Re: GIU' LE MANI DAL CORPO FORESTALE!
Inviato: ven mag 13, 2016 10:21 pm
Pubblicato oggi 13/05/2016.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE C ,numero provv.: 201601183 - Public 2016-05-13 -
Numero 01183/2016 e data 12/05/2016
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Adunanza della Commissione speciale del 18 aprile 2016
NUMERO AFFARE 00434/2016
OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Schema di decreto legislativo recante: “Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato ai sensi dell’art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”
LA COMMISSIONE SPECIALE
Vista la relazione trasmessa con nota del 25 febbraio 2016, con la quale il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo in oggetto;
visto il decreto n. 24 del 1° marzo 2016, con cui il Presidente del Consiglio di Stato ha istituito una Commissione speciale per l’esame dello schema e l’espressione del parere;
visto il contributo fatto pervenire da SAPAF il 17 marzo 2016;
visto il contributo fatto pervenire da DIRFOR il 24 marzo 2016;
visto il contributo fatto pervenire da CGIL- Funzione Pubblica il 13 aprile 2016;
tenuto conto dell’audizione dei rappresentanti delle Amministrazioni proponenti, nelle persone del Capo di gabinetto e del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro dell’interno, del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro della difesa, del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali e dei rappresentanti dell’Arma dei carabinieri e del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’art. 21 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, in data 15 marzo 2016;
considerato che nell’adunanza del 18 aprile 2016, presenti anche i Presidenti aggiunti Luigi Carbone e Vito Poli, la Commissione speciale ha esaminato gli atti e udito i relatori, consiglieri Elio Toscano e Oberdan Forlenza.
PREMESSO E CONSIDERATO.
Sommario:
1. La base normativa del decreto delegato
2. Le finalità della delega
3. Rilievi generali
3.1. Inquadramento storico e ricognizione sintetica della disciplina vigente in materia di
sicurezza pubblica
3.2. La qualità della regolazione
3.3. La scelta di non attuare unitariamente la delega in materia di sicurezza pubblica
3.4. L’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri
3.5. L’assunzione della qualità di militare da parte del personale del Corpo forestale
3.6. Le ulteriori funzioni disciplinate da specifiche leggi
4. Esame dell’articolato: i Capi I e II
5. Disposizioni generali per l’assorbimento del Corpo forestale: il Capo III
6. Disposizioni per l’inquadramento del personale del Corpo forestale: il Capo IV
7. Disposizioni transitorie, finali e finanziarie
8. Conclusioni
1. La base normativa.
1.1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo recante “Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’art.8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
1.2. In particolare l’art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, complessivamente volta a innovare la pubblica amministrazione attraverso la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato e il contestuale contenimento della spesa, ha delegato il Governo ad intervenire anche sul sistema di ordine e sicurezza pubblica con uno o più decreti legislativi, da adottare entro il 27 agosto 2016, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
a) “razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata di servizi strumentali [...]”;
b) “istituzione del numero europeo 112 su tutto il territorio nazionale”;
c) “riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare”;
d) collegamento di tale riordino “alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato” e al suo “eventuale assorbimento [...]in altra Forza di polizia”;
e) mantenimento delle “competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse”;
f) preservazione della “garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare” e “salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”;
g) adozione delle “conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, in aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo, anche attraverso: 1) la revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità, nell'ottica della: semplificazione delle relative procedure, prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della presente legge, ferme restando le facoltà assunzionali previste alla medesima data, nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, nonché i contenuti e i principi di cui all'articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di delega della presente legge, in quanto compatibili”;
h) per quanto specificamente concerne l'eventuale assorbimento del Corpo forestale dello Stato in altra forza di polizia, “transito del personale nella relativa Forza di polizia” e “facoltà di transito, in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie";
i) conservazione della “corresponsione, sotto forma di assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici, a qualsiasi titolo conseguiti, della differenza, limitatamente alle voci fisse e continuative, fra il trattamento economico percepito e quello corrisposto in relazione alla posizione giuridica ed economica di assegnazione”;
j) “previsione che il personale tecnico del Corpo forestale dello Stato svolga altresì le funzioni di ispettore fitosanitario di cui all'articolo 34 del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 214, e successive modificazioni”.
