Medico:attività extraprofessionali e relative autorizzazioni

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Medico:attività extraprofessionali e relative autorizzazioni

Messaggio da panorama » gio ott 27, 2016 12:51 pm

Ricorso respinto.
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1) - circolare del Ministero della Difesa del 31 luglio 2008, prot. N.M-D GMIL_04_0396572 CIRC./III/9^/5^, avente ad oggetto “Disposizioni in materia di esercizio di attività extraprofessionali retribuite da parte del personale militare e di concessione delle relative autorizzazioni. Disciplina delle incompatibilità”.

2) - professione di psicologo fuori dall’orario di servizio senza vincolo di occasionalità.

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SENTENZA ,sede di ROMA ,sezione SEZIONE 1B ,numero provv.: 201610492, - Public 2016-10-21 -

Pubblicato il 21/10/2016


N. 10492/2016 REG.PROV.COLL.
N. 10557/2008 REG.RIC.
N. 03204/2012 REG.RIC.
N. 05277/2012 REG.RIC.
N. 04716/2013 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10557 del 2008, proposto da:
Consiglio dell'Ordine degli Psicologi del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Lentini, C.F. LNTLCU67P13H501Q, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia, 79;

contro
Ministero della Difesa, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 3204 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Giorgio F., Emanuele F., Isabella L. C., Annamaria S., e Consiglio dell’Ordine degli Psicologi del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Luca Lentini, C.F. LNTLCU67P13H501Q, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia, 79;

contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di
Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Roma, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 5277 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Angelica P., Giovanna P., Federica M. e Consiglio dell'Ordine degli Psicologi del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Luca Lentini, C.F. LNTLCU67P13H501Q, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia, 79;

contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di
Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Roma, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 4716 del 2013, proposto da:
Lucio A. e Consiglio dell'Ordine degli Psicologi del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Luca Lentini, C.F. LNTLCU67P13H501Q, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia, 79;

contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di
Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri, Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri di Roma, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 10557 del 2008:

- della circolare del Ministero della Difesa del 31 luglio 2008, prot. N.M-D GMIL_04_0396572 CIRC./III/9^/5^, avente ad oggetto “Disposizioni in materia di esercizio di attività extraprofessionali retribuite da parte del personale militare e di concessione delle relative autorizzazioni. Disciplina delle incompatibilità”, nella parte in cui, al punto 7, lettera f), paragrafo 4, afferma erroneamente che per il personale militare l’eventuale iscrizione all’Albo degli Psicologi deve essere accompagnata da “…annotazione attestante lo stato giuridico professionale di dipendente pubblico e il divieto di esercitare la libera professione…(art.8 della legge 18 febbraio 1989 n. 56”.

quanto al ricorso n. 3204 del 2012:
- delle note del Ministero della Difesa del 7 febbraio 2012, 27 febbraio 2012 e 19 marzo 2012, con le quali sono state rigettate le rispettive domande dei ricorrenti volte ad ottenere l’autorizzazione all’esercizio della libera professione di psicologo fuori dall’orario di servizio senza vincolo di occasionalità;
- della circolare del Ministero della Difesa del 31 luglio 2008, prot. N.M-D GMIL_04_0396572 CIRC./III/9^/5^;

con motivi aggiunti del 20 febbraio 2013,
- dei provvedimenti definitivi di diniego delle istanze di autorizzazione all’esercizio della libera professione di psicologo;

quanto al ricorso n. 5277 del 2012:
- delle note del Ministero della Difesa del 2 aprile 2012, con le quali sono state rigettate le domande delle ricorrenti volte ad ottenere l’autorizzazione all’esercizio della libera professione di psicologo fuori dall’orario di servizio senza vincolo di occasionalità;

- della circolare del Ministero della Difesa del 31 luglio 2008, prot. N.M-D GMIL_04_0396572 CIRC./III/9^/5^;

con motivi aggiunti del 20 febbraio 2013,
- dei provvedimenti definitivi di diniego delle istanze di autorizzazione all’esercizio della libera professione di psicologo;

quanto al ricorso n. 4716 del 2013:
- della determinazione del Ministero della Difesa del 19 febbraio 2013 con la quale sono state rigettate le istanze in precedenza avanzate dal ricorrente, volte ad ottenere l’autorizzazione all’esercizio della libera professione di psicologo fuori dall’orario di servizio e senza vincolo di occasionalità,
- della circolare del Ministero della Difesa del 31 luglio 2008, prot. N.M-D GMIL_04_0396572 CIRC./III/9^/5^.


Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 settembre 2016 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con ricorso rubricato al n. RG. 10557/2008, il Consiglio dell’Ordine degli Psicologi del Lazio impugna la circolare del Ministero della Difesa in oggetto, recante “Disposizioni in materia di esercizio di attività extraprofessionali retribuite da parte del personale militare e di concessione delle relative autorizzazioni. Disciplina delle incompatibilità”, ritenendola lesiva delle proprie prerogative di ente pubblico esponenziale della categoria professionale degli psicologi, nonché dei diritti e degli interessi di questi ultimi.

Secondo parte ricorrente infatti, la circolare, laddove sostiene che allo psicologo militare l’iscrizione all’albo è “consentita ma con annotazione attestante lo stato giuridico-professionale di dipendente pubblico e il divieto di esercitare la libera professione” (punto 7, lettera f, paragrafo 4), sarebbe erronea ed illegittima, atteso che non esisterebbe alcun divieto per gli psicologi dipendenti pubblici, imposto dalla legge, ad esercitare la libera professione, essendo invece loro consentita l’iscrizione al relativo Albo.

Il gravame è dunque affidato a due articolate censure, riconducibili, in sintesi, ai vizi di violazione di legge, con riferimento alla l. n. 56 del 1989, al DPR n. 3 del 1957 e al D. Lgs. n. 165 del 2001, ed eccesso di potere, anche sotto il profilo della disparità di trattamento nei confronti dei medici militari.

Ad avviso dell’ente ricorrente invero, l’interpretazione data dall’Amministrazione alla normativa di riferimento porterebbe alla totale impossibilità di equiparare lo psicologo militare al medico militare, almeno sotto il profilo dell’esercizio della libera professione esterna, ponendosi così in contrasto coi principi, anche comunitari, ed i precetti costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 32, 35 e 41, con riferimento ai quali la parte ha inoltre chiesto la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.

Con tre successivi ricorsi autonomi, integrati da motivi aggiunti, rubricati ai nn. RG. 3204/2012, 5277/2012 e 4716/2013, il Consiglio dell’Ordine degli Psicologici del Lazio, unitamente agli altri ricorrenti in epigrafe indicati - tutti psicologi appartenenti al personale militare - hanno impugnato le determinazioni con cui il Ministero della Difesa ha rigettato le istanze, da questi ultimi presentate, volte ad ottenere l’autorizzazione all’esercizio della libera professione fuori dall’orario di servizio e senza vincolo di occasionalità, impugnando altresì la medesima circolare ministeriale.

I tre gravami riproducono sostanzialmente le doglianze già formulate nel ricorso RG.10557 del 2008, con il quale chiedono la riunione.

Negli stessi, è altresì evidenziato che la novella legislativa intervenuta nelle more in materia di sanità militare (artt. 208-213, D. Lgs. n. 66 del 2010), anziché estendere l’accesso alla libera professione esterna anche agli Ufficiali psicologi nel senso auspicato dalle parti - e già esplicitato nel parere legale, datato 1 agosto 2006, allegato ad un’istanza di modifica della detta circolare, avanzata in precedenza dal Consiglio dell’Ordine - avrebbe piuttosto contribuito a perpetuare una grave, quanto incostituzionale, disparità di trattamento.

Pertanto, in ciascun gravame, si insiste per la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.

Per resistere ai gravami, si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa, eccependone preliminarmente l’inammissibilità sotto diversi profili, in particolare depositando documenti e relazione dell’Amministrazione per il ricorso RG. 5277 del 2012, e memoria per il ricorso RG. 4716 del 2013 - cui parte ricorrente ha prontamente replicato.

Alla pubblica udienza del 28 settembre 2016, la causa è infine passata in decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi, ai sensi dell’art.70 c.p.a., in ragione dell’evidente connessione soggettiva ed oggettiva che li connota.

Tutti, infatti, hanno ad oggetto la richiesta di annullamento della circolare ministeriale, ovvero dei relativi atti applicativi, nonché l'identico interesse che muove i ricorrenti (il Consiglio dell’Ordine degli Psicologi per il Lazio ed i singoli psicologi militari) a gravare i predetti atti, tanto che le censure dedotte, in uno con la questione di costituzionalità evidenziata, sono comuni ai quattro contenziosi.

Ciò premesso, il Collegio passa ad esaminare il primo gravame, in ordine di tempo, proposto dal Consiglio dell’Ordine avverso la circolare ministeriale.

Lo stesso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, in considerazione della natura meramente interpretativa dell’atto impugnato, sprovvisto di carattere normativo o provvedimentale e, dunque, privo di efficacia per i soggetti esterni all’Amministrazione.

