Autorizzazioni a svolgere incarichi esterni da parte dei dipendenti INPS

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Autorizzazioni a svolgere incarichi esterni da parte dei dipendenti INPS

Messaggio da panorama » sab feb 09, 2019 6:48 pm

L'INPS perde l'appello

1) - autorizzazioni per lo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dipendenti INPS ed, in particolare, quanto alla partecipazione alle CMV presso il MEF.

2) - circolare INPS del 17/03/2016, n. 1221.
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SENTENZA ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 3 ,numero provv.: 201900970 - Public 2019-02-08 –

Pubblicato il 08/02/2019

N. 00970/2019 REG. PROV. COLL.
N. 03207/2017 REG. RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3207 del 2017, proposto da
INPS - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Elisabetta Lanzetta, Cherubina Ciriello, Massimo Boccia Neri, con domicilio eletto presso lo studio Elisabetta Lanzetta in Roma, via Cesare Beccaria, 29;

contro
Antonietta Papa, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Paccione, con domicilio eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. per il LAZIO – ROMA - SEZIONE TERZA QUATER n. 2.218/2017, resa tra le parti, concernente impugnazione circolare INPS del 17/03/2016, n. 1221.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Antonietta Papa e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 novembre 2017 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti gli avvocati Sebastiano Caruso su delega di Elisabetta Lanzetta, Luigi Paccione e l'Avvocato dello Stato Mario Antonio Scino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con circolare 17 marzo 2016, n.1221, avente ad oggetto “Chiarimenti in merito alle autorizzazioni a svolgere attività esterne all’ufficio per i dipendenti dell’INPS, ai sensi dell’art. 53 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.165”, il Direttore generale dell’INPS, a seguito di quesiti pervenuti d ai Direttori Regionali, forniva una serie di chiarimenti in tema di autorizzazioni per lo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dipendenti INPS ed, in particolare, quanto alla partecipazione alle CMV presso il MEF, impartiva la direttiva che “Richiamato quanto disposto dall’art. 5 del Regolamento secondo il quale è assolutamente incompatibile con il rapporto di lavoro dei dipendenti dell’Istituto lo svolgimento di incarichi che generano conflitto cui lo stesso è assegnato e, in generale, interessi anche potenziali con le funzioni svolte dal dipendente o dalla struttura cui lo stesso è assegnato e, in generale, con l’attività istituzionale dell’Amministrazione, non è possibile autorizzare attività extra ufficio di Presidente o componente delle Commissioni mediche di verifica costituite presso il MEF”.

1.1. Avverso tale specifica direttiva, unitamente all’intero testo della circolare 17 marzo 2016, il medico legale attuale appellante, medico legale di ruolo presso la sede INPS di Bari, proponeva ricorso al TAR Lazio, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, per violazione del principio di buon andamento e di imparzialità della PA, violazione dell’art. 5 del Regolamento INPS 2014 in materia di incompatibilità e del principio di irretroattività degli atti amministrativi, nonché per eccesso di potere sotto molteplici profili.

1.2. In particolare la ricorrente rappresentava che, avendo partecipato alla selezione pubblica indetta dal Ministero dell’Economia e Finanze con avviso pubblico 8 giugno 2015 per l’individuazione di 200 medici specialisti da destinare alla composizione delle Commissioni Mediche di Verifica e della Commissione medica superiore, in servizio presso il Ministero (ai sensi della direttiva ministeriale 6 marzo 2015, n. 27490), si collocava al sesto posto assoluto di merito nella graduatoria per il reclutamento di 13 medici specialisti da destinare alla Commissione medica di Bari e, quindi, in riscontro a specifico invito del MEF (nota 15 marzo 2016, n.40931), presentava (a mezzo pec del 15 marzo 2016) l’autorizzazione, prescritta ai sensi dell’art.5 del Regolamento per lo svolgimento di attività esterna, rilasciatale dal Direttore Regionale INPS per la Puglia in data 6 luglio 2015.

Ma (esponeva la ricorrente) l’INPS, nei giorni successivi, con la censurata circolare 17 marzo 2016 rappresentava che le funzioni del personale medico del ruolo INPS dovevano essere ritenute incompatibili con quelle di componente/presidente delle commissioni mediche di verifica, istituite presso il MEF.

1.3. L’istanza di sospensione della disposizione impugnata veniva respinta dal TAR Lazio con ordinanza cautelare n. 3403/2016, che, però, veniva riformata da questo giudice di appello (Sezione Sesta) con ordinanza n. 4288/2016, che, ritenendo la controversia meritevole di approfondimento, ne dispose la trattazione sollecita nel merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cpa.

