Prevenzione incendi su opere ed impianti ferroviari

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Prevenzione incendi su opere ed impianti ferroviari

Messaggio da panorama » mer feb 20, 2019 10:52 pm

PARERE sede di CONSIGLIO DI STATO, sezione SEZIONE 1, numero provv.: 201900464

Numero 00464/2019 e data 19/02/2019 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 30 gennaio 2019


NUMERO AFFARE 02134/2018

OGGETTO:
Ministero dell'interno - Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile.


Quesito concernente i controlli in materia di prevenzione incendi su opere ed impianti ferroviari. Applicabilità dell'articolo 33 della legge 26 aprile 1974, n. 191 dopo l'entrata in vigore del d.P.R. 1° agosto 2011, n. 151, recante disposizioni per la semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi;

LA SEZIONE
Vista la relazione n. prot. U.0022432 del 17 dicembre 2018, con la quale il Ministero dell’interno – Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;


Premesso:

1. Con nota n. prot. U.0022432 del 17 dicembre 2018 il Ministero dell’interno - Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato in merito all’applicabilità, nell’ambito dei controlli in materia di prevenzione incendi su opere ed impianti ferroviari, dell'articolo 33 della legge 26 aprile 1974, n. 191, recante disposizioni in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, dopo l'entrata in vigore del d.P.R. 1 agosto 2011, n. 151, recante disposizioni per la semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi.

2. Espone il Ministero che la norma citata, della cui perdurante vigenza si dubita, limita, in ambito ferroviario, il parere dei Comandi dei vigili del fuoco ai soli tipi e quantità di apparecchiature e mezzi da tenere a disposizione per lo spegnimento degli incendi, nonché al tipo di organizzazione da mettere in atto per la prevenzione incendi, ma sottrae alla competenza dei vigili del fuoco il controllo sull'osservanza delle disposizioni, che è invece affidato all'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, attualmente RFI (con la precisazione che tale limitazione non riguarda le “attività residuali” gestite da RFI, quali, ad esempio, locali commerciali, ricettivi, espositivi, di pubblico spettacolo etc., che sono invece ritenute pienamente soggette ai controlli del Corpo nazionale dei vigili del fuoco). Conseguirebbe da tale previsione speciale la non applicabilità, in ambito ferroviario, delle disposizioni del d.P.R. 27 aprile 1955, n. 547, recante norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro, che affidano al controllo dei vigili del fuoco il rispetto dell'applicazione delle norme di prevenzione incendi nei luoghi di lavoro (tra cui, in particolare, quelle introdotte dagli artt. 36 e 37 del d.P.R. del 1955, che prevedevano l’approvazione del progetto e il rilascio del certificato di prevenzione incendi previo sopralluogo, nonché i controlli del Corpo nazionale dei vigili del fuoco relativamente alle lavorazioni pericolose individuate con fonte regolamentare, intervenuta successivamente con il decreto del Presidente della Repubblica 26 maggio 1959, n. 689 recante l'individuazione delle aziende e lavorazioni soggette, ai fini della prevenzione degli incendi, al controllo del Comando del Corpo dei vigili del fuoco).

3. Sennonché – fa presente il Ministero –con l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 81 del 2008, il quale nel disciplinare in maniera organica e sistematica la materia della sicurezza nei luoghi di lavoro ha abrogato e sostituito il d.P.R. n. 547 del 1955, è insorto il dubbio circa la perdurante vigenza della speciale esclusione disposta dalla norma del 1971, tenuto conto anche del fatto che il citato decreto legislativo n. 81, all'articolo 3, dopo aver previsto al comma 2 l'adozione di atti normativi per "l'armonizzazione delle disposizioni tecniche di cui ai titoli dal II al XII ...con la disciplina in tema di trasporto ferroviario contenuta nella legge 26 aprile 1974, n. 191", dispone al comma 3 che "fino all'emanazione dei decreti di cui al comma 2 sono fatte salve ... le disposizioni tecniche del d.P.R. 27 aprile 1955, n. 547 e del d.P.R. 7 gennaio 1956, n. 164, richiamate dalla legge 26 aprile 1974, n. 191", mostrando di voler limitare la clausola di salvezza alle sole disposizioni tecniche del d.P.R. n. 547 richiamate dalla legge n. 191, dalle quali dovrebbero esulare le competenze amministrative relative al parere preventivo ed ai relativi controlli.

