Messa in sicurezza edifici scolastici statali e privat

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Messa in sicurezza edifici scolastici statali e privat

Messaggio da panorama » sab giu 20, 2015 11:58 am

PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201501793 - Public 2015-06-19 -


Numero 01793/2015 e data 19/06/2015


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 27 maggio 2015

NUMERO AFFARE 07480/2012

OGGETTO:
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Quesito in ordine all’attuazione del “Piano straordinario per la messa in sicurezza degli edifici scolastici”;

LA SEZIONE
Vista la relazione n. 29585 del 10/08/2012 con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Gabinetto ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Francesco Bellomo;

PREMESSO:

Con il quesito in epigrafe il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine all’attuazione del “Piano straordinario per la messa in sicurezza degli edifici scolastici” per un importo complessivo pari a circa 489 milioni di euro – finanziando con due programmi stralcio (delibere CIPE 102/04 e 143/06) circa 1600 interventi di riduzione della vulnerabilità sismica e poi a regime con l’art.7 bis del d.l. 1-9-2008 n. 137 – alla luce dell’art. 2, comma 239, della L. 191/2009 e del conseguente atto di indirizzo intervenuto solo in data 2 agosto 2011.

Il Ministero riassume il quadro normativo vigente nei termini di seguito delineati.

L’art. 80, comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, prevede, nell’ambito del programma delle infrastrutture strategiche di cui alla legge n. 443/2001, l’inserimento - da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca - di un «Piano straordinario per la messa in sicurezza degli edifici scolastici», con particolare riguardo a quelli insistenti nelle zone soggette a rischio sismico stabilendo, altresì, che spetta al CIPE, sentita la Conferenza unificata, il compito di ripartire le risorse appositamente individuate.

Con delibera 30 dicembre 2004, n. 102, il CIPE ha approvato un 1° programma stralcio del piano straordinario per la messa in sicurezza degli edifici scolastici, assegnando, a tal fine, un contributo di 193.883.695 euro in termini di volume di investimenti.

Con successiva delibera 17 novembre 2006, n. 143 il CIPE ha approvato un 2° programma stralcio assegnando un contributo, in termini di volume di investimenti, di ulteriori 295.199.000 euro.

L’art.7 bis del d.l. 1-9-2008, n. 137 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, l. 30 ottobre 2008, n. 169 ha previsto al comma 1 che “A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, al piano straordinario per la messa in sicurezza degli edifici scolastici, formulato ai sensi dell’articolo 80, comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e successive modificazioni, è destinato un importo non inferiore al 5 per cento delle risorse stanziate per il programma delle infrastrutture strategiche in cui il piano stesso è ricompreso.”

L’art. 2, comma 239, della l. 191/2009 ha disposto che entro il 30 giugno 2010, previa approvazione di apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti, siano individuati gli interventi (di adeguamento sismico e messa in sicurezza edifici scolastici) di immediata realizzabilità fino all’importo di 300 milioni con la relativa ripartizione degli importi tra gli enti territoriali interessati nell’ambito delle misure e con le modalità previste ai sensi dell’articolo 7-bis della L. 169/2008.

In attuazione di quanto disposto dal predetto articolo di legge è stata approvata, in seduta congiunta dalle Commissioni V e VII della Camera dei deputati, la risoluzione Gioacchino Alfano ed altri n.8-00099 recante “Interventi in materia di edilizia scolastica”. In data 2 agosto 2011 le medesime Commissioni V e VII in seduta congiunta hanno approvato la risoluzione 8-00143, con la quale hanno modificato la precedente risoluzione 8-0009 variando significativamente l’elenco degli interventi attraverso la quasi totale sostituzione degli interventi previsti nelle Regioni meridionali con altri ricadenti nelle Regioni centro settentrionali e prevedendo, tra l’altro, che “...a seguito dell’approvazione della presente risoluzione, gli interventi in materia di edilizia scolastica in essa previsti debbano ricevere attuazione, previa adozione di apposito decreto interministeriale, senza necessità, in deroga a quanto previsto dall’articolo 80, comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, di sottoporre i medesimi interventi all’approvazione del CIPE, posto che tale Organo, in ottemperanza a quanto disposto dal citato articolo 2, comma 239, non potrebbe che confermare gli interventi individuati in ambito parlamentare ...”

Il Ministero osserva che detta risoluzione non si limita a dettare i criteri programmatici per consentire una ripartizione dei fondi disponibili fra gli enti territoriali interessati per interventi d’immediata realizzabilità, ma approva direttamente un elenco di istituti scolastici con a fianco i relativi importi da assegnare, proponendo per l’attuazione degli interventi il ricorso ad un decreto interministeriale, in contrasto con quanto contenuto nell’articolo 80, comma 21, della legge n. 289/2002 che prevede la necessità di sottoporre l’elenco degli interventi alla Conferenza Unificata per l’approvazione del CIPE.

