra le disposizioni abrogate del decreto-legge n. 78/2010 non è invece ricompreso il comma 14 dell’articolo 6.
In base a tale disposizione, a decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese di ammontare superiore all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi; il predetto limite può essere derogato, per il solo anno 2011, esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere. La predetta disposizione non si applica alle autovetture utilizzate dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco e per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. Non si applica, altresì, alle autovetture utilizzate dall'Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari.
3. La necessità di acquisire l’avviso del Governo
3.1. La Sezione, preliminarmente, ritiene necessario che sul quesito della Corte dei conti, attesa la potenziale portata generale dei principi posti alla base degli invocati margini ulteriori di flessibilità gestionale delle voci di spesa interessate, venga acquisito, in ragione della funzione di direzione e coordinamento di carattere generale, di tipo normativo e amministrativo, che le è propria, l’avviso della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Tale avviso dovrà essere espresso, con l’urgenza consentita, con specifico riguardo alla linea interpretativa prospettata dalla Corte dei conti, anche rispetto alle citate delibere delle Sezioni riunite.
3.2. La Sezione dispone, pertanto, che, a cura della segreteria, venga trasmesso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Segretariato Generale, nonché Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, il quesito formulato dalla Corte dei conti, unitamente al presente parere interlocutorio.
3.3. Dispone che il presente parere venga trasmesso anche alla Corte dei conti.
P.Q.M.
sospende l’emissione del parere definitivo in attesa degli elementi richiesti come da motivazione.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Claudio Tucciarelli Gerardo Mastrandrea
IL SEGRETARIO
Carola Cafarelli