4. Il dubbio interpretativo sarebbe alimentato, aggiunge il Ministero, anche dalla considerazione delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 162, recante attuazione delle direttive 2004/49/CE e 2004/51/CE relative alla sicurezza e allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, il cui articolo 2, comma 3, fa salve, tra le altre, "le norme vigenti e le conseguenti competenze degli organi statali interessati per quanto riguarda le rispettive materie di competenza inerenti la sicurezza, con particolare riferimento ai compiti del Ministero dell'interno in materia di prevenzione incendi e soccorso tecnico urgente".

5. Infine, un ulteriore tassello che concorre a ridisegnare il mosaico normativo di riferimento sarebbe costituito, osserva il Ministero, dalla nuova disciplina dei procedimenti di prevenzione incendi, profondamente rinnovata con il decreto del Presidente della Repubblica 1° agosto 2011, n. 151, emanato ai sensi dell'articolo 49, comma 4-quater, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, che ha raccordato la disciplina sui procedimenti di prevenzione incendi al sistema della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), segnando il passaggio da un regime autorizzatorio ex ante a un regime di controlli a posteriori esercitati a seguito della presentazione della SCIA. L’articolo 49, comma 4-quinquies, del decreto legge, sottolinea il Ministero, dispone l’abrogazione, con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento, delle norme, anche di legge, regolatrici dei relativi procedimenti, sicché con l'emanazione del decreto del d.P.R. n. 151 del 2011 (che ha abrogato e sostituito il d.P.R. n. 689 del 1959 e il decreto ministeriale 16 febbraio 1982, i quali elencavano le lavorazioni pericolose soggette al controllo dei vigili del fuoco in ambito lavorativo e non, elenco attualmente contenuto nell'allegato I al d.P.R. n. 151 del 2011, che provvede a individuare le attività soggette ai controlli di prevenzione incendi a fini di pubblica incolumità), si è posta nuovamente la questione della perdurante applicabilità dell'articolo 33 della legge n. 191 del 1974 in materia di controlli di prevenzione incendi su opere ed impianti ferroviari. Il dubbio interpretativo viene ulteriormente alimentato, segnala il Ministero, dal fatto che l'allegato I del d.P.R. n. 151 del 2011 ha inserito nuove attività soggette ai controlli del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, tra le quali due di natura strettamente ferroviaria (le stazioni ferroviarie con superficie coperta accessibile al pubblico superiore a 5.000 metri quadri - punto n. 78, e le gallerie ferroviarie di lunghezza superiore a 2000 metri - punto n. 80), ciò che potrebbe essere inteso come espressione della volontà del normatore del 2011, nell’individuare due attività tipicamente ferroviarie, di superare la precedente disciplina speciale che prevedeva in sostanza un'attività di carattere consultivo da parte del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, ponendo in tal modo in crisi il criterio precedentemente utilizzato dall'Amministrazione, che distingueva tra attività del d.m. 16 febbraio 1982 ferroviarie o strettamente connesse (depositi di liquidi infiammabili e/o combustibili, macchine elettriche, gruppi elettrogeni, etc.) ed attività residuali (centrali di produzione calore, locali commerciali, uffici, etc.), di cui solo le prime soggette all'articolo 33 della legge 191, mentre le altre erano ritenute soggette alle procedure amministrative ed ai controlli generali del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.

