Indennità di missione internazionale Eulex Kosovo

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Indennità di missione internazionale Eulex Kosovo

Messaggio da panorama » dom mar 21, 2021 6:37 pm

Ricorso del 2012 perso,

Personale PolPen

1) - missione Eulex Kosovo, che prevede l’assistenza alle autorità e istituzioni del Kosovo nella costruzione del sistema giudiziario indipendente, multietnico ed efficace e per una corretta gestione della esecuzione penale.
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SENTENZA sede di ROMA, sezione SEZIONE 1Q, numero provv.: 202102653,

Pubblicato il 04/03/2021

N. 02653/2021 REG. PROV. COLL.
N. 03021/2012 REG. RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3021 del 2012, proposto dai signori
OMISSIS (congruo nr. di ricorrenti), rappresentati e difesi dall'avvocato Alessio Paolucci, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e con domicilio fisico ex art. 25 cpa eletto presso lo studio dello stesso in Roma, via Tuscolana, 1256;

contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Giustizia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento
del provvedimento del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del 2.2.2012, prot.n.16504, non notificato ai ricorrenti, nella parte in cui non riconosce dovuta ai lavoratori che si trovano nelle condizioni dei ricorrenti (unità di polizia penitenziaria impegnate in missioni all’estero) il diritto al pagamento dell’indennità di missione internazionale, nella misura del 98 % prevista dall’art.4 del d.l. n. 8 del 2008, convertito nella legge del 13.3.2008, n.45/08 nonché di tutti gli atti amministrativi, anche se finora sconosciuti ai ricorrenti, ivi compreso il parere espresso dall’Ufficio Legislativo del Ministero resistente in data 5.5.2009, attraverso i quali si nega ai ricorrenti stessi il riconoscimento della indennità di cui sopra per il servizio svolto all’estero nell’interesse del Ministero della Giustizia-Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria e per la condanna del Ministero della Giustizia al pagamento, a favore dei ricorrenti, di tutte le differenze retributive dovute per le motivazioni suddette non erogate, comprensive degli interessi e di quant’altro previsto per legge

e per l’accertamento e la declaratoria
del diritto di tutti i ricorrenti al pagamento dell' indennita' di missione internazionale, nella misura del 98% prevista dall'art. 4 del d.l. n. 8/2008 conv. in legge n. 45/2008 e dalle successive leggi di proroga.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero della Giustizia;
Visto l’art. 25 del d.l.28 ottobre 2020, conv. con mod. dalla legge 18 dicembre 2020, n.176;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2021, svoltasi con modalità in videoconferenza, il Cons. Mariangela Caminiti e presenti per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. I signori OMISSIS hanno proposto ricorso per ottenere l'accertamento e la declaratoria del diritto di tutti i ricorrenti al pagamento dell'indennità di missione internazionale, nella misura del 98% prevista dall'art. 4 del d.l.n. 8 del 2008, conv. dalla legge 13.03.2008, n. 45, e dalle successive leggi di proroga nonché per ottenere l'annullamento e/o la disapplicazione del provvedimento del Ministero dell'Economia e delle Finanze — Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, del 02.02.2012 (prot. n. 16504), non notificato ai ricorrenti, nella parte in cui non riconosce dovuta ai lavoratori che si trovano nelle condizioni dei ricorrenti (unità di polizia penitenziaria impegnate in missioni all'estero) il diritto al pagamento dell'indennità di missione internazionale, nella misura del 98% prevista dall'art. 4 del d.l. n. 8/2008, conv. dalla legge 13.03.2008, n. 45 nonché di tutti gli atti amministrativi, non conosciuti dai ricorrenti, ivi compreso il parere espresso dall'Ufficio Legislativo del Ministero resistente in data 5.05.2009, mediante i quali è stata negata ai ricorrenti stessi il riconoscimento della indennità di cui sopra per il servizio svolto all'estero nell'interesse del Ministero della Giustizia — Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e per la condanna del Ministero della Giustizia al pagamento, a favore dei ricorrenti, di tutte le differenze retributive dovute per le motivazioni suddette e non erogate, comprensive di interessi e di quant'altro previsto per legge.