1.3. L'intento del legislatore delegante risulta essere quello di procedere ad un riassetto dell’organizzazione delle Forze di polizia con l’obiettivo di rafforzarne l’efficienza, realizzando nel contempo, sia pure nel medio periodo, importanti risparmi di spesa da riassegnare in quota parte allo stesso comparto per il riordino dei ruoli del personale non dirigente e non direttivo.
Il riassetto rientra, come sopra accennato, nella più ampia delega conferita al Governo dallo stesso articolo 8, comma 1, lettera a), volta alla riorganizzazione dell’amministrazione centrale e periferica dello Stato, da esercitare nel rispetto dei seguenti criteri e principi direttivi, che pure concorrono a definire l’ambito di esercizio della delega relativa alle funzioni di polizia:
- “riduzione degli uffici e del personale anche dirigenziale destinati ad attività strumentali [...]”;
-“rafforzamento degli uffici che erogano prestazioni ai cittadini e alle imprese”;
- “preferenza [...] per la gestione unitaria dei servizi strumentali [...]”;
- “riordino, accorpamento o soppressione degli uffici e organismi al fine di eliminare duplicazioni o sovrapposizioni di strutture o funzioni [...]”.
Un ulteriore principio di delega, già posto in evidenza nel recente parere del Consiglio di Stato sul Testo unico in materia di società partecipate, concerne la qualità della regolazione: infatti, anche la delega che attiene alle Forze di polizia « è inserita in una legge di più ampio respiro, dedicata ad una profonda riforma della pubblica amministrazione, di cui la qualità della regolazione costituisce un aspetto fondamentale per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e per l’andamento dei conti pubblici » (Commissione speciale, 26 aprile 2016, n. 968).
Infine, l’art. 8, comma 6, contiene un’ultima delega (da esercitarsi nei dodici mesi successivi a ciascun decreto legislativo delegato) per l'emanazione di disposizioni integrative e correttive, rispetto a ciascun decreto legislativo che sia adottato.
2. Le finalità.
2.1. Nella relazione illustrativa si pone in evidenza che lo schema di decreto legislativo in esame è il primo fra quelli previsti per dare attuazione ai principi di delega, di cui all’art. 8, comma 1, lettera a).
Esso contiene un pacchetto di disposizioni volte a realizzare da un lato un organico e complessivo intervento di razionalizzazione e di ottimizzazione delle potenzialità connesse alle risorse disponibili delle Forze di polizia, dall’altro di valorizzazione del merito e delle professionalità del personale, con l’obiettivo di migliorarne la funzionalità ai fini dell’espletamento dei compiti istituzionali e della conseguente risposta alla richiesta di sicurezza dei cittadini.
A tal fine il provvedimento incide sul vigente sistema di ordine e sicurezza pubblica sotto più profili.
Con un primo gruppo di disposizioni, orientate ad evitare sovrapposizioni di competenze e di interventi:
- si definiscono i comparti di specialità assegnati alla Polizia di Stato, all’Arma dei carabinieri (hic inde: Arma) e al Corpo della Guardia di finanza (hic inde: Guardia di finanza), tenendo conto delle competenze nel tempo sviluppate;
- si pongono le basi per la razionalizzazione dei presidi di polizia, privilegiando l’impiego della Polizia di Stato nei comuni capoluogo e dell’Arma nel restante territorio;
- si afferma la competenza della Guardia di Finanza per l’assolvimento dei compiti di sicurezza a mare con contestuale trasferimento al Corpo dei mezzi navali della Polizia di Stato e dell’Arma;
- si dettano le disposizioni per la gestione associata dei servizi strumentali delle Forze di polizia e per la realizzazione sul territorio nazionale del servizio “Numero unico di emergenza europea 112”.
Con un secondo più consistente gruppo di disposizioni, che è volto a semplificare il quadro delle Forze di polizia disegnato legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), e scegliendo la soluzione più risolutiva tra quelle indicate dal legislatore delegante:
- si disciplina l’assorbimento del personale del Corpo forestale dello Stato (hic inde: Corpo forestale) e delle relative funzioni nell’Arma, con la sola eccezione di un contingente limitato da assegnare alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e alle amministrazioni pubbliche.