6. Ricorda, quindi, il Ministero che questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di esprimersi in passato sulla normativa in questione, in occasione della trasformazione dell'Ente Ferrovie dello Stato in Ferrovie dello Stato s.p.a. di diritto privato (parere n. 2386 del 20 settembre 1995) e della separazione del servizio di trasporto da quello di gestione dell'infrastruttura ferroviaria (parere n. 360 del 26 marzo 2003), confermando la vigenza dell'articolo 33 in esame.

7. Informa, in conclusione, il Ministero, che sulla questione ha svolto un confronto con RFI dal quale sono emerse posizioni diverse, poiché l’Amministrazione ritiene che l'articolo 33 della legge n. 191 del 1974 non trovi più applicazione per effetto dell'entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 151 del 2011, mentre RFI ritiene che la legge n. 191 del 1974 non possa essere considerata tacitamente abrogata dal d.P.R. n. 151 del 2011 in quanto legge speciale.

Considerato:

1. Il quesito presentato dal Ministero pone una tipica questione interpretativa riguardo agli effetti della successione di atti-fonte normativi che sembrano aver determinato talune antinomie tra le diverse disposizioni e norme che si sono via succedute nel tempo. La risposta, coerentemente con la funzione consultiva attivata attraverso uno specifico quesito interpretativo, è di natura puramente giuridico-formale ed esclude ogni considerazione o valutazione di convenienza/opportunità nel merito della soluzione raggiunta.

2. Occorre, dunque, preliminarmente ripercorrere il tracciato normativo indicato dal Ministero e operare un’analisi testuale diretta delle diverse disposizioni poste a raffronto.

2.a. La legge 26 aprile 1974, n. 191 introduce norme in materia di Prevenzione degli infortuni sul lavoro nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato; il suo art. 33, posto nel capo V (Disposizioni finali) così recita: “33. In sede di progettazione e di esecuzione delle opere ed impianti ferroviari soggetti al pericolo di incendio nonché per l'esercizio o la conduzione di essi, si debbono osservare le prescrizioni contenute nelle vigenti norme generali e particolari, volte ad assicurare la prevenzione degli incendi, nonché le cautele suggerite dalla esperienza. (secondo comma) Il controllo sull'osservanza delle vigenti disposizioni è affidato all'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, la quale è tenuta a richiedere il parere del comando del Corpo dei vigili del fuoco, competente per territorio, in merito alla determinazione - per gli impianti che per qualsiasi motivo presentino, in caso di incendio, gravi pericoli per l'incolumità dei lavoratori - dei tipi e quantità di apparecchiature e mezzi da tenere a disposizione per lo spegnimento degli incendi, nonché del tipo di organizzazione da mettere in atto per la prevenzione incendi.

2.b Gli artt. 36 e 37 del d.P.R. 27 aprile 1955, n. 547, recante Norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro, collocati sotto il capo VI (Difesa contro gli incendi e le scariche atmosferiche) del titolo II (Ambienti, posti di lavoro e di passaggio), articoli che non troverebbero applicazione in ambito ferroviario ai sensi della citata legge n. 191 del 1974, riguardano l’uno le Lavorazioni pericolose e controllo dei Vigili del fuoco, l’altro i progetti di nuovi impianti o costruzioni di cui al precedente articolo o di modifiche di quelli esistenti; entrambi stabiliscono la sottoposizione al controllo del Comando del Corpo dei vigili del fuoco competente per territorio (i progetti di nuovi impianti o di modifiche di quelli esistenti devono essere sottoposti al preventivo esame del Comando del Corpo dei vigili del fuoco, previa visita di collaudo ad impianto o costruzione ultimati). L’art. 36, secondo comma, demanda a un decreto presidenziale, su proposta del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, di concerto con i Ministri per l'industria e commercio e per l'interno, la determinazione delle aziende e lavorazioni che, per dimensioni, ubicazione ed altre ragioni presentano in caso di incendio gravi pericoli per la incolumità dei lavoratori, come tali soggette, ai fini della prevenzione degli incendi, come detto, al controllo del Comando del Corpo dei vigili del fuoco competente per territorio.