Le perplessità si appuntano in particolare sulla destinazione dei contributi pubblici alle scuole private parificate, che sembra contrastare con il richiamato comma 239 che prevede una ripartizione tra enti territoriali cui è riconducibile la proprietà degli edifici scolatici interessati. (vedi sentenza in materia di non riconoscimento alle scuole private di risorse pubbliche).

Tanto premesso, il Ministero chiede se sia conforme a legge l’emanazione di un decreto interministeriale che preveda il finanziamento anche per gli edifici che ospitino scuole paritarie, attraverso il finanziamento diretto ai rispettivi proprietari ovvero ai Comuni nei cui territori sono ubicati i predetti edifici.

CONSIDERATO:

Il quesito proposto attiene alle competenze consultive del Consiglio di Stato limitatamente alla parte relativa all’interpretazione della normativa vigente, restando invece estranee le valutazioni in ordine alla legittimità di atti – normativi o amministrativi – non ancora adottati.

Il principio secondo cui le scuole private parificate non possono essere destinatarie di risorse pubbliche, anche nell’ambito di interventi volti alla messa in sicurezza degli edifici in zone sismiche, è stato affermato dal Consiglio di Stato, sez. VI, con la sentenza n. 4079/06.

La sentenza chiarisce che «L’opzione interpretativa delle originarie ricorrenti (fatta propria dal TAR), secondo cui i fondi per l’edilizia scolastica possono essere utilizzati per tutte le scuole, statali e paritarie (private e degli enti locali), perché “non sussiste un generale divieto di finanziamento alle scuole private” dopo l’entrata in vigore della legge 10 marzo 2000 n. 62, e perché le scuole paritarie degli enti locali e private debbono avere il medesimo trattamento e “sono sottoposte alla medesima disciplina costituzionale”, suscita una problematica di notevole interesse, la cui soluzione deve essere affidata ad opportuni interventi legislativi, che appunto muovano dal presupposto della unicità del servizio scolastico, articolato “sul rapporto scuole statali - scuole paritarie, tra cui inserire le paritarie degli enti locali e le paritarie private”.

Tale presupposto non può però costituire il punto di partenza per una diversa interpretazione della legge n. 23 del 1996, il cui ambito applicativo è chiaramente circoscritto agli interventi da realizzare sulle strutture edilizie scolastiche di proprietà pubblica, destinate ad appartenere “al patrimonio indisponibile degli enti territoriali competenti” (art. 11, lett. c).

Il percorso argomentativo della sentenza impugnata non convince neppure se viene utilizzata la nuova configurazione del sistema nazionale di istruzione, “costituito dalle scuole statali e dalle scuole paritarie private e degli enti locali” (art. 1, punto 1, della legge n. 62/2000), la quale configurazione, secondo il TAR, potrebbe rappresentare un valido fondamento per una interpretazione estensiva delle norme che disciplinano i contributi per l’edilizia scolastica.

Le “norme per la parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all’istruzione” (legge 10 marzo 2000, n. 62) non consentono alcun adattamento ovvero combinazione fra loro, al fine di pervenire al riconoscimento del diritto delle istanti ad ottenere finanziamenti per le strutture scolastiche dalle stesse utilizzate».

Né l’art. 7-bis del d.l. 1-9-2008 n. 137 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 30 ottobre 2008, n. 169, né l’art. 2, comma 239 della L. 191/2009, modificano il quadro normativo su cui fonda l’enunciato del Consiglio di Stato, con cui si pone in conflitto quanto stabilito nell’atto di indirizzo, il quale, pur previsto da una fonte primaria, non può introdurre una regola divergente da quella risultante dal sistema legislativo.

Sennonchè, come lo stesso Ministero ricorda, successivamente all’atto di indirizzo è intervenuto il d.l. 06/12/2011 n. 201, recante “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici”, il cui art. 30, comma 5-bis, ha previsto che “Al fine di garantire la realizzazione di interventi necessari per la messa in sicurezza e l’adeguamento antisismico delle scuole, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Governo dà attuazione all’atto di indirizzo approvato dalle Commissioni parlamentari competenti il 2 agosto 2011, ai sensi dell’ articolo 2, comma 239, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive modificazioni, adotta gli atti necessari all’erogazione delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione destinate alle medesime finalità ai sensi dell’ articolo 33, comma 3, della legge 12 novembre 2011, n. 183, e nell’ambito della procedura ivi prevista, e riferisce alle Camere in merito all’attuazione del presente comma)”.