Peraltro, formulata dalla ricorrente una nuova istanza cautelare, il TAR Lazio, visto che, comunque, sia INPS sia MEF si erano costituite con puntuali controdeduzioni, nella camera di consiglio del 10 gennaio 2017, tratteneva la causa per deciderla con sentenza semplificata ai sensi dell’art. 60 cpa.

1.4. Quindi, con sentenza semplificata n. 2218/2017, il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso, ha annullato la circolare INPS in controversia nella parte in cui ha stabilito l’incompatibilità delle funzioni di medico INPS con quelle di medico componente/o presidente nelle Commissioni mediche di Verifica/CMV presso il MEF (spese di lite compensate).

1.5. Avverso tale sentenza l’INPS ha proposto l’appello in epigrafe, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con tre motivi di appello, con i quali, in sostanza, ha riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata impugnazione dell’atto presupposto ed ha dedotto, altresì, la violazione del D.LGS. n.165/2001, art. 53, come integrato dall’art. 5 del Regolamento INPS 6 marzo 2014, 19, nonché la contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata.

1.6. Si è costituita in giudizio l’appellata, che ha chiesto il rigetto dell’appello, rappresentando che, nelle more del giudizio di appello, la Direzione Regionale INPS per la Puglia con atto 20 aprile 2017, n.980, l’aveva autorizzata a far parte della Commissione Medica di Verifica di Bari per il periodo dal 1 giugno 2017 al 31 maggio 2018, consentendole, quindi, di sottoscrivere l’apposita convenzione con il MEF in data 5 giugno 2017.

1.7. Si è costituito anche il MEF, chiedendo di essere udito in camera di consiglio.

1.8. Con ordinanza cautelare 6 luglio 2017, n. 2831, questa Sezione ha accolto l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza di primo grado, con espresso riferimento all’argomento centrale posto dalla sentenza di primo grado a fondamento del disposto annullamento in parte qua della controversa circolare.

1.9. Con memorie conclusionali ciascuna delle parti ha puntualmente illustrato le proprie argomentazioni, per cui l’appellante ha insistito per accoglimento dell’appello, mentre l’appellata per il rigetto del medesimo.

Infine con memoria di replica l’INPS ha meglio esposto i motivi di impugnazione e (ritornando sull’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado) si è soffermata sulla natura meramente interpretativa della direttiva in controversia, deducendo che, quindi, non avrebbe natura di atto amministrativo in senso stretto; in conseguenza la ricorrente avrebbe dovuto, quanto meno, impugnare a suo tempo anche la determinazione presidenziale 6 marzo 2014, n.19, con cui è stato approvato il Regolamento interno sulle incompatibilità e sulle autorizzazioni ai dipendenti INPS a svolgere attività esterna.

Anche l’appellante ha presentato brevi note di replica, controdeducendo puntualmente sulla dedotta inammissibilità del ricorso di primo grado e sulla prospettata esistenza di un conflitto di interessi tra la posizione di dirigente medico INPS e quello di componente le CMV del MEF, nonché sulla stessa esistenza del presupposto del dedotto conflitto di interessi, e cioè la circostanza che le CMV costituite presso il MEF rilascerebbero certificati ad uso dei privati.

Alla pubblica udienza in epigrafe, uditi i difensori presenti, la causa è passata in decisione.

2. Quanto sopra premesso in fatto, in diritto la controversia concerne la contestata legittimità in parte qua della circolare INPS, diramata dal Direttore generale ai Direttori regionali con nota 17 marzo 2016, n 1221, nella parte in cui, dando direttive in tema di partecipazione di medici dipendenti INPS alle CMV del MEF, preliminarmente richiama quanto disposto dal Regolamento INPS 2014 (recante la disciplina sulle incompatibilità e sulle autorizzazioni a svolgere attività esterne), all’art.5 (in tema di incompatibilità generali) e, quindi, fa presente ai direttori regionali che (nell’esaminare le istanze di autorizzazione ad attività esterne presentate dai medici in servizio presso l’INPS) “non è possibile autorizzare attività extra ufficio di Presidente o componente della Commissioni mediche di verifica, costituite presso il MEF”.

2.1. La sentenza di primo grado, premesso che la questione di fondo consisteva nello stabilire se l’attività di presidente o componente delle commissioni mediche di verifica - CMV comporti “il rilascio di certificazioni mediche ai fini del riconoscimento di prestazioni economiche da parte dello Stato”, ha accolto il ricorso proposto dalla ricorrente, disattendendo l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della pregressa disposizione regolamentare in materia di incompatibilità, sollevata da INPS resistente sul presupposto che la censurata circolare del 17 marzo 2016 avrebbe natura meramente interpretativa.