Per prassi constante (non messa in discussione nel quesito in esame) l’Amministrazione si è sempre orientata a livello applicativo nel senso di ritenere che la norma speciale (art. 33 della legge n. 191 del 1974) escludesse l’applicabilità agli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato del controllo suddetto del Corpo dei vigili del fuoco (se non nei limiti stabiliti dal secondo comma del medesimo art. 33 e con riguardo comunque agli impianti “ferroviari” in senso stretto, avendo la Direzione centrale per la prevenzione e la sicurezza tecnica del Dipartimento precisato – verosimilmente con atti amministrativi generali – che le attività “residuali” gestite da RFI, quali, ad esempio, locali commerciali, ricettivi, espositivi, di pubblico spettacolo etc., dovessero invece ritenersi senz’altro escluse dalla deroga e perciò sottoposte ai controlli del Corpo nazionale dei vigili del fuoco previsti dai citati artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 547 del 1955, laddove rientranti nel campo di applicazione del decreto del Ministro dell'Interno del 16 febbraio 1982 concernente la determinazione delle attività soggette alle visite di prevenzione incendi).

2.c. Il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (recante Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), nell’art. 3 (che definisce il Campo di applicazione), al secondo periodo, ha demandato ad appositi regolamenti governativi (ex art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988), da emanare entro cinquantacinque mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, l’introduzione delle “disposizioni necessarie a consentire . . . l'armonizzazione delle disposizioni tecniche di cui ai titoli dal II al XII del medesimo decreto con la disciplina in tema di trasporto ferroviario contenuta nella legge 26 aprile 1974, n. 191, e relativi decreti di attuazione” (comma modificato, da ultimo, dall'art. 1, comma 01, del decreto-legge 12 maggio 2012, n. 57, recante Disposizioni urgenti in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro nel settore dei trasporti e delle microimprese, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2012, n. 101).

In attuazione delle disposizioni del comma 3, primo periodo, sono stati emanati il d.P.C.M. 28 novembre 2011, n. 231 relativo all'individuazione delle particolari esigenze connesse all'espletamento delle attività del Dipartimento della protezione civile, il d.m. 16 febbraio 2012, n. 51, relativo agli uffici all'estero, e il d.m. 18 novembre 2014, n. 201, relativo all'ambito dell'amministrazione della giustizia. Non risulta invece esercitato il potere regolamentare previsto nel citato secondo periodo del comma 3, che riguarda specificamente il campo, che qui interessa, della disciplina in tema di trasporto ferroviario di cui alla legge n. 191 del 1974 (oltre che le attività lavorative a bordo delle navi e quelle del settore delle navi da pesca, che qui non vengono in rilievo).

Il comma 3 dell’art. 3 del d.lgs. n. 81 del 2008, quindi, ha introdotto un’apposita norma transitoria che (tra l’altro, per quanto qui rileva) ha fatte salve “Fino all'emanazione dei decreti di cui al comma 2” “le disposizioni tecniche del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1955, n. 547, e del decreto del Presidente della Repubblica 7 gennaio 1956, n. 164, richiamate dalla legge 26 aprile 1974, n. 191, e dai relativi decreti di attuazione”.

L’art. 304 (Abrogazioni) del d.lgs. n. 81 del 2008 non reca alcuna espressa abrogazione della legge n. 191 del 1974.

2.d. Il Ministero richiama, dunque, anche il decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 162, recante Attuazione delle direttive 2004/49/CE e 2004/51/CE relative alla sicurezza e allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, che istituisce l'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, il cui articolo 2 (Ambito di applicazione), al comma 3, fa salve “le norme vigenti e le conseguenti competenze degli Organi statali interessati per quanto riguarda le rispettive materie di competenza inerenti la sicurezza, con particolare riferimento ai compiti del Ministero dell'interno in materia di prevenzione incendi e soccorso tecnico urgente, ai compiti del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, ai compiti del Ministero delle infrastrutture in materia di norme tecniche costruttive delle opere civili, vigilanza e ispezioni su sede ed opere d'arte relative all'infrastruttura ferroviaria nella fase realizzativa della stessa".

