Personale AGCOM, sanzione della sospensione dal servizio

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Personale AGCOM, sanzione della sospensione dal servizio

Messaggio da panorama » sab feb 09, 2019 7:23 pm

Il CdS accoglie l'appello proposto dall'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,

1) - il ricorrente, funzionario presso l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM),

2) - per aver prodotto una documentazione incompleta ed inidonea per la liquidazione delle missioni svolte nel periodo 2008-2011.

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SENTENZA ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 3 ,numero provv.: 201900939 – Public 2019-02-08 -

Pubblicato il 07/02/2019

N. 00939/2019 REG. PROV. COLL.
N. 05367/2014 REG. RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5367 del 2014, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Marrocco, con domicilio eletto presso lo studio legale Moscarini in Roma, via Sesto Rufo, n. 23;

per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’irrogazione della sanzione di sei giorni di sospensione dal servizio;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2019 il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti l’Avv. Giuseppe Marrocco e l'Avv. dello Stato Carla Colelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al TAR per la Campania (sede di Napoli), il ricorrente, funzionario presso l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), ha impugnato il provvedimento del -OMISSIS- con il quale gli è stata irrogata la sanzione della sospensione dal servizio per 6 giorni per aver prodotto una documentazione incompleta ed inidonea per la liquidazione delle missioni svolte nel periodo 2008-2011.

Si è costituita in giudizio l’AGCOM replicando alle censure proposte.

2. - Con sentenza n. -OMISSIS- il TAR ha accolto il ricorso valorizzando l’affidamento ingeneratosi in capo al ricorrente circa l’idoneità della documentazione giustificativa delle spese di missione, in quanto costantemente accettata dall’Autorità; il primo giudice ha poi rilevato che, sebbene l’Amministrazione disponga del potere di verificare l’idoneità della documentazione sulla base della quale è stato disposto il rimborso delle spese, “appare irragionevole sanzionare sotto il profilo disciplinare un dipendente che – a distanza di anni, tra l’altro – non riesca a produrre una documentazione che in precedenza non era stata mai richiesta”. Ha, infine, ritenuto insussistente la violazione dell’obbligo di collaborazione da parte del dipendente, ritenendo non inverosimile l’impossibilità di reperire – a distanza di anni – la documentazione fiscale.

3. - Avverso tale decisione l’AGCOM ha proposto appello chiedendone la riforma.

3.1 - Si è costituito in giudizio l’appellato che, con memoria di costituzione, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a.; nel merito ne ha chiesto il rigetto per infondatezza.

Con successive memorie l’appellato ha ulteriormente argomentato le proprie tesi difensive.

3.2 - Con atto del 3 maggio 2018 l’appellato ha depositato in giudizio la sentenza del G.I.P. del Tribunale di Roma del -OMISSIS-, con la quale è stato disposto il non doversi procedere nei suoi confronti (e di altri colleghi) per il reato di cui all’art. 640 cpv c.p. (truffa aggravata) per mancanza di prova in ordine alla configurazione degli “artifici e raggiri”.

3.3 - Con istanza del 24 luglio 2018 l’AGCOM ha chiesto il differimento dell’udienza pubblica fissata per il giorno 26 luglio 2018 al fine di poter depositare la documentazione della Procura della Repubblica, relativa al procedimento penale a carico dell’appellato, dalla quale risulta che i giustificativi di spesa non erano idonei e che i documenti erano recuperabili presso le agenzie di viaggio.

Il Collegio, con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, ha disposto l’acquisizione di tale documentazione rinviando la causa all’udienza pubblica del 24 gennaio 2019.

La parte appellata ha controdedotto in merito alla documentazione acquisita insistendo per il rigetto dell’appello.

4. - All’udienza pubblica del 24 gennaio 2019 l’appello è stato trattenuto in decisione.

5. - L’appello è fondato e va, dunque, accolto.

6. - E’ opportuno richiamare brevemente i fatti che hanno portato all’adozione del provvedimento disciplinare.

Il responsabile del Servizio Organizzazione, Bilancio e Programmazione (Servizio Obp), nel corso di verifiche effettuate a campione sulla liquidazione delle spese di missione, ha evidenziato alcune anomalie in relazione ai giustificativi di spesa prodotti da taluni dipendenti del servizio ispettivo, tra i quali è annoverato anche l’appellato, ricorrente in primo grado (nota del -OMISSIS-).

