Fondazione Ordine Mauriziano

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Fondazione Ordine Mauriziano

Messaggio da panorama » dom gen 24, 2016 6:26 pm

è erede del patrimonio dell'Ordine dei Santi Maurizio e Lazzaro.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201600079 - Public 2016-01-21 -

Numero 00079/2016 e data 21/01/2016


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 7 ottobre 2015

NUMERO AFFARE 01469/2015

OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Richiesta di parere sulla natura giuridica della Fondazione Ordine Mauriziano e sull'individuazione dell'Amministrazione vigilante.

LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota 26 agosto 2015 n. DICA 22238 P-4.8.1.3.1, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato generale - ha chiesto a questo Consiglio il parere in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano;

Premesso.

1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri premette che all’atto della’istituzione della nuova Fondazione Ordine Mauriziano, successiva alla fase commissariale vissuta dalla stessa dall’ottobre 2007 al presente, nel corso dell’istruttoria finalizzata all’approvazione dell’atto statutario, sono emerse alcune problematiche sulla natura giuridica dell’ente e sull’individuazione, ratione materiae, dell’Amministrazione vigilante.

Riassume, quindi, le principali vicende, che hanno caratterizzato la vita dell’organismo considerato, ponendo in evidenza che la Fondazione Ordine Mauriziano, istituita con decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito in legge 21 gennaio 2005, n. 4, è erede del patrimonio dell'Ordine dei Santi Maurizio e Lazzaro, nato nel 1573 per volere di Emanuele Filiberto, duca di Savoia, dalla fusione dell'Ordine cavalleresco e religioso di San Maurizio (Ripaille - Chablais, 1434) con l'Ordine per l'assistenza ai lebbrosi di San Lazzaro (Gerusalemme, 1090).

L'Ordine Mauriziano è contemplato dalla Carta costituzionale - XIV disposizione transitoria e finale - che, abolendo ordini cavallereschi e nobiliari, stabilisce che l'OM “è conservato come ente ospedaliero e funziona nei modi stabiliti dalla legge”.

Successivamente, la legge 5 novembre 1962, n. 1596, ha riaffermato la conservazione dell'organismo come “ente ospedaliero, con gli altri suoi compiti di beneficenza, di istruzione e di culto”, gli ha attribuito personalità giuridica di diritto pubblico e lo ha sottoposto all'alto patronato del Presidente della Repubblica e alla vigilanza del Ministro dell'interno.

Con decreto-legge 19 novembre 2004 n. 277, convertito, con modificazioni, con legge 21 gennaio 2005 n. 4, l’Ordine Mauriziano, a motivo della grave esposizione finanziaria, è stato scisso in due soggetti:

- l’Azienda Sanitaria Ospedaliera “Ordine Mauriziano di Torino” (di seguito ASOM), conservata come ente ospedaliero, costituito dai presidi ospedalieri Umberto I° di Torino e dall’Istituto per la per la ricerca e la cura del cancro di Candiolo, e destinata - libera da debiti - all’inserimento nel’ordinamento sanitario regionale:

- la Fondazione Ordine Mauriziano (di seguito FOM), istituita con lo scopo di gestire il patrimonio e i beni già dell’Ordine a essa trasferiti (terre, immobili, beni culturali), ad esclusione dei due presidi ospedalieri sopra indicati, e di sanare anche attraverso la dismissione dei beni disponibili il dissesto che aveva dato origine all’intervento del legislatore.

In particolare, l’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 277/2004 ha sottoposto la FOM alla vigilanza di “un comitato costituito da cinque membri di cui: uno nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, con funzioni di presidente del comitato; uno nominato dal Ministro dell'interno; uno nominato dal Ministro per i beni e le attività culturali; uno nominato dalla regione Piemonte; uno nominato dall'Ordinario diocesano di Torino”.

Inoltre, lo stesso art. 2, al comma 5, ha previsto che "La Fondazione, mediante il conferimento in godimento dei beni indicati nella allegata tabella A, che costituisce parte integrante del presente decreto, partecipa all'atto costitutivo e approva lo statuto di altra istituenda .fondazione, cui partecipano, altresì, il Ministero per i beni e le attività culturali, la regione Piemonte, nonché altri enti pubblici territoriali o altri soggetti pubblici e privati interessati, che avrà lo scopo di provvedere alla conservazione, alla manutenzione, al restauro e alla valorizzazione del patrimonio culturale di pertinenza sabauda esistente nella regione Piemonte".