2.e. Il Ministero richiama, infine, anche il decreto del Presidente della Repubblica 1° agosto 2011, n. 151 (Regolamento recante semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi, a norma dell'articolo 49, comma 4-quater, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122), che ha profondamente innovato la disciplina sui procedimenti di prevenzione incendi, raccordandola con l'avvenuta introduzione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). L’art. 2 del d.P.R. n. 151 del 2011 (Finalità ed ambito di applicazione) definisce il proprio oggetto (e ambito applicativo) nella individuazione delle attività soggette ai controlli di prevenzione incendi (identificate in quelle comprese nell’allegato che, in base al comma 2 del medesimo art. 2, elenca tutte le attività soggette ai controlli di prevenzione incendi che ricadono nell'ambito di applicazione del regolamento) e nella disciplina della verifica delle condizioni di sicurezza antincendio che, in base alla vigente normativa, sono attribuite alla competenza del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per i profili del deposito dei progetti, per l'esame dei progetti, per le visite tecniche, per l'approvazione di deroghe a specifiche normative. Il comma 6 esclude espressamente dall'ambito di applicazione del regolamento solo le attività industriali a rischio di incidente rilevante, soggette alla presentazione del rapporto di sicurezza di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334, e successive modificazioni. Prevede (art. 3) che per la valutazione dei progetti gli enti ed i privati responsabili delle attività di cui all'allegato I, categorie B e C, sono tenuti a richiedere al Comando, con apposita istanza, l'esame dei progetti di nuovi impianti o costruzioni, nonché dei progetti di modifiche da apportare a quelli esistenti, che comportino un aggravio delle preesistenti condizioni di sicurezza antincendio; disciplina, all’art. 4, i controlli di prevenzione incendi per le attività di cui all'allegato I introducendo lo strumento della segnalazione certificata di inizio attività; dispone (art. 12) l’abrogazione dei dd.P.R. 26 maggio 1959, n. 689 (regolamento recante la determinazione delle aziende e lavorazioni soggette, ai fini della prevenzione degli incendi, al controllo del Comando del Corpo dei vigili del fuoco), 12 gennaio 1998, n. 37 (regolamento recante la disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione incendi, a norma dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59), 12 aprile 2006, n. 214 (regolamento recante semplificazione delle procedure di prevenzione incendi relative ai depositi di g.p.l. in serbatoi fissi di capacità complessiva non superiore a 5 metri cubi), del d.m. 16 febbraio 1982, recante modificazioni del decreto del Ministro dell'interno 27 settembre 1965, concernente la determinazione delle attività soggette alle visite di prevenzione incendi.

3. Così ricostruito e riepilogato il quadro normativo di riferimento, ritiene la Sezione che al quesito posto dal Ministero debba fornirsi una risposta negativa, nel senso della perdurante, attuale vigenza della norma speciale di deroga contenuta nell’art. 33, secondo comma, della legge n. 191 del 1974, siccome non abrogata, neanche in forma inespressa, dalla successiva normativa, sopra passata in rapida rassegna.

4. Sotto un primo profilo, deve evidenziarsi come la ratio giustificatrice della norma di deroga della cui sopravvivenza si tratta sia da indentificarsi nella considerazione della specialità del settore delle infrastrutture ferroviarie e dell’alta specializzazione storicamente assicurata dall’ente ferroviario (allora ente pubblico) titolare della rete, del materiale, degli impianti (e degli annessi e conseguenti servizi pubblici). Il legislatore del 1971 ritenne, evidentemente, che le prioritarie esigenze di sicurezza e di prevenzione degli infortuni sul lavoro ben potessero essere conseguite e garantite, nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, attraverso il controllo diretto esercitato dalla stessa Azienda autonoma sull'osservanza delle vigenti disposizioni di prevenzione e di sicurezza sui luoghi di lavoro, e ciò anche in considerazione della particolare autonomia tecnico-gestionale e organizzativa a tale azienda autonoma da sempre riconosciuta. Il legislatore del 1971 ha dunque ritenuto che il punto di equilibrio più conveniente fosse costituito dal limitare l’obbligo di richiesta del parere del comando del Corpo dei vigili del fuoco, competente per territorio, ai soli profili dei tipi e quantità di apparecchiature e mezzi da tenere a disposizione per lo spegnimento degli incendi, nonché del tipo di organizzazione da mettere in atto per la prevenzione incendi.