Nella relazione si chiarisce, altresì, che l’Arma è stata ritenuta tra le Forze di polizia la più idonea ad assorbire il Corpo forestale, avendo già sviluppato nel proprio ambito specifiche competenze nei settori ambientale e agroalimentare ed essendo strutturata in modo capillare sul territorio.
Con gli ultimi tre articoli si dettano le disposizioni transitorie e di carattere finanziario.
2.2. Nell’analisi d’impatto della regolazione, premesso che l’attuale assetto delle Forze di polizia, caratterizzato dal pluralismo dei Corpi, risponde a un principio d’ispirazione democratica (frazionamento delle funzioni di sicurezza pubblica e di repressione dei reati) condiviso dal legislatore delegante, sono evidenziate alcune criticità quali:
- sovrapposizione di compiti, servizi e nuclei specialistici in specifici comparti di specialità;
- assenza di economie di scala nella gestione dei servizi strumentali e degli acquisti;
- assenza di un numero unico di emergenza, benché previsto da una direttiva europea del 1991 (direttiva 91/396/CEE), per la cui inosservanza l’Italia ha subito una condanna per infrazione comunitaria, essendo presenti sul territorio nazionale diversi numeri di emergenza legati alle singole Forze di polizia.
A fronte di questo scenario, vengono indicati i seguenti obiettivi generali di medio e lungo periodo:
- razionalizzare e potenziare l’efficacia delle funzioni di polizia, eliminando sovrapposizioni di competenze e migliorando la cooperazione sul territorio;
- accrescere l’efficienza dei corpi di polizia, eliminando la duplicazione di strutture e servizi.
Agli obiettivi generali si collegano i seguenti obiettivi di breve-medio periodo:
- promuovere risparmi di spesa, destinando le economie conseguite ad accrescere le dotazioni finanziarie delle Forze di polizia;
- razionalizzare e potenziare il presidio del territorio;
- accrescere e migliorare le dotazioni strumentali delle Forze di polizia.
Trattandosi di un decreto legislativo che dispone complessi interventi di carattere generale e di carattere specifico, viene descritto un ampio spettro di indicatori volti a monitorare l’attuazione dell’intervento normativo e il suo impatto in rapporto agli obiettivi.
Si precisa, comunque, in relazione che l’elencazione non può considerasi esaustiva, in quanto in prosieguo gli indicatori potranno essere meglio definiti e implementati dall’amministrazione responsabile del monitoraggio e della redazione della verifica dell’impatto sulla regolazione (VIR). In proposito, il Consiglio di Stato raccomanda che un monitoraggio costante e periodiche relazioni sullo stato di attuazione delle riforme sia reso pubblico, anzitutto mediante comunicazione al Parlamento, da parte del Governo, avvalendosi preferibilmente della Cabina di regia, di cui è stata auspicata la costituzione in tutti i precedenti pareri resi da questo Consiglio in relazione alla attuazione della medesima legge delega n. 124 del 2015 (nonché nel parere reso sullo schema del nuovo codice dei contratti pubblici).
3. Rilievigenerali.
Prima di procedere all’esame dettagliato dell’articolato, la Commissione speciale ritiene opportuno soffermarsi su alcuni aspetti generali del provvedimento, che conducono a una riflessione più ampia perché involge questioni di sistema e di rilevante importanza.
3.1. Inquadramento storico e ricognizione sintetica della disciplina vigente in materia di sicurezza pubblica.
Il vigente sistema di sicurezza pubblica, disegnato dalla legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza) comprende cinque Forze di polizia, due delle quali, la Polizia di Stato e l’Arma dei carabinieri, con ordinamento rispettivamente civile e militare, hanno competenza generale e sono prioritariamente preposte alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, al controllo del territorio e alla prevenzione e alla repressione dei reati.