1.1. Premettono di essere dipendenti del Ministero della giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria e inquadrati funzionalmente alle dipendenze del Ministero, con sede di servizio in Italia, ma attuale svolgimento di missione internazionale all’estero – specifica e non ordinaria - nell’interesse dell’Amministrazione, operativa dal 9.12.2008, e in particolare assegnati, in virtù delle esperienze e conoscenze professionali, alla missione Eulex Kosovo, che prevede l’assistenza alle autorità e istituzioni del Kosovo nella costruzione del sistema giudiziario indipendente, multietnico ed efficace e per una corretta gestione della esecuzione penale.

Tutti i ricorrenti per lo svolgimento del servizio all’estero in questione, come integrazione dello stipendio spettante per l’attività normalmente svolta in Italia, avrebbero diritto ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008, conv. dalla legge n.45 del 2008 e successivamente confermato da leggi alla percezione di una indennità di missione giornaliera erogata dallo Stato italiano pari al 98 per cento della diaria di missione nonché una cd. allowance (ossia un contributo per diem) per le spese di vitto e alloggio, spettanza finanziata ed erogata direttamente dall’Organismo internazionale. Il trattamento stipendiale dei ricorrenti dovrebbe comporsi di tre voci: stipendio c.d. tabellare erogato dallo Stato italiano; allowance erogato dall’Organismo internazionale per spese di vitto e alloggio; diaria di missione prevista dall’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008 a carico dell’Amministrazione di appartenenza. In particolare l’indennità di missione sarebbe erogata ai ricorrenti dall’Amministrazione di appartenenza in base ad un parere espresso dall’Ufficio Legislativo del Ministero in data 5 maggio 2009, contraddittorio, con conseguente attribuzione della indennità in misura diversa e inferiore a quella dovuta per legge e comunque riconosciuta inizialmente ad alcuni dipendenti dal Ministero e poi ridotta del 50 per cento, nonché riconosciuta interamente ad altri colleghi operanti nella medesima missione e appartenenti alla P.S. e alla G.d.F.

Con nota 23.8.2011 i ricorrenti hanno chiesto all’Amministrazione il pagamento di quanto dovuto, senza ottenere risposta.

1.2. Sulla base di un parere chiesto al Ministero dell’economia e delle finanze è stata operata la riduzione del 50 per cento della indennità di missione in modo arbitrario a danno dei ricorrenti e ritenendo tale riduzione illegittima e ingiusta hanno proposto ricorso deducendo un unico articolato motivo di impugnazione: Eccesso di potere per illogicità manifesta essendo l’indennità in questione prevista al fine di adeguatamente compensare i disagi derivanti dallo svolgimento di una missione all’estero. Eccesso di potere per disparità di trattamento rispetto ai colleghi dei ricorrenti impiegati nella medesima missione. Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n.45 del 2008 e dell’art. 6 del RD n. 641 del 1926. Violazione dell’art. 36 della Costituzione: la normativa posta alla base delle indennità per missioni all’estero (art. 39 vicies semel, comma 39 del d.l. n.273 del 2005, conv. in legge n. 51 del 2006; RD n.941 del 1926; art.4, comma 1 del d.l.n.8 del 2008, conv. dalla legge n. 45 del 2008) sarebbe chiara nel riconoscimento della indennità in questione. Il paragrafo 3 delle norme finanziarie allegate alle SOP della EUPT per il Kosovo, attribuisce allo staff internazionale partecipante alla missione una erogazione espressamente conferita a titolo di “rimborso giornaliero per vitto e alloggio” (daily board and loadging allowance), da intendersi destinata alla copertura “delle spese vive che inevitabilmente e necessariamente debbono affrontare e sostenere i membri delle missioni internazionali”. Tale sarebbe l’attuale assetto normativo disciplinante lo svolgimento delle missioni all’estero e sarebbe evidente come l’indennità di missione e la allowance siano erogate a differente titolo e per distinte motivazioni. Ai ricorrenti dovrebbe essere corrisposta, come per gli altri colleghi italiani operanti nella medesima missione internazionale, in aggiunta allo stipendio e alla allowance, anche l’indennità di missione nella misura del 98% della diaria, nel rispetto della normativa richiamata, non suscettibile di differente interpretazione e applicazione. Il comportamento del Ministero della giustizia, avallato dal Ministero dell’economia e delle finanze nel determinare le somme dovute ai ricorrenti a titolo di indennità di missione decurtandole del 50 per cento sarebbe illegittimo, anche alla luce dell’illogico e contraddittorio parere dell’Ufficio legislativo del predetto Ministero riguardo all’applicazione della riduzione della indennità “per il fatto che il personale riceve anche un trattamento dall’organizzazione internazionale (allowance) diretto a coprire le spese di vitto e alloggio”. Il parere in questione, presupposto al diniego, implicitamente affermerebbe la vigenza e applicabilità dell’art. 6 del RD 941 del 1926 (nonché dell’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008, conv. dalla legge n.45 del 2008). Nella specie tale disposizione di cui all’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008, richiamato, riguardante il trattamento economico attribuito al personale che partecipa alle missioni internazionali di pace sarebbe una disciplina ex novo e speciale (e quindi prevalente) rispetto alla normativa generale di cui al RD 941 del 1926, rendendo quest’ultima inapplicabile. Diversamente opinando le disposizioni dell’art. 4 del d.l. n. 8 del 2008 sarebbero inutili, tra l’altro anche il personale della Polizia di Stato e della Guardia di Finanza percepirebbero la indennità in misura intera senza alcuna detrazione, con evidente disparità di trattamento e violazione del precetto costituzionale della giusta retribuzione di cui all’art. 36 della Cost.. I ricorrenti concludono quindi per l’accoglimento del ricorso.

2. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della giustizia e il Ministero dell’economia e delle finanze, con comparsa di stile.

3. A seguito di avviso della segreteria di perenzione i ricorrenti hanno presentato istanza di fissazione di udienza depositata in data 16.6.2017, dichiarando l’interesse attuale alla decisione del gravame ed hanno richiamato ricorsi già decisi da questo Tribunale, che ha accolto favorevolmente istanze analoghe a quelle dei ricorrenti stessi (sent. sez. I bis, n. 2300 del 2015; sez. I, n. 9962 del 2015), concludendo per l’accoglimento del ricorso.

4. In prossimità dell’odierna udienza le Amministrazioni resistenti hanno depositato articolata documentazione relativa al procedimento.

Alla udienza pubblica del 12 gennaio 2020, previe note di udienza ex d.l. n. 28 del 2020 e del d.l. 137 del 2020 depositate dai ricorrenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. La controversa vicenda verte sulla legittimità del provvedimento del Ministero dell'Economia e delle Finanze — Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, del 2 febbraio 2012 (prot. n. 16504), non notificato ai ricorrenti – dipendenti del Ministero della Giustizia-DAP -, nella parte in cui non riconosce dovuta ai lavoratori che si trovano nelle condizioni dei ricorrenti (unità di polizia penitenziaria impegnate in missioni all'estero) il diritto al pagamento dell'indennità di missione internazionale, nella misura del 98% prevista dall'art. 4 del d.l. n. 8/2008, conv. dalla legge 13.03.2008, n. 45 nonché del parere espresso dall'Ufficio Legislativo del Ministero della giustizia in data 5.05.2009, mediante i quali è stata negata ai ricorrenti stessi il riconoscimento della indennità di cui sopra per il servizio svolto all'estero nell'interesse del Ministero della Giustizia — DAP e per la condanna del Ministero della Giustizia al pagamento, a favore dei ricorrenti, di tutte le differenze retributive dovute per quanto sopra e non erogate, comprensive di interessi e di quant'altro previsto per legge. I ricorrenti chiedono altresì l'accertamento e la declaratoria del diritto degli stessi al pagamento dell'indennità di missione internazionale, nella misura del 98% prevista dall'art. 4 del d.l.n. 8 del 2008, conv. dalla legge 13.03.2008, n. 45, e dalle successive leggi di proroga.