Questa scelta fondamentale – la cui convenienza/opportunità nel contesto attuale non spetta a questo Consiglio, adito nella sede consultiva sullo specifico quesito giuridico, considerare o valutare – non risulta essere stata rimessa in discussione o contraddetta, né esplicitamente, né implicitamente.

5. Non sussistono, invero, i presupposti per affermare - come, invece, sembra ritenere il Ministero richiedente – che le sopravvenienze normative sopra prese in esame abbiano determinato un’abrogazione inespressa della norma speciale contenuta nella legge del 1974 (né nella forma dell’abrogazione tacita - per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti – né nella forma dell’abrogazione implicita - perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore – art. 15 delle “preleggi”).

5.a. Il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, come si è visto al par. 2.c., nell’affrontare – nell’art. 3, comma 2 – il (complesso) problema della compatibilità della nuova disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro con le peculiarità e le speciali esigenze poste da alcuni settori dell’amministrazione (primo periodo del comma 2: Forze armate e di Polizia, vigili del fuoco, soccorso pubblico e difesa civile, protezione civile, strutture giudiziarie, penitenziarie, università, istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, uffici all'estero, mezzi di trasporto aerei e marittimi, archivi, biblioteche e musei; nonché – secondo periodo del comma - attività lavorative a bordo delle navi e per il settore delle navi da pesca, disciplina in tema di trasporto ferroviario contenuta nella legge 26 aprile 1974, n. 191), ha rinviato ad appositi decreti attuativi l’introduzione delle necessarie disposizioni di adattamento e di coordinamento, stabilendo, nelle more dell’introduzione di questa disciplina regolamentare, la ultravigenza delle discipline speciali di settore. Orbene, come già rilevato al par. 2.c., non risultano ad oggi adottati i previsti regolamenti governativi (che avrebbero dovuto essere introdotti entro cinquantacinque mesi dalla data di entrata in vigore del decreto n. 81 del 2008) recanti le disposizioni necessarie a consentire l'armonizzazione della nuova disciplina con quella in tema di trasporto ferroviario contenuta nella legge n. 191 del 1974, n. 191, e relativi decreti di attuazione. Il termine di esercizio del potere regolamentare in questione non sembra possa ritenersi perentorio, né può sostenersi che la durata del periodo transitorio, pur in mancanza di tali, necessarie, norme di armonizzazione, sia limitata al termine previsto per l’adozione dei predetti regolamenti. L’adozione di tali regolamenti avrebbe consentito, peraltro, di fare definitiva chiarezza sul regime applicabile, così da rimuovere in radice – e in modo certo – ogni dubbio interpretativo al riguardo.

Ad avviso del Ministero un indice che potrebbe indurre a ritenere l’abrogazione (tacita) del secondo comma dell’art. 33 della legge n. 191 del 1974 consisterebbe nel fatto che il testé citato art. 3, comma 2, secondo periodo del decreto n. 81 del 2008 limiterebbe la clausola di salvezza alle sole disposizioni tecniche del d.P.R. n. 547 richiamate dalla legge n. 191, dalle quali dovrebbero esulare le competenze amministrative relative al parere preventivo ed ai relativi controlli. Ad avviso della Sezione questo indizio è troppo labile e discutibile per potere saldamente fondare la tesi dell’abrogazione tacita. Il riferimento, piuttosto generico, alla disciplina “tecnica” può ben intendersi predicato riguardo all’intero corpo della disciplina in questione, apparendo difficile, al suo interno, distinguere norme e/o disposizioni “tecniche” rispetto ad altre norme e/o disposizioni che tecniche non sarebbero, ma rivestirebbero natura esclusivamente ordinamentale o procedurale. In senso generico, “tecnica” può considerarsi tutta la disciplina della legge 26 aprile 1974, n. 191 in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro nei servizi e negli impianti gestiti dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato e, in particolare, la stessa disciplina contenuta nel secondo comma dell’art. 33, che pone dei limiti alle competenze dei vigili del fuoco (e agli obblighi dell’allora Azienda autonoma).