Al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica concorrono il Corpo della guardia di finanza, quale forza di polizia ad ordinamento militare con competenza generale in materia economica e finanziaria, il Corpo della polizia penitenziaria, che garantisce la sicurezza e le condizioni di legalità all'interno degli istituti penitenziari e collabora alle attività di reinserimento sociale delle persone condannate, e il Corpo forestale dello Stato, ad ordinamento civile, specializzato nella tutela del patrimonio naturale e paesaggistico e nella prevenzione e repressione dei reati in materia ambientale e agroalimentare.
Una particolare menzione merita anche il Corpo delle capitanerie di porto - Guardia costiera (hic inde: Guardia costiera); quest’ultimo - pur essendo un corpo della Marina militare (art. 118, co. 1, lett. f), codice dell’ordinamento militare approvato con d.lgs. 8 maggio 2010, n. 66, hic inde: c.m.) e pur non essendo annoverato fra le Forze di polizia dall’art. 16, l. n. 121 del 1981 - svolge, oltre a compiti prettamente militari alle dipendenze della Marina militare (art. 132 c.m.), oggettive funzioni di polizia in materia di sicurezza pubblica (marittima, ambientale, stradale, pesca, protezione civile, contrasto al traffico di sostanze stupefacenti, contrasto all’immigrazione illegale, salvaguardia del patrimonio culturale, disciplina del collocamento e tutela della gente di mare), alle dipendenze di plurimi Ministeri (artt. 134 – 137 c.m.), tanto che il comandante generale del Corpo può essere chiamato a partecipare al comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica (art. 18, co. 3, l. n. 121 del 1981).
Conseguentemente, ai fini della razionalizzazione delle funzioni di polizia e dei relativi apparati, nella stesura del decreto delegato occorre tener conto sin da ora anche di tale Corpo, elaborando soluzioni coerenti con gli obbiettivi e i criteri della legge delega in modo da evitare sovrapposizioni funzionali e duplicazioni organizzative, tanto più che è stato scelto di non attuare contestualmente la delega di cui alla lett. b) dell’art. 8, comma 1, cit. concernente le forze operanti in mare (sul punto infra § 3.3).
Il pluralismo delle forze di polizia è un modello organizzativo che, sia pure con caratteristiche diverse, è presente sia nei paesi anglosassoni (quali ad es. Stati Uniti e Regno Unito), sia in quelli europei continentali d’ispirazione napoleonica (ad es. Francia, Spagna e Polonia).
In Italia tale modello fu oggetto di un vivace dibattito nell’Assemblea costituente, nel corso del quale prevalse la tesi che il sistema di sicurezza interna dovesse essere prioritariamente affidato, in funzione di garanzia, a due forze di polizia in servizio permanente di pubblica sicurezza, Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e Arma dei carabinieri.
Siffatto indirizzo è stato costantemente osservato nei provvedimenti di riordino delle Forze di polizia successivi alla legge n. 121 del 1981 e da ultimo nei decreti legislativi attuativi della legge delega 31 marzo 2000, n. 78 (Delega al Governo in materia di riordino dell'Arma dei carabinieri, del Corpo forestale dello Stato, del Corpo della Guardia di finanza e della Polizia di Stato. Norme in materia di coordinamento delle Forze di polizia).
Anche la legge delega n. 124 del 2015, che segna l’avvio di un nuovo processo di riordino del sistema di sicurezza interno, fortemente voluto dal Governo e condiviso dal Parlamento, conferma il modello pluralistico e, se da un lato spinge verso la semplificazione del quadro ordinamentale (ma anche organizzativo, logistico e funzionale), dall’altro riconosce che alle motivazioni, che avevano consigliato all’indomani del referendum istituzionale di optare per il modello pluralistico, se ne debbano aggiungere di nuove legate all’ampliamento dei beni collettivi primari (salute, ambiente, cultura, sicurezza del lavoro, ecc.), per la cui tutela, fortemente sollecitata dalla società civile, non si può prescindere da un approccio specialistico da parte delle Forze di polizia. Ed è appunto in funzione di obiettivi di maggiore efficienza che il legislatore delegante intende prioritariamente correggere alcune criticità, derivanti della sovrapposizione dei compiti e delle strutture in specifici ambiti settoriali e comparti di specialità, e riequilibrare la distribuzione dei presidi di polizia in rapporto alle esigenze dei territori, con il contestuale avvio di un percorso di riduzione del numero complessivo delle Forze di polizia.