5.1. Il Collegio rileva la necessità di ricostruire il quadro normativo di riferimento.

Il regio decreto 3 giugno 1926, n. 941 reca la disciplina generale delle indennità spettanti al personale dell’Amministrazione dello Stato incaricato di missione all’estero e stabilisce all’art. 1 la misura delle stesse; in particolare all’art. 6, comma 1 prevede che “ai funzionari che godono di assegni o di indennità, nella qualità di addetti ad enti od uffici all’estero o incaricati di servizi all’estero, le indennità giornaliere che loro spetterebbero, ai sensi del presente decreto, sono ridotte alla metà”; ed inoltre all’art. 7, comma 1, stabilisce che “l'indennità giornaliera per le missioni all'estero è ridotta a tre quarti della misura stabilita, qualora la permanenza su territorio estero si protragga oltre i 180 giorni”.

L’art. 39, comma 39– vicies semel del d.l.30 dicembre 2005, n. 273 (recante “Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti”), conv. con mod. dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, stabilisce che “L’articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e l’articolo 4, comma 1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838, si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all’impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per lavoro straordinario”.

Il d.l.31 gennaio 2008, n. 8 (“Disposizioni urgenti in materia di interventi di cooperazione allo sviluppo e sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché relative alla partecipazione delle Forze armate e di polizia a missioni internazionali”), conv. con mod. dalla legge 13 marzo 2008, n. 45, all’art. 4, comma 1, stabilisce che “…al personale che partecipa alle missioni internazionali di cui al presente decreto è corrisposta al netto delle ritenute per tutta la durata del periodo, in aggiunta allo stipendio o alla paga e agli altri assegni a carattere fisso e continuativo, l’indennità di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, nelle misure di seguito indicate, detraendo eventuali indennità e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali: a) misura del 98 per cento al personale che partecipa alle missioni UNIFIL, compreso il personale facente parte della struttura attivata presso le Nazioni Unite, CIU, MSU, Joint Enterprise, Albania 2, EUPT, ALTHEA, PESD dell’Unione Europea in Kosovo, UNMIK, TIPH 2, EUBAM Rafah, UNAMID, EUFOR Tchad/RCA, MINUSTAH;…”.

5.2. Innanzitutto deve escludersi che, come sostenuto dai ricorrenti, la normativa contenuta nel R.D. 3 giugno 1926, n. 941, sia da considerarsi abrogata o superata dal d.l. 31 gennaio 2008, n. 8, conv. con mod. dalla legge 13 marzo 2008, n. 45.

In proposito vale richiamare la pronuncia del Consiglio di Stato (sez. V, 18 luglio 2017, n. 3537, che ha riformato, respingendo il ricorso di primo grado, di cui alla sentenza Sez. I, n. 9962 del 2015, invocata dai ricorrenti ai fini della decisione), che ha precisato che “il legislatore, come si ricava dallo stesso tenore letterale delle disposizioni contenute non solo nel ricordato D.L. n. 8 del 2008, convertito dalla legge n. 45 del 2008, ma anche dal D.L. n. 273 del 2005, convertito con modificazioni dalla 23 febbraio 2006, n. 51 (e più recentemente anche dalla legge 21 luglio 2016, n. 145 (“Disposizioni concernenti la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali”), ha ribadito la persistente vigenza della disciplina dell’indennità di missione spettante al personale in missione all’estero contenuta nel r.d. n. 941 del 1926, provvedendo a chiarirne l’esatta interpretazione (art. 39 dell’art. 39 – vicies semel del D.L. n. 273 del 2005, convertito con modificazioni dalla legge n. 51 del 2006) ovvero ad integrarla e a completarla e disciplinare altresì l’ipotesi del concorso dell’indennità erogata dallo Stato con quella eventualmente corrisposta allo stesso personale da organizzazioni internazionali”.