Nel prosieguo della relazione, l’Amministrazione pone in evidenza che, nel 2005, la FOM è stata qualificata dalla Corte dei conti come organismo di diritto pubblico, avuto riguardo al suo fine di interesse generale, non commerciale o industriale, al suo patrimonio pubblico (ereditato da ente pubblico) e alla nomina pubblica dei suoi amministratori (cfr. C. conti, Sez. Giur. Reg. Piemonte, l° settembre 2005, n. 223).

Stante il perdurare del dissesto finanziario, nel 2007 la FOM è stata assoggettata alla disciplina commissariale speciale di cui all'articolo 30 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.159, convertito in legge 29 novembre 2007, n. 222, con applicazione delle disposizioni della legge fallimentare sulla liquidazione coatta amministrativa.

Una volta esaurita la procedura concorsuale e dopo la pronuncia il tribunale di Torino che, con provvedimento del 18 aprile 2012, ha dichiarato l'esdebitazione della Fondazione e la cancellazione di qualsiasi gravame sul patrimonio disponibile residuato dalla liquidazione, alla FOM è rimasto l'adempimento dello scopo istitutivo volto alla conservazione e alla valorizzazione del patrimonio culturale mauriziano, da realizzare secondo adeguate regole organiche e attraverso l'adozione di uno statuto, attualmente in fase di elaborazione, come previsto dal richiamato articolo 2, comma 5, del citato decreto-legge 277/2004, da parte dei medesimi commissari che hanno portato all'esdebitazione, su incarico della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

2. Nel corso dei lavori preparatori del citato statuto sono emerse delle criticità conseguenti alle difficoltà rinvenute nell'individuazione dell'esatta natura giuridica della Fondazione e dell'amministrazione competente per l'esercizio delle funzioni di vigilanza sul suo operato.

Relativamente al primo aspetto, si sottolinea in relazione, che le amministrazioni coinvolte hanno espresso informalmente il loro avviso favorevole al riconoscimento della natura giuridica privatistica della FOM, in quanto fondazione, contrariamente a quanto sostenuto in merito dalla Corte dei conti con il sopra citato parere.

Quanto al secondo aspetto si precisa che, laddove si dovesse riconoscere alla Fondazione la conservazione della medesima natura giuridica pubblicistica precedente al commissariamento, resterebbe da stabilire in che forma dovrebbe essere svolta la vigilanza sulle sue attività, atteso che il testo statutario approvato successivamente alla separazione fra l'ente ospedaliero e la Fondazione stessa (decreto del Ministro dell'interno del 13 ottobre 2006, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze ed il Ministro per i beni e le attività culturali), prevedeva, all'art. 20, che tale funzione fosse esercitata dal già citato comitato previsto dall'art. 2, comma 2.

Da ultimo si pone in evidenza che dall'esame dei bilanci disponibili si desume che allo stato attuale la Fondazione può contare su un'autonomia contabile non superiore ad un biennio, facendo ricorso alle risorse finanziarie derivate dall'opera di risanamento recentemente svolta e dagli introiti derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso alla casina di caccia di Stupinigi, oltre che dai canoni di locazione di alcuni immobili di proprietà.

In conclusione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri richiede a questo Consiglio il parere sulle suddette criticità e allega la bozza dello statuto elaborata dagli attuali commissari.

Considerato

3. Il parere richiesto alla Sezione comporta la risposta a due quesiti, strettamente correlati in un rapporto di presupposizione e di consequenzialità, in quanto la definizione della natura giuridica, pubblica o privata, della Fondazione Ordine Mauriziano condiziona l’individuazione dell’Amministrazione vigilante e i poteri in concreto alla stessa riservati.

Un corretto approccio alla materia in questione comporta necessariamente l’analisi del quadro normativo di riferimento, con un preliminare richiamo alla nozione di fondazione che si ricava dal codice civile (artt. 14 e seguenti), secondo il quale una fondazione è una stabile organizzazione “privata” senza scopo di lucro, dotata di un patrimonio vincolato al perseguimento di uno scopo di pubblica utilità. La volontà del fondatore, di colui che cioè devolve i beni, deve risultare da atto pubblico o da testamento, cioè da atti formali ostensibili alla pubblica fede.