Nello stesso tempo, il decreto si prefigge, attraverso la razionalizzazione delle funzioni e il ricorso a sinergie nella gestione dei servizi strumentali, di limitare la tendenziale lievitazione dei costi dei diversi Corpi, conformemente agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica e in funzione dell’equilibrio del bilancio, assurto a principio costituzionale dopo la recente riforma dell’art. 81 Cost.
In sintesi, l’azione riformatrice intrapresa dal legislatore delegante risulta destinata a plasmare l’organizzazione delle Forze di polizia per conseguire la razionalizzazione e il potenziamento dell’unitaria funzione di polizia (mediante la cooperazione sul territorio, l’eliminazione delle duplicazioni e la gestione associata dei servizi), realizzando anche importanti risparmi di spesa, sia pure nel medio - lungo periodo.
Alla luce di tali parametri, pertanto, dovrà essere condotta l’analisi del testo.
3.2. La qualità della regolazione.
In linea generale la qualità della regolazione deve riferirsi non solo e non tanto alla “qualità formale” dei testi normativi (che devono essere chiari, intellegibili, accessibili), quanto e soprattutto alla “qualità sostanziale delle regole”, che devono essere delle “buone regole” nella sostanza: tale è una legge “necessaria”, nel senso che non vi sono altre alternative (nelle leggi già vigenti o negli strumenti amministrativi, o nella deregolamentazione e autoregolamentazione); una legge chiara e comprensibile; una legge completa; una legge sistematica (Cons. St., Ad. gen., 25 ottobre 2004, n. 2/2004; Cons. St., Sez. norm., 21 maggio 2007 n. 2024, reso sul piano di azione per la semplificazione; Comm. spec., 10 febbraio 2010, nn. 149/10 e 152/10; Sez. norm., 22 luglio 2010, n. 3243/2010, resi sul codice dell’ordinamento militare; Comm. Spec., 21 marzo 2016, n. 464/2016 reso sul nuovo codice dei contratti pubblici).
Ritiene, pertanto, la Commissione che un ulteriore principio di delega - evincibile in via indiretta dal disegno complessivo che ha ispirato la l. n. 124 del 2015, come già posto in evidenza in tutti i recenti pareri del Consiglio di Stato sugli schemi di decreti attuativi della più volte menzionata l. n. 124 - concerna la qualità della regolazione: infatti, anche la delega che attiene alle forze di polizia «è inserita in una legge di più ampio respiro, dedicata ad una profonda riforma della pubblica amministrazione, di cui la qualità della regolazione costituisce un aspetto fondamentale per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e per l’andamento dei conti pubblici » (cfr. il parere della Commissione speciale, 26 aprile 2016, n. 968 sul Testo unico in materia di società partecipate).
Tanto premesso sul piano generale, la Commissione osserva che il decreto legislativo in esame aggiunge nuove disposizioni a un ordito normativo, già molto frammentato e stratificato nel tempo, che disciplina la materia della sicurezza pubblica, nonché l’organizzazione e il funzionamento delle Forze di polizia, sicché potrebbe apparire non perfettamente allineato rispetto agli obiettivi di better regulation e di semplificazione che, pure, costituiscono principi informatori della delega.
Va tuttavia considerato che il Governo non poteva procedere alla rivisitazione e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia, mancando la delegazione del Parlamento.
Avrebbe potuto comunque dar corso, per propria spontanea determinazione, alla redazione di un testo unico compilativo, ai sensi dell’art. 17-bis della legge n. 400 del 1988, ma è da presumere che tale scelta sia stata preclusa dai tempi ristretti imposti dal legislatore delegante. Va ancora rilevato che il Governo, nell’introdurre le disposizioni che rafforzano i poteri di coordinamento del Ministro dell’interno quale Autorità nazionale di pubblica sicurezza, ha preferito non intervenire con la tecnica della novella sulla legge 121 del 1981, che pur costituisce la sedes materiae di tali poteri. Si tratta, con tutta evidenza, di una scelta suggerita da motivi di opportunità e da prudenza istituzionale, considerato che la legge n. 121 del 1981, nei trentacinque anni seguiti alla sua approvazione, ha consentito di costruire un sistema coordinato e razionale di sicurezza interno, consolidando equilibri e dando vita a condivisioni di operatività e di responsabilità, che hanno inciso positivamente sull’efficacia delle risposte di polizia.