5.b. La Sezione, inoltre, non rinviene neppure nel decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 162, recante Attuazione delle direttive 2004/49/CE e 2004/51/CE relative alla sicurezza e allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, pure richiamato dal Ministero e qui esaminato sub par. 2.d., elementi normativi idonei a sorreggere la tesi di un’abrogazione inespressa della norma speciale dell’art. 33, secondo comma, della legge n. 191 del 1974.

L’articolo 2 (Ambito di applicazione) del decreto n. 162 del 2007, al comma 3, fa salve “le norme vigenti e le conseguenti competenze degli Organi statali interessati per quanto riguarda le rispettive materie di competenza inerenti la sicurezza, con particolare riferimento ai compiti del Ministero dell'interno in materia di prevenzione incendi e soccorso tecnico urgente, ai compiti del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, ai compiti del Ministero delle infrastrutture in materia di norme tecniche costruttive delle opere civili, vigilanza e ispezioni su sede ed opere d'arte relative all'infrastruttura ferroviaria nella fase realizzativa della stessa". Esso, dunque, si muove nell’ambito del vigente quadro distributivo delle competenze e non fornisce dati normativi utili per poter efficacemente sostenerne l’intervenuta variazione nel senso auspicato dal Ministero. Né può bastare la non inclusione della norma speciale in esame del 1974 sugli impianti ferroviari tra quelle cui la disposizione citata opera un particolare riferimento, essendo reso evidente dal significato letterale della locuzione usata nell’enunciato normativo che esso ha natura esemplificativa e non tassativa (delle competenze speciali fatte salve).

5.c. Sotto un diverso profilo, l’effetto abrogativo (in questo caso “implicito”) potrebbe farsi risalire al sopravvenuto d.P.R. n. 151 del 2011 (qui esaminato al par. 2.d.) che, per un verso ha abrogato il d.P.R. n. 68 del 1959 e il decreto ministeriale 16 febbraio 1982 e sostituito all’elenco delle lavorazioni pericolose soggette al controllo dei vigili del fuoco ivi contenuto quello del suo allegato I, per altro verso ha inserito, nel medesimo allegato I, nuove attività soggette ai controlli del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, tra le quali due di natura strettamente ferroviaria (le stazioni ferroviarie con superficie coperta accessibile al pubblico superiore a 5.000 metri quadri e le gallerie ferroviarie di lunghezza superiore a 2000 metri), in tal modo mettendo in crisi il criterio precedentemente utilizzato dall'Amministrazione, che distingueva tra attività del d.m. 16 febbraio 1982 ferroviarie o strettamente connesse (depositi di liquidi infiammabili e/o combustibili, macchine elettriche, gruppi elettrogeni, etc.), soggette all'articolo 33 della legge 191, ed attività residuali (locali commerciali, uffici, etc), soggette alle procedure amministrative e ai controlli generali del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.