2.2. Invece, ad avviso del TAR, l’impugnata circolare “non ha fatto altro che, integrare il regolamento, inserendovi un’ipotesi in esso non specificata e con valenza retroattiva con conseguente illegittimità della disposizione della Circolare, che va, quindi, per tale parte proprio annullata”.

2.2.1. Sotto altro profilo, di poi, il giudice di primo grado rileva che “ il medico, all’interno della commissione, ha una funzione di componente tecnico di un collegio, di tal che la sua attività all’interno dell’organo, non è equiparabile a quella di un ufficiale certificatore in proprio, atteso che l’atto finale della commissione medica di verifica è costituito dal verbale nel quale si sostanzia il giudizio diagnostico collegiale”; inoltre (prosegue il giudice di primo grado) “all’interno del collegio non è possibile individuare l’apporto del singolo alla formazione della volontà dell’organo, siccome confliggente con l’attività dallo stesso svolta nell’ente di provenienza, nel caso l’INPS”.

2.3. Invece l’INPS appellante chiede la riforma della sentenza impugnata, deducendo che la circolare avrebbe natura meramente (e legittimamente) interpretativa e, quindi, avrebbe valorizzato, in realtà, l’ipotesi (già riportata a titolo esemplificativo nello stesso art. 5 del Regolamento INPS del 2014) per cui “il lavoro dei medici dell’istituto si considera incompatibile con il rilascio di certificazioni mediche ai fini del riconoscimento di prestazioni economiche da parte dello Stato”.

2.3.1. Inoltre l’INPS deduce la contraddittorietà ed illogicità della sentenza appellata nel senso che “o la circolare INPS del 2016 è una circolare interpretativa ed allora la sua natura fa sì che non è autonomamente impugnabile ed i suoi precetti non sono innovativi dell’Ordinamento; ovvero la circolare in esame ha valenza normativa ed allora come logica conseguenza essa è autonomamente impugnabile e i suoi precetti hanno una valenza innovativa dell’Ordinamento” (appello pag.24).

2.4. L’appello va respinto, ma la sentenza va confermata con diversa motivazione.

In primo luogo, va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado (riproposta come primo motivo di appello).

Appare, infatti, evidente che la nota circolare INPS 17 marzo 2016 non è interpretativa del testo dell’art. 5 del Regolamento INPS sulle incompatibilità, atteso che la direttiva impartita dal Direttore generale ai Direttori Regionali INPS (al fine di garantire una omogenea applicazione delle disposizioni INPS in ordine alle autorizzazioni del personale medico INPS a far parte delle CMV costituite presso il MEF) ha un evidente carattere innovativo, nella specie in senso restrittivo, della vigente disposizione regolamentare, ove si consideri che secondo tale istruzione di servizio “non è possibile autorizzare attività extra ufficio di Presidente o componente delle Commissioni mediche di verifica costituite presso il MEF”.

2.4.1. Pertanto da tale considerazione, per un verso, discende che correttamente il giudice di primo grado ha disatteso l’eccezione di inammissibilità sollevata con riferimento alla mancata impugnazione anche della originaria disposizione dell’art. 5 (oggetto della asserita mera interpretazione), essendo evidente che la circolare ha portata innovativa e che, quindi, non richiedeva la contemporanea impugnazione anche dell’art. 5 del Regolamento INPS (testo del 2014), fermo restando che, comunque, la ricorrente, prima del 17 marzo 2016, non aveva alcun interesse ad impugnare il suddetto articolo 5, in quanto tale disposizione regolamentare, comunque, non prevedeva espressamente l’incompatibilità assoluta in controversia.

2.4.2. Ma, dalla rilevata natura innovativa (in parte qua) della circolare 17 marzo 2016, sotto un complementare profilo deriva, altresì, che la direttiva in questione (non potendo avere valenza retroattiva) non risulta applicabile alla ricorrente.

Infatti l’interessata all’epoca aveva già concluso positivamente la selezione pubblica indetta dal MEF per la scelta dei medici, che avrebbero fatto parte delle CMV (determinazione MEF, Direttore generale Tesoro 20 ottobre 2015, n.157157) e, soprattutto, essendo in servizio presso la sede INPS di Bari, aveva già ottenuto l’autorizzazione per lo svolgimento di attività esterne (prescritta dallo stesso bando delle selezione) con determinazione del Direttore Regionale INPS per la Puglia 6 luglio 2015, n.980,

2.5. Né la sentenza di primo grado appare affetta dalla contraddittorietà o illogicità, dedotte dall’appellante con il terzo ed ultimo motivo di impugnazione.