Cionondimeno, nell’auspicare un intervento generale di rivisitazione e semplificazione del complesso e stratificato quadro normativo delle Forze di polizia, seguendo, ove possibile, il modello del codice dell’ordinamento militare, si rinvia alle valutazioni del Parlamento e del Governo la scelta dei tempi e delle modalità con cui procedere al riordino delle disposizioni in materia. A questo proposito il Consiglio di Stato - come già evidenziato nel parere reso sul nuovo codice dei contratti pubblici - è pronto a sostenere con un apporto imparziale e costruttivo, anche mediante la redazione di uno schema di codice in materia di sicurezza pubblica a mente dell’art. 17-bis, comma 3, l. n. 400 del 1988, le iniziative del Governo affinché il processo di riforma possa proseguire celermente nell’interesse della collettività nazionale, il cui progresso dipende anche dalla qualità della sicurezza individuale e collettiva; fin da ora, inoltre, si rende disponibile a esprimere <<… anche successivamente al presente parere, ai fini della adozione dei correttivi nonché in risposta a quesiti specifici eventualmente formulati dal Governo e dagli altri soggetti legittimati, il proprio parere con l'obiettivo di concorrere al completo conseguimento, a regime e nel più breve tempo possibile, degli obiettivi fissati dalla ambiziosa riforma governativa, in modo da corrispondere a una forte attesa delle istituzioni e dei cittadini.>>.
3.3. La scelta di non attuare unitariamente la delega in materia di sicurezza pubblica.
La Commissione segnala che non è stata attuata contestualmente la delega di cui alla lettera b) del più volte menzionato art. 8, comma 1, che, sempre nell’ottica di evitare duplicazioni (organizzative, logistiche e funzionali), mira a razionalizzare e potenziare le funzioni svolte dalle forze (armate e di polizia) operanti in mare anche nella prospettiva di un eventuale maggiore integrazione fra Guardia costiera e Marina militare. Trattandosi di un criterio di delega strettamente connesso con quello di cui alla lettera a) del medesimo articolo (divergendo solo per l’ambito spaziale su cui si va ad incidere), si invita ad una riflessione sulla opportunità di una attuazione unitaria, non solo nella prospettiva della migliore qualità della regolazione (evitando una ulteriore frammentazione del quadro normativo), ma anche per rendere più efficace l’azione di riordino dell’intero comparto della sicurezza (che ricomprende anche il personale della Guardia costiera come già evidenziato retro al § 3.1.) prevenendo possibili disfunzioni operative e funzionali (come meglio si dirà in prosieguo infra §§ 3.4.1. e 3.6).
Va comunque preso atto, secondo quanto esposto in relazione, che il presente decreto delegato, è il primo dei decreti legislativi volti a migliorare, in una prospettiva unitaria e in conformità ai principi della delega, la funzionalità delle forze di polizia nell’espletamento dei compiti istituzionali.
L’Amministrazione ritiene, quindi, che il provvedimento, per il quale viene richiesto il parere, abbia una sua “autonomia e compiutezza” sostanziale e formale, quanto alle materie trattate, e sia pertanto idoneo a dispiegare i suoi effetti dispositivi negli ambiti tracciati dal legislatore delegante.
La Commissione speciale non ha motivi per discostarsi da tale valutazione, in quanto è lo stesso legislatore delegante ad aver previsto l’esercizio della delega in modo frazionato attraverso una pluralità di decreti legislativi, purché emanati entro il limite di tempo stabilito, coincidente con il 27 agosto 2016.
Si tratta peraltro di un termine piuttosto ravvicinato che certamente richiede un’accelerazione nella predisposizioni degli ulteriori decreti delegati, tanto più che l’emanazione di decreti legislativi contenenti disposizioni integrative e correttive, prevista dall’art. 8, comma 6, della delega può aver luogo soltanto in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate e non in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega principale, secondo l’orientamento manifestato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 206 del 2001 e confermato con sentenza n. 153 del 2014.