Con specifico riferimento al dott. -OMISSIS- ha rilevato che erano state rimborsate “le spese di missione sulla base di semplici estratti conto delle agenzie di viaggio (scelte dagli stessi dipendenti incaricati della missione), senza alcuna valenza contabile e fiscale a supporto della spesa” (doc. n. 2).

Ha quindi chiesto al dipendente – tramite il servizio ispettivo - di produrre la documentazione fiscale delle spese entro il termine del 3 febbraio 2012.

Solo in data 8 febbraio 2012 l’appellato ha contattato telefonicamente il responsabile del servizio Obp rappresentando di non aver avuto notizia della richiesta da parte del servizio ispettivo; ha dichiarato che si sarebbe attivato per reperire la documentazione necessaria entro una settimana.

Non avendo ottenuto riscontro, la responsabile del servizio Obp ha inviato una seconda richiesta via e-mail in data 13 febbraio 2012, assegnando il termine del 20 febbraio 2012 per il deposito della documentazione; il 17 febbraio 2012 il dott. -OMISSIS- ha risposto con altra e-mail dichiarando di aver presentato tutta la documentazione giustificativa in originale di cui era in possesso, nel rispetto delle modalità previste dalla delibera n. 217/02/CONS del 10 luglio 2002.

Il 2 marzo 2012 è stata inviata al ricorrente la comunicazione ex art. 20 reg. pers. con la quale gli è stato assegnato il termine di 8 giorni per produrre la documentazione richiesta, rappresentando che, in caso di mancata archiviazione del procedimento, si sarebbe attivato il procedimento disciplinare.

E’ seguita l’audizione dell’interessato in data 20 marzo 2012, nella quale il funzionario ha rilevato che:

- non gli era stata mai richiesta la documentazione fiscale a supporto delle spese di missione liquidate; per tale motivo aveva ritenuto che la documentazione prodotta fosse idonea;

- aveva contattato telefonicamente il direttore del servizio Obp rappresentando di aver prodotto la documentazione in suo possesso, a suo giudizio idonea;

- aveva cercato di contattare le agenzie di viaggi presso cui si era servito, ma la -OMISSIS- non era più nell’immobile presso cui svolgeva la sua attività, la -OMISSIS- non rispondeva al telefono e la -OMISSIS- gli aveva confermato che non disponeva di ulteriore documentazione oltre a quella già fornita.

Con atto del 19 marzo 2012 è stata inviata la contestazione degli addebiti nella quale l’AGCOM gli ha contestato la violazione degli obblighi di diligenza e lealtà imposti dal Regolamento del personale dell’AGCOM e dal Codice etico, in quanto:

- aveva prodotto a supporto delle istanze di rimborso di meri “estratti conto” relativi alla prenotazione di servizi presso Agenzie di intermediazione;

- tali documenti – non avendo valenza fiscale - dovevano ritenersi non idonei a provare l’effettivo avvalimento del servizio e dell’avvenuto pagamento della prestazione;

- anche quando riportavano la dicitura relativo all’avvenuto pagamento non vi era prova alcuna della riconducibilità della dichiarazione all’agenzia di intermediazione e della veridicità di quanto dichiarato.

Più precisamente, la violazione consisteva nella mancata presentazione di adeguata documentazione relativa alle spese di n. 7 missioni per l'anno 2008, 11 per l'anno 2009, 3 per il 2010, 4 per il 2011, per un totale di 25 missioni in quattro anni, in ordine alle quali era stato chiesto il rimborso per spese complessive pari a circa € 37.900.

Il funzionario ha ottenuto l’accesso agli atti e ha depositato scritti difensivi.

Con atto del 20 aprile 2012 il dott. -OMISSIS- è stato deferito al Consiglio di Disciplina.

Infine con il provvedimento del 22 maggio 2012 è stata irrogata la sanzione disciplinare di n. 6 giorni di sospensione dal servizio.

Come già rilevato tale sanzione è stata annullata dal TAR per i motivi sinteticamente esposti in precedenza.

8. - Prima di procedere alla disamina dei motivi di appello deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità per violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a. sollevata dall’appellato.