Ne consegue che la sola denominazione che un ente assume non è sufficiente a qualificarlo come fondazione così come definita dal codice civile, tanto più che la parola “fondazione” è utilizzata anche da associazioni, come la “Fondazione Brutium - i calabresi nel mondo”, o da enti pubblici, qual è la “Fondazione il Vettoriale degli Italiani”.

4. Proseguendo nell’approfondimento normativo, va considerato che la XIV disposizione finale della Costituzione, terzo comma, con una scelta derogatoria rispetto al generale divieto di riconoscimento dei titoli nobiliari nell’ordinamento repubblicano, ha disposto la conservazione di dell’Ordine mauriziano come ente ospedaliero, demandando alla legge di stabilirne i modi di funzionamento.

In proposito val la pena di sottolineare che dall’illustrazione dei lavori preparatori della Costituzione Repubblicana curata dal Segretariato generale della Presidenza della Camera dei Deputati (ed. 1949) emerge che sull’originario emendamento dell’on. Giua «L’Ordine Mauriziano è mantenuto come ente autonomo nazionale ospedaliero, con statuto e amministrazione soggetti all'approvazione del Presidente della Repubblica italiana», poi approvato con modifiche non sostanziali nella seduta del 5 dicembre 1946, si realizzò una generale condivisione dei componenti la commissione preposta, segno evidente che l’apprestamento della garanzia costituzionale sottendeva il riconoscimento di un prioritario interesse generale acchè l’Ordine Mauriziano continuasse a perseguire anche nella realtà repubblicana le sue finalità in ambito ospedaliero, comprensive anche degli scopi di beneficienza istruzione e culto, che lo avevano caratterizzato in epoca sabauda.

Dette finalità sono state, poi, preservate dall’art. 1 della legge 5 novembre 1962, n. 1596 (Nuovo ordinamento dell’Ordine Mauriziano in attuazione della quattordicesima disposizione finale della Costituzione), che ha attribuito all’Ordine la personalità giuridica di diritto pubblico, ponendolo sotto l’Alto patronato del Presidente della Repubblica e la vigilanza del Ministro dell’interno.

L’iniziale configurazione dell’Ordine come organismo, istituito con legge e avente natura giuridica pubblica, è stata confermata dal legislatore, allorché a seguito di una profonda crisi finanziaria, con il decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277 (Interventi straordinari per il riordino e il risanamento economico dell’Ente Ordina Mauriziano di Torino), dall’originaria struttura dell’OM ha fatto germinare - come osservato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 263/2012) - “due diverse soggettività giuridiche, l’una - destinata ad essere inserita tramite legge della regione Piemonte nell’ordinamento sanitario della Regione - conservata come ente ospedaliero e costituita dai presidi ospedalieri Umberto I di Torino e Istituto per la ricerca e la cura del cancro (IRCC) di Candiolo, l’altra eretta sotto la denominazione di Fondazione Ordine Mauriziano, con lo scopo di gestire il patrimonio e i beni dell’Ente ad essa trasferiti - cioè di tutto il patrimonio mobiliare ed immobiliare dell’Ente ad esclusione dei due presidi ospedalieri dianzi indicati - nonché di operare anche tramite la dismissione dei beni disponibili, per il risanamento del dissesto finanziario dell’Ente maturato alla data di entrata in vigore del citato decreto-legge n. 277 del 2005.

Ulteriore compito della Fondazione era quello di valorizzare il patrimonio culturale a lei trasferito”.

In sostanza, la Corte costituzionale ha ritenuto che, nel prevedere la scissione dell’Ordine Mauriziano nell’ASOM e nella FOM, il decreto-legge n. 277 del 2004 ha disposto l’attribuzione di beni pubblici, già appartenenti ad un soggetto investito di una funzione pubblica, ad altri due soggetti, parimenti connotati dai requisiti propri dell’ente pubblico, chiamati ad esercitare i compiti dell’organismo pubblico soppresso.
Va altresì rilevato che tutte le disposizioni dello stesso decreto-legge concorrono a qualificare la Fondazione come organismo di diritto pubblico, preposto da un lato a gestire il patrimonio e i beni ricevuti in assegnazione, dall’altro a sanare il dissesto finanziario dell’Ente con il vincolo di “conservare e valorizzare il patrimonio culturale di sua proprietà”, nonché, una volta portato a termine il risanamento, di “conferire in godimento” i beni costituiti dalla palazzina di caccia di Stupinigi con le relative pertinenze e dai complessi monastici cistercensi di S. Antonio di Ranverso e dell’Abbazia di Staffarda ad una istituenda fondazione, “che avrà lo scopo di provvedere alla conservazione, alla manutenzione, al restauro e alla valorizzazione del patrimonio culturale di pertinenza sabauda esistente nella Regione Piemonte”.