Infatti (come emergerà anche dall’esame del prossimo punto della controversia) correttamente il giudice di primo grado ha affermato che (a differenza di quanto asserisce l’INPS) la circolare impugnata, nel fare presente che i medici INPS non avrebbero potuto chiedere l’autorizzazione per far parte delle CMV in ragione della situazione di assoluta incompatibilità, non si è limitata ad interpretare la disposizione di cui all’art. 5 del Regolamento, ma, in realtà, ha integrato il regolamento, inserendovi con valenza retroattiva un’ipotesi in esso non specificata, con conseguente illegittimità della Circolare, che, infatti, per tale parte ha annullato.

2.6. Ma l’INPS appellante contesta che la circolare 17 marzo 2016 abbia portata innovativa in tema di disciplina sostanziale delle incompatibilità, deducendo che, in realtà, la detta circolare (nel vietare la partecipazione alle CMV del MEF da parte dei medici INPS) si limiterebbe soltanto a rendere esplicita una delle ipotesi ricomprese nella latitudine dell’art. 5 del Regolamento INPS, nella parte in cui tale disposizione, a titolo esemplificativo, fa presente che il lavoro dei medici dell’Istituto (in ordine alla correlata autorizzazione per le attività esterne all’Istituto) va considerato incompatibile con il rilascio di certificazioni mediche ai fini del riconoscimento di prestazioni economiche da parte dello Stato.

2.6.1. Ad avviso dell’appellante ci sarebbe, sotto questo profilo, il conflitto di interessi tra la posizione del dirigente medico INPS e quella di componente delle CMV del MEF, poiché l’attività medico legale presso queste Commissioni comporterebbe il realizzarsi dell’ipotesi del “rilascio di certificazioni mediche ai fini del riconoscimento di prestazioni economiche da parte dello Stato”.

2.7. L’argomentazione dell’appellante non appare condivisibile.

Infatti, come emerge dalla normativa che disciplina l’attività delle CMV (tra cui vedi in particolare il DM MEF 12 febbraio 2004, oltre il DPR n. 461/2001 sul CVCS), nonché dallo stesso avviso per la selezione MEF 8 giugno 2015, le CMV, in realtà, sono organi tecnici operanti in regime di diritto pubblico e non hanno il compito di rilasciare certificati ai privati, ma, quali organi tecnici dell’Amministrazione statale, competenti in materia di accertamenti medico legali, svolgono attività istruttoria in molteplici procedimenti, nei quali le amministrazioni hanno bisogno di accertamenti medico legali collegiali, aventi ad oggetto (soprattutto), quanto ai pubblici dipendenti, l’idoneità o meno al servizio (ai fini della risoluzione del rapporto di lavoro oppure ai fini del riconoscimento della dipendenza delle infermità dal servizio per la concessione dei benefici di legge o dell’aggravamento di precedenti infermità già valutate), nonché l’inabilità dei familiari dei dipendenti pubblici ai fini del riconoscimento del trattamento pensionistico indiretto o di reversibilità, nonché l’inabilità al servizio e la dipendenza dal servizio di eventuali situazioni morbose in capo al personale delle Forze Armate e delle Forze dell’Ordine, l’idoneità al servizio del personale docente del comparto Scuola, nonché le infermità dipendenti da cause belliche o deportazioni ai fini della concessione dei benefici in materia di pensioni di guerra dirette ed indirette ed ogni altra attività comunque di competenza delle Commissioni mediche; attività di accertamento cui va aggiunta anche la prestazione di consulenze tecniche a favore del MEF nei contenziosi in cui il Ministero figuri quale legittimato attivo o passivo (vedi avviso di selezione MEF 8 giugno 2015, n.89385, paragrafo “oggetto dell’incarico”).

2.8. Si tratta, quindi, dell’esercizio di una funzione di accertamento medico legale, che si esprime con giudizi medico collegiali sulla sussistenza o meno di situazioni morbose, i quali sono riportati nei verbali delle sedute della Commissione ed hanno natura di atti endoprocedimentali, in quanto fanno parte della fase istruttoria del procedimento, che si conclude con l’adozione del provvedimento amministrativo finale da parte dell’amministrazione, che, su istanza del privato, si deve pronunciare sulla sussistenza o meno in capo ai dipendenti oppure ai privati dei requisiti necessari per concedere i richiesti benefici economici.

2.8.1. Pertanto (ad avviso del Collegio) non trova fondamento nel quadro normativo di riferimento l’argomentazione dell’appellante, secondo cui sarebbe palese “nel caso in esame il conflitto di interessi del medico INPS, che partecipa a titolo privato alle commissioni mediche di verifica presso il MEF”.