Si tratta, invero, di un atto con cui il Ministero della Difesa si è limitato a fornire chiarimenti e modalità operative, circa la normativa vigente in materia di incompatibilità ed esercizio di attività extraprofessionali retribuite da parte del personale militare.

Il paragrafo 7, in particolare, intitolato “Iscrizione negli Albi professionali, quando consentita dalla legge”, non ha affatto un contenuto dispositivo, bensì meramente ricognitivo della normativa sul pubblico impiego e quella degli Ordini professionali, non essendo in nessun modo inteso ad incidere sulle prerogative degli Ordini - tra cui quello ricorrente - i quali rimangono gli unici competenti, e responsabili, nel provvedere all’iscrizione degli appartenenti alla categoria nei relativi albi.

Il ricorso RG. 10557 del 2008 va pertanto dichiarato inammissibile.

Diverso è il caso degli altri gravami, i quali impugnano, insieme alla predetta circolare, i relativi provvedimenti di diniego, applicativi della stessa e, prima ancora, delle disposizioni normative vigenti in materia.

Per questi ricorsi, il Collegio ritiene altresì di prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa erariale, in ragione dell’infondatezza delle doglianze in essi formulate.

Parti ricorrenti censurano, infatti, l’illegittimità del diniego espresso dall’Amministrazione, in ordine alla loro richiesta di autorizzazione a svolgere attività professionale extraistituzionale in qualità di psicologi.

A loro avviso, l’esercizio della professione in questione sarebbe consentito proprio dalla legge - in particolare dall’art.8, commi 2 e 3, della l. 18 febbraio 1989 n. 56, istitutiva dell’Ordine degli Psicologi, ed il diniego in esame comporterebbe, tra l’altro, un’evidente anomalia e disparità di trattamento nei confronti del personale medico militare, invece legittimato all’espletamento dell’attività libero professionale.

Tali argomentazioni non sono tuttavia condivisibili.

L’art.53 del D. Lgs. n. 165 del 2001 disciplina infatti la materia delle incompatibilità e degli incarichi per gli impiegati pubblici, tra i quali va ricompreso, sia pure con le dovute particolarità, anche il personale militare.

La norma su richiamata sancisce espressamente l’impossibilità a svolgere incarichi retribuiti (diversi da quelli previsti al comma 6, lett. a) – f-bis)), non previamente autorizzati dall’Amministrazione di appartenenza, con esclusione di quelle particolari categorie di dipendenti pubblici alle quali sia consentito, da disposizioni speciali, lo svolgimento di attività libero-professionali (art.53, commi 6 e 7).

La disciplina specifica, dettata dall’ordinamento militare (D. Lgs. n. 66 del 2010) sancisce inoltre un regime di assoluta incompatibilità tra la professione militare e l’esercizio di qualsiasi altra professione, salvo i casi previsti da disposizioni speciali (art.894).

Dal combinato disposto della disciplina generale e quella di settore, deriva pertanto una generale preclusione all’esercizio di attività extraistituzionali da parte del personale appartenente all’ordinamento militare, al di fuori di quelle occasionali espressamente autorizzate dall’Amministrazione e salvo deroghe espresse, come si dirà oltre.

Nel quadro normativo così delineato, non è infatti rinvenibile alcuna disposizione speciale che consenta, in deroga all’art. 53 e all’art. 894 citati, l’esercizio non occasionale della libera professione dello psicologo da parte del personale militare, potendo, come visto, essere autorizzate solo singole prestazioni, saltuarie e ben individuate.

Invero, come correttamente evidenziato dalla difesa erariale, in presenza di una simile disposizione speciale non ci sarebbe alcuna ragione per richiedere un’autorizzazione al relativo esercizio, derivando tale facoltà direttamente dalla legge e non già dall’Amministrazione, la quale non avrebbe titolo né per rilasciarla, né per negarla.

In altri termini, o esiste nell’ordinamento una particolare previsione che consente al personale militare psicologo l’esercizio della libera professione – in tal caso, non vi sarebbe motivo di richiedere poi il permesso per esercitarla, oppure, in mancanza, la stessa non può essere esercitata in ragione del generale regime di incompatibilità, ferma restando la possibilità di essere autorizzati per eventuali ed occasionali singoli incarichi.

Per gli psicologi, va ribadito, non vige infatti alcuna disciplina derogatoria che consenta loro l’esercizio delle libera professione, come invece accade per i medici militari ai quali, in virtù di una speciale disposizione, ossia l’art. 210, D. Lgs. n. 66, non sono applicabili le norme relative alle incompatibilità inerenti l'esercizio delle attività libero professionali (con l’evidente conseguenza che questi ultimi non dovranno essere espressamente autorizzati per l’esercizio dell’attività extraistituzionale).