Non può sfuggire, poi, che anche nel caso dell’istituenda fondazione sussistono i presupposti che hanno fatto sì che la FOM ereditasse dall’Ordine Mauriziano la natura giuridica pubblica: si reitera, infatti, l’attribuzione di beni pubblici ad un nuovo soggetto istituito con legge per l’assolvimento di una funzione pubblica precedentemente esercitata dall’organismo pubblico conferente i beni medesimi.

5. Un ulteriore argomento a sostegno della tesi della natura pubblica della nuova fondazione può trarsi ove si consideri che, allorché con il sopra citato decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, è stato disposto con finalità liquidatorie il commissariamento del FOM, non soltanto è stata prevista l’inammissibilità o improcedibilità delle azioni individuali, esecutive o cautelari, in danno della Fondazione, ma sono stati esclusi dal piano di liquidazione i beni gravati da vincoli storico-culturali, già elencati nel decreto-legge n. 277 del 2004, vale a dire i complessi monumentali costituenti il retaggio sabaudo da preservare.

Sussistono, quindi, fondati motivi per escludere che dopo l’esdebitazione della FOM, l’istituenda fondazione che dovrebbe proseguirne l’attività di interesse generale, ai sensi dell’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 277 del 2004, possa avere natura giuridica privata, con l’effetto che detta qualificazione ne comporterebbe la sottoposizione alla vigilanza prefettizia, secondo quanto stabilito dall’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361.

Alla medesima conclusione inducono anche considerazioni di ordine sistematico: infatti, la trasformazione degli enti creditizi pubblici in fondazioni bancarie e degli enti lirici in fondazioni enti lirici, è stata assistita da interventi legislativi (rispettivamente d.lgs. n. 356 del 1990 e d.lgs. n. 367/1996) che, allo scopo di ammettere i capitali privati nelle specifiche attività, hanno escluso esplicitamente la natura pubblica dei soggetti giuridici nei quali sono confluiti gli enti pubblici disciolti. Tale esclusione non è stata prevista dal legislatore per l’istituenda fondazione, evidentemente per la sua dubbia praticabilità, in ragione della garanzia apprestata dalla XIV disposizione finale della Costituzione e della sussistenza di un preminente interesse pubblico generale, che costituisce l'elemento fondante dell'organismo di diritto pubblico e che nel caso di specie è rappresentato dalla salvaguardia del patrimonio storico, culturale e religioso di pertinenza sabauda, ereditato dallo Stato repubblicano.

6. Viene ancora in evidenza che la FOM, per la sua natura di organismo pubblico, è soggetta al controllo successivo della Corte di conti sulla gestione del bilancio e del patrimonio, e che a tale controllo non potrebbe sottrarsi l’istituenda fondazione, avuto riguardo al suo fine di interesse generale, al patrimonio pubblico che le verrebbe conferito e alla nomina pubblica dei suoi amministratori, tutti caratteri tipici degli organismi pubblici sui quali vigila la Corte dei conti, come dalla stessa affermato con la sopra richiamata pronuncia del 2005.

In termini sostanzialmente coincidenti si è espressa anche recentemente la giurisdizione amministrativa, che ha così indicato i requisiti tipici dell’organismo di diritto pubblico: a) finalità di interesse generale, a carattere non industriale o commerciale, b) personalità giuridica, c) attività finanziata in via maggioritaria dallo Stato, dagli Enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico (Cons. St., Sez. VI, 8 maggio 2014, n. 2362).

7. Passando al secondo quesito relativo all’individuazione dell’Amministrazione vigilante, la Sezione ritiene che, una volta affermata la natura di organismo pubblico della FOM e della istituenda fondazione per derivazione dalla prima, si debba prescindere dall’individuazione dell’Amministrazione vigilante, secondo il modello tipico delle fondazione private, ma sia preferibile verificare se nella normativa che dispone l’istituzione della nuova fondazione sono presenti disposizioni che modificano la disciplina della vigilanza già prevista per la FOM.

Sul punto è già stato illustrato il disposto dell’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 277 del 2004, il quale prevede che sulla gestione immobiliare e mobiliare dell’Ente (leggasi FOM) “vigila un comitato costituito da cinque membri”, quattro dei quali di nomina pubblica.