Sotto altro profilo aderendo a quanto rilevato dal Consiglio di Stato nella richiamata sentenza, il Collegio osserva che l’ambito di applicazione della disposizione di cui al comma 1 dell’art. 4 del d.l.n. 8 del 2008, conv. con mod. dalla legge n. 45 del 2008 (secondo cui al personale che partecipa a missioni internazionali “è corrisposta…l’indennità di missione di cui al regio decreto 3 giugno 1926, n. 941…detraendo eventuali indennità e contributi corrisposti allo stesso titolo agli interessati direttamente dagli organismi internazionali”) non coincide con la previsione di cui all’art. 6, comma 1 del r.d. n. 941 del 1926 (a mente del quale “ai funzionari che godono di assegni o di indennità, nella qualità di addetti ad enti od uffici all’estero o incaricati di servizi all’estero, le indennità giornaliere che loro spetterebbero, ai sensi del presente decreto, sono ridotte alla metà”). Ed infatti la prima disposizione ha la finalità di evitare che il dipendente in missione all’estero cumuli ingiustamente due indennità (quella corrisposta dallo Stato e quella eventualmente erogata dall’Organizzazione internazionale) per lo stesso titolo; la seconda disposizione “con la stessa finalità di evitare che la missione all’estero si trasformi in un’occasione di ingiusta locupletazione, ridimensiona l’entità dell’indennità erogata dallo Stato dimezzandola qualora il dipendente benefici in ogni caso di un’altra prestazione patrimoniale (assegno o indennità quale addetto ad enti o uffici all’estero)” (cfr. Cons. Stato, cit. n. 3537 del 2017).

5.3. Sulla base di ciò non sussiste la censurata contraddittorietà del parere dell’Ufficio legislativo del Ministero della giustizia sulla applicabilità della disciplina di cui al r.d. n. 941 del 1926, in quanto nel caso di specie non vi è alcuna ragione logica - e tanto meno giuridica – per escludere l’applicabilità nel caso di specie delle disposizioni contenute negli articoli 6 e 7 dello stesso r.d. n. 941 del 1926, che prevedono, rispettivamente, il dimezzamento dell’indennità di missione al personale in missione all’estero che benefici “…di assegni o indennità, nella qualità di addetti ad enti od uffici all’estero o incaricati di servizi all’estero” nonché l’ulteriore riduzione dell’indennità a tre quarti nella misura stabilita, qualora la permanenza su territorio estero si protragga oltre i 180 giorni.

5.4. Dalla sequenza delle norme intervenute in materia non vi è dubbio della persistenza della vigenza del r.d. n. 941 del 1926 e del suo carattere di disciplina generale della materia in questione, rispetto alla quale le successive disposizioni richiamate ne costituiscono una forma di speciale integrazione e completamento in ragione della specificità delle missioni internazionali disciplinate, senza perciò derogare alla disciplina fondamentale (salva espressa previsione che non si rinviene quanto agli articoli 6 e 7).

A ciò va aggiunto che, come già rilevato, la previsione del dimezzamento dell’indennità previsto dall’art. 6 risulta del tutto ragionevole, al fine di evitare che la missione all’estero si trasformi in una occasione di ingiustificato arricchimento attraverso il pagamento di più indennità, ancorché non corrisposte allo stesso titolo; frutto della scelta discrezionale del legislatore e non manifestamente irragionevole risulta la previsione di decurtare a tre quarti l’indennità spettante qualora la permanenza all’estero si protragga oltre i 180 giorni, lasso di tempo del tutto sufficiente e ragionevole quanto meno ad affievolire i disagi connessi al primo periodo di servizio all’estero (cfr. Cons. Stato, cit. n. 3537 del 2017).

Infine quanto alla asserita disparità di trattamento perpetrata in danno dei ricorrenti, rispetto ad altro personale impiegato nella medesima missione, va rilevato che l’applicazione delle predette disposizioni normative è fondata sul mero riscontro di fatti certi e obiettivi e non può apprezzarsi tale censura che appare generica e non adeguatamente provata.

6. Per le superiori considerazioni il ricorso, in quanto infondato, va respinto.

La peculiarità della fattispecie contenziosa consente comunque di compensare eccezionalmente le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio da remoto del giorno 12 gennaio 2021 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore
Antonio Andolfi, Consigliere


L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Mariangela Caminiti Salvatore Mezzacapo





IL SEGRETARIO



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