Pertanto, una richiesta tesa ad ottenere, come nella specie, l’autorizzazione all’esercizio della libera professione di psicologo, senza alcun vincolo di occasionalità, non è coerente con le premesse normative.
I ricorrenti hanno infine denunciato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni relative al personale medico militare, ed in particolare l’art. 210, ritenendo non giustificata l’esistenza di una disparità di trattamento tra i medici e gli psicologi militari, allorquando, nel Servizio Sanitario Nazionale, tanto la categoria professionale dei medici, quanto quella degli psicologi possono erogare identiche prestazioni sanitarie nell’ambito dell’attività psicoterapeutiche, nonché svolgere attività libero professionale esterna, e concorrere al conferimento di posizioni apicali delle strutture sanitarie pubbliche.

Il Collegio ritiene che, da tali argomentazioni, non possa tuttavia farsi discendere una generale equivalenza ed equipollenza tra le due figure, e che, pertanto, non sia ravvisabile il profilo di non manifesta infondatezza della questione, per l’eventuale rimessione degli atti alla Corte.

Invero, fermo restando che la presente controversia verte in ambito militare, all’interno del quale il personale medico e quello psicologo, pur facendo parte entrambi del Corpo sanitario, sono iscritti in ruoli diversi, comportanti requisiti e attribuzioni differenti anche in termini di progressione di carriera, e che quindi il riferimento, fatto dai ricorrenti, alla disciplina per il Servizio Sanitario Nazionale non appare del tutto pertinente, è stata ormai unanimemente riconosciuta dalla giurisprudenza una netta distinzione tra la posizione dei medici e quella degli psicologi che esclude ogni possibile loro equiparazione (da ultimo, Cons. Stato, Sezione III, n. 4263 del 2015).

È evidente, allora, che l’impossibilità di un’assimilazione tra le due figure destituisce di fondamento la tesi di parte ricorrente e rende altresì manifestamente infondato il profilo di illegittimità costituzionale con riferimento alle disposizioni indicate dalla parte, derivando proprio dal principio d’uguaglianza, sancito in Costituzione, l’inammissibilità a trattare in modo uguale situazioni giuridiche tra loro differenti.

Alla luce delle considerazioni svolte, va infine letto, dunque, l’art.8, commi 2 e 3 della legge n. 56 del 1989, istitutiva dell’Ordine degli Psicologi.

La disposizione, che parte ricorrente assume violata, laddove prevede che “I pubblici impiegati debbono, inoltre, provare se è loro consentito l'esercizio della libera professione. Ove tale esercizio sia precluso, ne viene riportata sull'albo annotazione con la relativa motivazione”, va riferita, per quanto qui d’interesse, non già alla generalità dei pubblici impiegati – nell’ambito dei quali, il legislatore ha previsto delle particolari deroghe al generale regime di incompatibilità – bensì al personale militare, ed in particolare agli psicologi militari, i quali, pur potendo liberamente essere iscritti all’Albo (condizione che non richiede la preventiva autorizzazione da parte dell’Amministrazione di appartenenza), non possono tuttavia, in forza della legge che li disciplina, esercitare la libera professione senza vincolo di occasionalità.

Ne discende allora che l’aver previsto, nella circolare, l’annotazione del divieto di esercizio della libera professione non rappresenta il frutto di un’interpretazione erronea della normativa vigente, come denunciato nei gravami, ma piuttosto una sua coerente applicazione.

Conclusivamente, in ragione di quanto sopra, i provvedimenti impugnati, laddove hanno negato ai ricorrenti, psicologi militari, l’autorizzazione all’esercizio dell’attività extraprofessionale senza vincolo di occasionalità, risultano immuni dai vizi denunciati, trovando giustificazione nel generale divieto di esercizio della libera professione, sancito dal legislatore per il personale militare (non appartenente alla categoria dei medici militari).

I ricorsi RG. nn. 3204/2012, 5277/2012 e 4716/2013 vanno, pertanto, respinti.

Attese la novità e la complessità della vicenda, le spese di lite possono tuttavia compensarsi tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sui ricorsi, integrati da motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,

- ne dispone la riunione;

- dichiara inammissibile il ricorso RG. n. 10557/2008;

- respinge i ricorsi RG. nn. 3204/2012, 5277/2012 e 4716/2013.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Concetta Anastasi, Presidente
Floriana Rizzetto, Consigliere
Paola Patatini, Referendario, Estensore


L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Paola Patatini Concetta Anastasi





IL SEGRETARIO



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