3.4. L’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri.
La Commissione speciale ritiene opportuno soffermarsi sul rilevante aspetto dell’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri, sulla cui legittimità sono stati avanzati dubbi segnatamente da alcune rappresentanze sindacali
3.4.1. Innanzitutto si considera che è rispettato il principio del “riordino della funzioni di polizia in materia di tutela dell’ambiente, del territorio, del mare e della sicurezza agroalimentare”, in quanto il decreto legislativo dispone che il Corpo forestale è assorbito nell’Arma che esercita le funzioni già svolte dal Corpo previste dalla legislazione vigente, con l’eccezione delle competenze in materia di incendi boschivi trasferite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e alla vigilanza a mare dei parchi naturali assegnata alla Guardia di finanza (art. 7, comma 1).
Non vi sono, poi, dubbi, rispetto al principio di “riorganizzazione del Corpo forestale”, visto che la legge delega autorizza il suo eventuale assorbimento in altra forza di polizia e tale è l’Arma dei carabinieri.
Siffatta scelta appartiene all’apprezzamento discrezionale del Governo e, nel caso specifico, risulta pienamente condivisibile, non soltanto perché l’Arma ha sviluppato e consolidato nel tempo competenze specialistiche in campo ambientale e agroalimentare, ma anche perché le stazioni del Corpo forestale vanno ad affiancarsi al già capillare reticolo dei presidi dei Carabinieri con prevedibili riflessi postivi sulla qualità e sull’intensità del controllo del territorio.
Non è poi di minor rilievo la considerazione che i reati in materia ambientale e agroalimentare sono spesso appannaggio della criminalità organizzata, sicché l’azione di contrasto non può che trarre beneficio dal più esteso coinvolgimento dell’Arma, che dispone di unità dotate di specifiche potenzialità nell’attività investigativa e repressiva delle aggregazioni criminali più pericolose.
Va comunque segnalato all’attenzione del Governo che il riordino - come correttamente evidenziato nell’AIR - non interessa i sei corpi forestali delle regioni e delle province autonome che, previsti dai relativi statuti approvati con norme di rango costituzionale, già attualmente non fanno parte del Corpo forestale dello Stato.
Continuando a scorrere i principi di delega, richiamati nell’incipit del parere, risultano rispettati anche i principi di “salvaguardia delle professionalità esistenti”, della “specialità e unitarietà delle funzioni” e della “corrispondenza tra funzioni trasferite e transito del personale”, in quanto sono stati previsti l’istituzione dei ruoli forestali dell’Arma e l’inserimento negli stessi del personale proveniente dal Corpo forestale, anche al fine di salvaguardarne la progressione di carriera secondo la disciplina vigente nel Corpo di provenienza, con il vincolo di assumere la condizione militare e il grado corrispondente alla qualifica posseduta (art. 14).
Nel rispetto, poi, dei principi di “modificazione degli ordinamenti del personale delle forze di polizia”, consentita dalla delega, si è proceduto alla revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e progressione di carriera per il personale che, ad assorbimento avvenuto, alimenterà dal basso la specialità forestale dell’Arma, in modo da omogeneizzarne il trattamento con quello previsto per gli appartenenti agli altri ruoli dei Carabinieri. (art. 14).
Risultano, altresì, osservati il principio di “salvaguardia della posizione economica” per il personale che transiterà in altra amministrazione pubblica, nell’ambito del limitato contingente da definire (art. 12, commi 3 e 5) e il principio per il quale il personale tecnico del Corpo forestale, che pure dovrà assumere la condizione militare, “continui a disimpegnare le funzioni di ispettore fitosanitario”, ai sensi degli artt. 34 e 34-bis del d.lgs. 19 agosto 2005 n. 241(sul punto si rinvia anche a quanto osservato al § 6.2.)
Quanto all’osservanza del principio relativo alla “definizione delle modalità di transito” ad altra forza di polizia ovvero ad altra pubblica amministrazione, in alternativa al passaggio nell’Arma, la soluzione adottata per l’esercizio dell’opzione presenta alcune criticità, di cui si dirà più dettagliatamente nel prosieguo del parere.