2.8.2. Infatti tale conclusione INPS viene smentita sia dalle attività di competenza delle CMV (come riportate nell’avviso di selezione MEF), nel cui ambito il medico di ruolo presso l’INPS non svolge certo attività a titolo privato, sia dallo stesso parere ANAC del 25 febbraio 2015 (citato da INPS a sostegno della propria posizione), il quale riferisce l’obbligo di astensione, di cui alla legge n. 241/1990, art. 6 bis, ad un soggetto che sia portatore “di interessi della sua sfera privata”, evidenziando che le situazioni di conflitto di interessi “si verificano quando il dipendente pubblico….è portatore di interessi della sua sfera privata, che potrebbero influenzare negativamente l’adempimento dei doveri istituzionali”.

2.9. Peraltro (ad avviso del Collegio) proprio dall’esame della casistica di attività medica esterna all’Istituto, indicata a mero titolo esemplificativo come incompatibile dall’art. 5, comma 1, del citato Regolamento INPS, emergono ulteriori elementi a sostegno della conclusione che nelle fonti regolamentari INPS l’attività medico legale presso le CMV del MEF non qualificata come assolutamente incompatibile con il rapporto di lavoro presso l’INPS.

Infatti, laddove si analizzino le caratteristiche delle ipotesi esemplificative, emerge evidente che i suddetti esempi, in realtà, si riferiscono tutti ad un’attività medica svolta a titolo privato mediante il rilascio di certificati medici a privati, che hanno presentato un’istanza per ottenere indennità da parte dello Stato oppure mediante lo svolgimento di attività medica presso strutture sanitarie accreditate con il SSN oppure mediante la partecipazione a società titolari di strutture sanitarie private.

2.9.\. Ne consegue che sia l’interpretazione letterale sia quella logico sistematica della disposizione di cui all’art. 5, comma 1, del Regolamento INPS in questione inducono a ritenere che, da un lato, il Regolamento INPS del 2014 non contempli, tra le ipotesi di incompatibilità assoluta, l’attività svolta dal medico INPS presso le CMV presso il MEF e, dall’altro, che, comunque, l’attività svolta nell’ambito dei collegi medici presso il MEF (a differenza di quanto dedotto da INPS) non potrebbe essere assimilata a quella esercitata dal medico privato, quando, su istanza del privato, provvede al “rilascio di certificazioni mediche ai fini del riconoscimento di prestazioni economiche da parte dello Stato”, posto che i giudizi sanitari espressi dalla CMV del MEF hanno, invece, natura di accertamento medico legale svolto da un organo pubblico nell’esercizio di funzioni definite da fonti normative.

2.10. Infine (come evidenziato dalle controparti), a sostegno delle esposte conclusioni, va detto che l’avviso di selezione bandito dal MEF prevedeva un punteggio aggiuntivo (1 punto) a favore dei concorrenti che appartenessero al ruolo medico legale degli enti previdenziali.

3. Da ultimo, peraltro, il Collegio rappresenta che, sebbene la circolare INPS 17 marzo 2016 sia stata annullata nella parte in cui rappresenta che la partecipazione alle CMV del MEF va considerata assolutamente incompatibile con il rapporto di lavoro dei medici in servizio presso l’INPS, cionondimeno va riconosciuto certamente in capo all’INPS un potere di emanare regolamenti e di impartire direttive nel cui esercizio l’Ente previdenziale predisponga adeguati strumenti, al fine di risolvere con criteri predeterminati ed omogenei eventuali casi concreti di conflitti di interessi tra l’INPS e le CMV, come accade, per esempio, nei casi in cui l’attività svolta dalle CMV, di cui facciano parte medici INPS, sia ricollegabile alle competenze pensionistiche dell’INPS in materia di dipendenti pubblici (con la conseguenza che lo stesso medico INPS si trovi ad avere la veste di controllore e di controllato) oppure nei casi in cui l’INPS si trovi in posizione contrapposta al MEF in procedimenti contenziosi (innanzi alla Corte dei conti o in altre analoghe ipotesi, rappresentate da INPS in giudizio) .

4. In conclusione, quindi, l’appello va respinto e, per l’effetto, la sentenza va confermata con diversa motivazione.

La novità della controversia e la diversa motivazione con cui si conferma la sentenza di primo grado rappresentano valide ragioni per compensare tra le parti le spese di questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) respinge l 'appello in epigrafe e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado con diversa motivazione.

Spese di questo grado di giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Umberto Realfonzo, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore
Giulio Veltri, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere


L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Lydia Ada Orsola Spiezia Franco Frattini





IL SEGRETARIO



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