Come è noto, ai sensi dell'art. 101, co. 1, c.p.a. nel ricorso in appello devono essere espresse specifiche doglianze contro i capi della sentenza gravata, essendo proprio la sentenza l'oggetto del giudizio, e non il provvedimento impugnato in primo grado (cfr. tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 13/07/2018, n.4288). L’appellante, quindi, non può limitarsi a riproporre le censure dedotte in primo grado, ma deve contestare la sentenza di primo grado.

Contrariamente a quanto asserito dall’appellato l’atto di appello provvede a censurare specificatamente i capi di sentenza, soddisfacendo l’obbligo di specificazione dei motivi previsto dall’art. 101, comma 1, c.p.a.: nella redazione degli specifici motivi di appello, infatti, l’AGCOM ha provveduto a riportare i brani della sentenza provvedendo poi alla loro specifica confutazione, soddisfacendo, quindi, l’obbligo previsto dal codice del processo amministrativo.

L’eccezione va quindi respinta.

9. - Con l’unico articolato motivo di appello lamenta l’appellante la “Motivazione insufficiente; violazione dell'art. 115, comma 1, c.p.c. e dell'art. 88, comma 1, lett. d), del c.p.a.; omesso esame di fatti decisivi” sottolineando che il TAR – ponendo l’accento sull’elemento dell’affidamento – non avrebbe tenuto conto della gravità della condotta tenuta dal dipendente e della violazione degli obblighi connaturali allo svolgimento del servizio.

Ha ricordato l’appellante che:

- il problematica in questione ha interessato sei dipendenti, ha avuto risvolti di carattere penale; il rimborso delle spese per le missioni in assenza della documentazione fiscale era suscettibile di produrre un danno per la pubblica amministrazione, tanto da comportare l’avvio del procedimento diretto al recupero delle somme contestate;

- la condotta tenuta dall’appellato ha avuto durata pluriennale (non trattandosi di un episodio isolato) e denota la violazione dell’obbligo di collaborazione con l’Amministrazione di appartenenza non avendo il dipendente prodotto la documentazione necessaria attestante l’effettiva spesa sostenuta per ragioni di servizio, né ha collaborato per il suo reperimento dopo l’espressa richiesta avanzata dall’Amministrazione.

Ha ribadito l’AGCOM l’assoluta inidoneità della documentazione prodotta per ottenere il rimborso delle spese di missione (sottolineando che altri dipendenti avevano prodotto non solo la prenotazione, ma anche le ricevute ed i biglietti che dimostravano l’effettiva erogazione del servizio); ha sottolineato la mancata collaborazione prestata dal dipendente che – dopo la richiesta di integrare la documentazione - non ha reperito e prodotto alcuna ricevuta fiscale.

Ha precisato che, trattandosi di erogazione di denaro pubblico, sarebbe sempre possibile per l’Amministrazione procedere ad una verifica e controllo, anche a distanza di tempo (peraltro nel caso di specie neppure eccessivo).

Infine, ha richiamato la disciplina regolamentare in materia di personale ed, in particolare, l’art. 6 del Regolamento del Personale nella parte in cui impone obblighi di collaborazione, l’art. 3, comma 2, del Codice etico dell’Autorità improntato agli obblighi di fiducia e collaborazione tra i dipendenti e l’Autorità, ricordando anche gli obblighi diramati con ordine di servizio del 1° settembre 2007.

Ha negato la sussistenza dell’affidamento incolpevole in capo al dipendente, rilevando la proporzionalità della sanzione irrogata.

10. - E’ opportuno innanzitutto rilevare che l’esito del procedimento penale a carico del dott. -OMISSIS-, conclusosi con la declaratoria di non doversi procedere, per mancanza di prova sull’elemento costitutivo del reato di truffa aggravata continuata (e cioè degli “artifici e raggiri”), non assume la rilevanza attribuitagli dall’appellato: il provvedimento giurisdizionale esclude la rilevanza penale della condotta dell’imputato, ma nel contempo riconosce la sua valutabilità a fini disciplinari (come in concreto accaduto) “non avendo debitamente documentato le spese sostenute nel corso delle trasferte”.