In realtà, osserva la Sezione, l’art. 2 del d.P.R. n. 151 del 2011 (Finalità ed ambito di applicazione) definisce l’oggetto (e l’ambito applicativo) del decreto nella: a) individuazione delle attività soggette ai controlli di prevenzione incendi; b) disciplina delle attività e delle procedure relative al deposito dei progetti, all'esame dei progetti, alle visite tecniche, all'approvazione di deroghe a specifiche normative, alla verifica delle condizioni di sicurezza antincendio che (specifica la norma) “in base alla vigente normativa sono attribuite alla competenza del Corpo nazionale dei vigili del fuoco”. È testualmente evidente, dunque, che anche questa riforma, pur di ampio respiro e di profonda incidenza, attiene essenzialmente alle procedure, non alle competenze, ed opera dunque pur sempre nei limiti delle competenze già attribuite ai vigili del fuoco nell’ordinamento vigente. Essa, infatti, pur includendo sicuramente, nell’allegato I, una pluralità di tipologie di attività, di impianti, di ambienti di lavoro, di lavorazioni, etc. che, tipologicamente, sul piano oggettivo, sono presenti senz’altro anche nell’ambito ferroviario interessato dalla deroga della norma della legge n. 191 del 1974, sconta tuttavia anch’essa la deroga, che opera “a monte”, riguardo agli impianti ferroviari e non può pertanto ex se comportare l’abrogazione implicita dell’art. 33 in esame.

L’avvenuta inclusione, nell’allegato I, tra le attività soggette ai controlli del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, di due nuove attività di natura strettamente ferroviaria (le stazioni ferroviarie con superficie coperta accessibile al pubblico superiore a 5.000 metri quadri e le gallerie ferroviarie di lunghezza superiore a 2000 metri), non può di per sé assumere un rilievo determinante ai fini che qui interessano, sia perché è possibile senz’altro ritenere che tale estensione vada riferita a stazioni ferroviarie e gallerie in titolarità e/o in esercizio a soggetti (anche concessionari) diversi dalla (allora) Azienda autonoma F.S. (oggi RFI), sia perché, altrimenti, è possibile interpretare questa innovazione nel senso che essa, sul piano delle competenze, consista solo ed esclusivamente nell’avere assottigliato l’ambito oggettivo della deroga della norma del 1974 riportando al controllo dei vigili del fuoco (non già tutti gli impianti ferroviari della ex Azienda autonoma F.S. soggetti al pericolo di incendio, ma solo) le stazioni ferroviarie con superficie coperta accessibile al pubblico superiore a 5.000 metri quadri e le gallerie ferroviarie di lunghezza superiore a 2000 metri. Inteso e chiarito in tal modo, l’inserimento, nell’allegato I al d.P.R. n. 151 del 2011, delle testé richiamate due tipologie di impianti ferroviari, cade anche il rilievo secondo il quale tale innovazione avrebbe scompaginato l’ordinaria prassi amministrativa precedentemente praticata dall'Amministrazione, che distingueva tra attività del d.m. 16 febbraio 1982 ferroviarie o strettamente connesse, soggette all'articolo 33 della legge 191, ed attività residuali soggette alle procedure amministrative e ai controlli generali del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, prassi applicativa che, con la suddetta eccezione, ben potrebbe senz’altro proseguire.

6. Per tutte le esposte ragioni, è parere della Sezione che, nella materia concernente i controlli di prevenzione incendi su opere e impianti ferroviari, sia tuttora in vigore e applicabile l'articolo 33 della legge 26 aprile 1974, n. 191. Come già chiarito su par. 1 del Considerato in diritto, il parere della Sezione non riguarda in alcun modo l’opportunità/convenienza nel merito di tale assetto normativo. Esso potrà naturalmente, secondo le scelte politiche del governo e del Parlamento, essere adeguatamente mutato e innovato vuoi mediante l’adozione dei decreti attuativi previsti dal ricordato art. 3, comma 2, secondo periodo, del decreto legislativo n. 81 del 2008, vuoi con un nuovo intervento normativo di rango primario volto a risolvere definitivamente e compiutamente i prospettati dubbi interpretativi.

P.Q.M.

Nei suesposti termini è il parere della Sezione.




L'ESTENSORE IL PRESIDENTE F/F
Paolo Carpentieri Vincenzo Neri




IL SEGRETARIO
Giuseppe Testa



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