Sul piano ermeneutico l’individuazione della ratio della suddetta disposizione non si presta a dubbi: il legislatore, nel regolare la costituzione di detto comitato, ha tenuto presenti le finalità per le quali la FOM veniva costituita e ha, pertanto, affidato la nomina dei componenti l’organo collegiale di vigilanza al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai vertici delle Amministrazioni pubbliche, competenti in materia di assistenza e di tutela del patrimonio storico-culturale e artistico, e all’Autorità diocesana per preservare l’uso sacro dei beni monumentali conferiti alla Fondazione. Considerato che, in seguito all’esdebitazione, il patrimonio indenne della FOM risulta in massima parte coincidente con i beni indisponibili di prevista assegnazione alla istituenda nuova fondazione e in assenza di ulteriori specificazioni del legislatore, è consequenziale che lo stesso comitato debba continuare a vigilare sulla gestione di detti beni anche dopo il loro conferimento alla nuova fondazione. Nell’intendimento del legislatore si tratta, comunque, di una sorveglianza ravvicinata prettamente tecnica, resa evidente dalla composizione del comitato, costituito per 4/5 da membri designati da soggetti pubblici, in ragione delle responsabilità di amministrazione loro attribuite.

Se, poi, in aggiunta alle modalità di nomina dei componenti il comitato, si considera che detto organo presenta una relazione annuale al Presidente del Consiglio dei Ministri, che la trasmette alle competenti commissioni parlamentari (art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 277 del 2004), è evidente che il legislatore ha individuato l’amministrazione vigilante nella Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale per lo svolgimento delle specifiche attività si avvale, quando necessario, del concorso dei Ministeri dell’economia e delle finanze, dell’interno e per i beni e le attività culturali.

Diversamente opinando si rischierebbe un’operazione ermeneutica incoerente con il disposto legislativo, che, ponendo prima l’Ordine Mauriziano sotto l’Alto patronato del Presidente della Repubblica (art. 2 della legge n. 1596 del 1962) e ponendolo successivamente sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, (art. 2 del decreto-legge n. 277 del 2004), ha voluto sottolineare l’elevato valore storico, cultuale e religioso del patrimonio sabaudo alla cui preservazione è preposto l’organismo pubblico considerato.
8. Con riferimento, infine, alla bozza di statuto della nuova fondazione, allegata alla relazione, la Sezione, pur senza entrare nel merito delle disposizioni contenute dell’articolato, rileva che lo schema appare orientato sulla natura pubblica dell’ente, sicché sarebbe opportuno per chiarezza espositiva che venga precisato già nell’art. 1 che la Fondazione Ordine Mauriziano ha personalità giuridica di diritto pubblico.

In ragione, poi, di quanto sin qui considerato, non può essere condivisa la previsione dell’art. 15, comma 1, che attribuisce al Ministro dell’interno la vigilanza sulla fondazione e la facoltà di proporre al Presidente del Consiglio dei Ministri lo scioglimento degli organi di amministrazione e controllo dell’ente e la nomina di un commissario straordinario.

Detta statuizione contrasta con quanto disposto dall’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 277 del 2004. che attribuiscono al comitato le funzioni correlate alla vigilanza sull’ente. Al riguardo andrebbero riproposti nel redigendo statuto le disposizioni contenute nello statuto vigente, approvato con decreto 13 ottobre 2006 del Ministro dell’interno, nella parte in cui attribuiscono al comitato la vigilanza sulla fondazione, e, in tale contesto, l’approvazione dei bilanci, dei rendiconti e dei regolamenti organico e di contabilità (art. 20), nonché la formulazione delle proposte di commissariamento al Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 21).

Appare, infine, privo di effetti dispositivi l’art. 16, che prende in considerazione l’ipotesi di estinzione dell’ente, ponendo dei vincoli sulla devoluzione del patrimonio secondo il modello tipico delle fondazioni private. Infatti, nel caso della Fondazione Ordine Mauriziano, che si configura come un organismo pubblico, costituito per legge e assistito da garanzia costituzionale, è evidente che l’eventuale provvedimento di estinzione e la disciplina della devoluzione del patrimonio non potrebbero che essere riservati alla legge.

P.Q.M.

nei termini su esposti è il parere richiesto.



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Elio Toscano Giuseppe Barbagallo




IL SEGRETARIO
Giuseppe Testa



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