11. - E’ opportuno, per ragioni logiche, precisare fin d’ora che la documentazione prodotta dall’appellato agli uffici dell’AGCOM per ottenere il rimborso delle spese di missione è palesemente inidonea: la fruizione del servizio può infatti essere testimoniata solo da una ricevuta che attesti che in una determinata data il servizio prenotato è stato poi elargito e che per esso è stata corrisposta una determinata somma.

Come ha giustamente dedotto l’appellante, trattandosi di denaro pubblico, per ottenere la corresponsione è necessario assicurare una tracciatura di natura fiscale: l'art. 5 del d.P.R. n. 395 del 1988 prevede che il rimborso dei pasti, ad esempio, possa avvenire esclusivamente dietro presentazione di regolare fattura o ricevuta fiscale.

In attuazione della delega contenuta nell'art. 12, comma 3, della legge n. 413 del 1991, il decreto del Ministro delle Finanze 21 dicembre 1992 ha disposto che i soggetti obbligati al rilascio della ricevuta fiscale hanno la possibilità di certificare le operazioni effettuate anche mediante lo scontrino fiscale, "a condizione che questo contenga la specificazione degli elementi attinenti la natura, la qualità e la quantità delle operazioni".

Ebbene, il Ministero del Tesoro — Ispettorato Generale per gli ordinamenti del personale — con risoluzione del 7 novembre 1996, prot. n. 176637, ha espresso l'avviso "che le modalità di documentazione delle spese di vitto, indicate nel predetto art. 5 del d.P.R. 395/1988, possano considerarsi implicitamente integrate dalle sopravvenute disposizioni, nel senso che sia possibile ammettere a rimborso, oltre alla fattura o ricevuta fiscale,
anche lo scontrino fiscale, purché lo stesso contenga, oltre alla denominazione o ragione sociale della ditta fornitrice del servizio, anche la descrizione analitica dell'operazione effettuata (natura, qualità e quantità dei beni e dei servizi che formano oggetto dell'operazione o in alternativa la dicitura "menù a prezzo fisso") e sia integrato con le generalità del dipendente fruitore del servizio.

Lo stesso principio vale con riferimento ai biglietti di viaggio: deve sussistere la prova dell’avvenuto pagamento e della loro utilizzazione.

12. - L’appellato ha però dedotto che l’Autorità avrebbe una potestà organizzativa autonoma e che la disciplina relativa al rimborso delle spese di missione troverebbe la propria regolamentazione esclusivamente negli atti interni ad essa.

Ha quindi sostenuto che, la documentazione da lui prodotta, sarebbe stata rispondente a quanto previsto dalla delibera n. 217/02/CONS.

Tale disposizione, con riferimento alle spese di viaggio, all’art. 6, comma 8, si limita a prescrivere che il rimborso è operato "su presentazione della relativa documentazione di spesa": essa, quindi, non prevedrebbe l’obbligo di produrre la documentazione fiscale. Con riferimento alle spese di alloggio, la deliberazione nulla stabilirebbe.

La successiva delibera 20/09/CONS che introduce regole più stringenti non sarebbe invece applicabile alle missione svolte prima della sua entrata in vigore e, comunque, riguarderebbe le sole procedure di spesa dell’Autorità e, quindi, non troverebbe applicazione al caso di specie.

Inoltre, il personale dell’Autorità non sarebbe stato edotto dell’introduzione di tale normativa successiva.

13. - La tesi dell’appellato non può condividersi.

Il riferimento alla “documentazione di spesa” contenuto nella delibera 217/02/CONS è sufficiente a dimostrare l’inidoneità della documentazione da lui prodotta per ottenere il rimborso delle missioni: gli estratti conto delle agenzie non costituiscono “documentazione di spesa” non fornendo la prova certa dell’effettivo pagamento delle somme, come giustamente rilevato in sede disciplinare.

Anche l’apposizione della dicitura “pagato” non fornisce la prova della corresponsione delle somme, non essendovi certezza sul soggetto che l’ha apposta.

Questo sistema non fornisce sufficiente garanzia sul corretto uso del denaro pubblico.

Peraltro, per fugare ogni possibile incertezza, la delibera n. 20/09/CONS ha fatto chiaro riferimento alla documentazione fiscale (fattura).