Le antinomie del quadro normativo formatosi e la presenza di numerosi profili, di carattere istituzionale e finanziario, insistenti sulla questione in esame, hanno suggerito alla Sezione di acquisire gli avvisi della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero per i rapporti con il Parlamento, del Ministero dell’economia, del Ministero dell’interno.

L’istruttoria è stata adempiuta dal solo Ministero dell’interno.

Peraltro nelle more dell’istruttoria è stato adottato il decreto interministeriale 3 ottobre 2012, n. 343 (pubblicato in G.U. n. 7 del 9.1.2013), recante “approvazione del programma di edilizia residenziale scolastica in attuazione della risoluzione parlamentare 2 agosto 2012 AC 8-00143 delle Commissioni V e VI della Camera dei Deputati”.

In relazione a tale sopravvenienenza, che – di fatto – sembra sciogliere il quesito in senso affermativo la Sezione ha invitato il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a precisare se la richiesta di parere sia ancora attuale e, in caso positivo, in quali termini tale richiesta vada intesa.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti ha confermato l’interesse al parere richiesto “negli stessi termini già sottoposti”.

Pertanto la Sezione provvede a definire la questione senza considerare le novità intervenute e prescindendo dagli avvisi – non ancora pervenuti – della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero per i rapporti con il Parlamento, del Ministero dell’economia, atteso il tempo trascorso dalla richiesta.

Al riguardo si osserva come né l’art. 7-bis del d.l. 1-9-2008 n. 137 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 30 ottobre 2008, n. 169, né l’art. 2, comma 239 della L. 191/2009, modificano il quadro normativo su cui fonda l’enunciato del Consiglio di Stato nella sentenza n. 4079/06., con cui si pone in conflitto quanto stabilito nell’atto di indirizzo, il quale, pur previsto da una fonte primaria, non può introdurre una regola divergente da quella risultante dal sistema legislativo.

Tuttavia, come anticipato, successivamente all’atto di indirizzo è intervenuto l’art. 30, comma 5-bis d.l. . 06/12/2011 n. 201, che demanda il Governo a dare attuazione all’atto di indirizzo approvato dalle Commissioni parlamentari competenti il 2 agosto 2011, adottando gli atti necessari all’erogazione delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione.

Mercé tale disposizione si è realizzato un fenomeno di legificazione dell’atto di indirizzo. Infatti, sebbene, diversamente da quanto accade nelle cd. leggi-provvedimento, la fonte legislativa non ripete il contenuto dell’atto amministrativo, facendolo proprio, è indiscutibile, dal tenore letterale della disposizione, oltre che dalla sua genesi, che la stessa intenda dare copertura legislativa alle previsioni contenute nell’atto di indirizzo. In tal modo la norma integra l’art. 2, comma 239 della L. 191/2009, legittimando l’ingerenza dell’atto di indirizzo nell’individuazione degli interventi da eseguire con i fondi pubblici, ivi compresi quelli alle scuole paritarie.

Il rapporto con le norme che non prevedono l’erogazione di finanziamenti pubblici in favore delle scuole paritarie private, sia in generale, che nel caso specifico, è agevolmente risolvibile sulla base degli ordinari criteri di interpretazione della legge, trattandosi di disposizione sopravvenuta di natura speciale.

Formalmente, peraltro, essa non introduce una deroga, non essendo presente nel sistema alcun divieto di finanziare le scuole private, che anzi si porrebbe in contrasto con l’art. 33, commi 2 e 3 Cost. (“La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini a gradi.
Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione senza oneri per lo Stato”), nel senso che l’obbligo di assicurare i mezzi finanziari sussiste solo nei confronti delle scuole statali istituite dallo Stato, mentre tale obbligo diventa una facoltà con riguardo alle scuole private. Il principio enunciato dal Consiglio di Stato costituisce piuttosto esplicazione del principio di legalità, per cui non sono possibili interventi con fondi pubblici in favore delle scuole private parificate in assenza di fonti normative di legge che lo prevedano, ferma la possibilità che tali fonti normative siano adottate.

Il che è quanto avvenuto, appunto, nel caso in esame, sia pure attraverso una tecnica inconsueta, qual è la legge di sanatoria degli effetti di un atto di indirizzo politico-amministrativo.

P.Q.M.

Esprime il parere nei termini di cui sopra.




L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Francesco Bellomo Giuseppe Barbagallo




IL SEGRETARIO
Gabriella Allegrini



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