Neppure può sostenersi che la prassi seguita dal dott. -OMISSIS- (e da alcuni altri dipendenti) fosse generalizzata, in quanto in sede di accertamento è emerso che altri dipendenti avevano, invece, prodotto la documentazione fiscale per il rimborso delle spese di missione.

Ne consegue che la tesi dell’appellato diretta a sostenere l’idoneità della documentazione da lui prodotta per il rimborso delle spese non può trovare accoglimento.

14. - Del resto, neanche il TAR che ha accolto il ricorso, ha ritenuto idonea tale documentazione: ha valorizzato, infatti, l’affidamento formatosi sull’idoneità di tale produzione documentale tenuto conto che era stata costantemente accettata.

Le conclusioni del primo giudice non possono condividersi.

Una prassi scorretta – formatasi in violazione della disciplina prevista dall’Autorità per il rimborso delle spese di missione - non può fondare un affidamento tutelabile.

Non è credibile che l’appellato non conoscesse la differenza tra la documentazione fiscale richiesta per l’erogazione del pubblico denaro e quella da lui prodotta: il comportamento tenuto dal dipendente è stato improntato a superficialità, incuria, negligenza; ha fatto affidamento non sull’idoneità della documentazione fornita (come asserito nelle memorie difensive), bensì sulla pari superficialità, incuria e negligenza dei funzionari che dovevano controllarla e che l’hanno accettata per anni.

Da un meccanismo disfunzionale, formatosi in violazione delle regole previste dall’ordinamento, anche di settore, non può sorgere un affidamento meritevole di tutela.

Se ciò fosse possibile si potrebbe arrivare all’assurdo che potrebbe diventare lecito ciò che è invece vietato, solo perché “tutti lo fanno”.

Inoltre, l’affidamento per essere meritevole di tutela deve essere incolpevole, mentre nel caso di specie la condotta tenuta dall’appellato – per quattro lunghi anni – è connotata dalla violazione dei canoni di diligenza e correttezza.

Occorre aggiungere che il semplice passaggio del tempo non costituisce impedimento per la P.A. per operare le verifiche in ordine alla corretta utilizzazione del denaro pubblico (cfr. Cons. Stato, 28 novembre 2011, n. 6278, in tema di stipendi e ripetizione somme non dovute).

15. - Peraltro, la condotta dell’appellato risulta aggravata dal comportamento poco collaborativo tenuto quando – a seguito di accertamenti interni – è emersa l’inidoneità della documentazione sulla base della quale aveva ottenuto i rimborsi.

Anziché preoccuparsi e attivarsi, ha prima temporeggiato, come se non avesse “preso sul serio” la questione; poi ha fornito generiche giustificazioni asserendo di non aver essere stato in grado di produrre neanche un documento idoneo a dimostrare le spese sostenute, pur trattandosi - in alcuni casi - di viaggi recenti.

Peraltro, dagli atti acquisiti in seguito all’ordinanza istruttoria è emerso che le agenzie di viaggio erano in possesso della documentazione, confutandosi quanto da egli affermato in sede disciplinare e processuale circa l’impossibilità di procurarsi la documentazione di spesa.

16. - Infine, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, la sanzione disciplinare – risulta correttamente fondata sulla violazione degli obblighi di comportamento gravanti sui dipendenti dell’Autorità.

Ai sensi dell'art. 6, del Regolamento del personale, rubricato "Obblighi' ,"l dipendente deve prestare la propria attività con lealtà, diligenza e spirito di collaborazione, in conformità alle leggi, ai regolamenti ed alle disposizioni interne, con particolare riferimento al Codice etico, nell'interesse esclusivo dell'Autorità".

Tale norma, unitamente alla violazione del Codice etico dell’Autorità costituisce idoneo fondamento per l’irrogazione della sanzione disciplinare che, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, risulta immune di vizi di proporzionalità tenuto conto dell’ampio arco di tempo nel quale la condotta irregolare è stata tenuta e dell’atteggiamento poco collaborativo manifestato dal dipendente.

17. - In conclusione, per i suesposti motivi, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado.

18. - Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna l’appellato al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in complessivi € 2.500,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari, Consigliere
Giorgio Calderoni, Consigliere


L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefania Santoleri Franco Frattini





IL SEGRETARIO



In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.



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