3.4.2. In ordine ai dubbi sulla legittimità dell’assorbimento del Corpo forestale e sulla militarizzazione ope legis del suo personale all’atto del passaggio nell’Arma dei Carabinieri, profilo quest’ultimo sul quale si sono maggiormente concentrate le critiche di talune rappresentanze sindacali, la Commissione speciale ritiene che le obiezioni siano superabili.
Preliminarmente si osserva che la trasformazione di un corpo di polizia civile in militare rappresenta un’inversione di tendenza rispetto alla linea seguita dal legislatore nella riforma della Polizia di Stato (legge n. 121 del 1981), del Corpo della Polizia penitenziaria (legge n. 395 del 1990) e per ultimo del Corpo forestale dello Stato (legge n. 36 del 2004). Nell’arco di un trentennio, infatti, si è passati da un concezione, radicatasi sullo scorcio degli anni ’70, secondo cui lo statuscivile era funzionale al rafforzamento dell’efficienza di un corpo di polizia, a quella più recente per la quale sono le competenze - e non lo status - a dare la misura della professionalità.
Orbene, al mutato orientamento sembra essersi ispirato il legislatore delegante, che nel disporre la riorganizzazione del Corpo forestale si è preoccupato di salvaguardarne le competenze e le funzioni senza porre vincoli all’assorbimento in altra forza di polizia, ma anzi prescrivendo che il personale del Corpo dovesse assumere la condizione della forza di polizia ricevente. Siffatta scelta è anche indicativa di una valutazione positiva dell’organo politico sull’affidabilità del sistema di sicurezza interno che, anche per effetto della maturazione della cultura del coordinamento introdotto dalla legge n. 121 del 1981, ha saputo fornire risposte sempre più efficaci alla domanda di sicurezza dei cittadini.
3.4.3. Venendo all’esame della prima delle obiezioni poste in ordine a quella che viene definita la soppressione del Corpo forestale, si osserva che la soppressione dei pubblici uffici è nella piena disponibilità del legislatore, fatti salvi quelli che godono di garanzia costituzionale di esistenza (è il caso delle Province di recente esaminato dalla sentenza della Corte cost. n. 50 del 2015).
Un dubbio potrebbe prospettarsi soltanto qualora la soppressione dell’ufficio o dell’ente comportasse anche il venir meno delle funzioni esercitate e qualora tali funzioni fossero costituzionalmente necessarie.
Nella specie, è evidente che alcune delle funzioni del Corpo forestale sono di rilevanza costituzionale (ambiente, sicurezza alimentare, etc.) e quindi non possono cessare con il venir meno del soggetto giuridico che sinora le ha esercitate.
Sennonché il decreto legislativo stabilisce che le funzioni già esercitate dal Corpo forestale non sono soppresse, ma vengono attribuite ad altre strutture (in massima parte all’Arma e in parte qua al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, alla Polizia di stato e alla Guardia di finanza), sicché nessun bene costituzionalmente rilevante viene sacrificato e le Forze di polizia designate, prima fra tutte l’Arma, potranno giovarsi delle competenze e delle professionalità degli ex appartenenti al Corpo forestale, in osservanza al principio di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost.
Un ulteriore dubbio potrebbe prospettarsi quanto ai profili soggettivi della vicenda, e cioè relativamente al passaggio ad altra struttura degli appartenenti al Corpo forestale.
Va considerato al riguardo che la Costituzione garantisce sì il diritto al lavoro (sin dall'importante sent. n. 45 del 1965, invero, la giurisprudenza costituzionale ha statuito che “Dal complessivo contesto del primo comma dell'art. 4 della Costituzione - già altre volte interpretato da questa Corte (cfr. sentenze n. 3 del 1957, n. 30 del 1958, n. 2 del 1960, n. 105 del 1963, ordinanza n. 3 del 1961) - si ricava che il diritto al lavoro, riconosciuto ad ogni cittadino, è da considerare quale fondamentale diritto di libertà della persona umana, che si estrinseca nella scelta e nel modo di esercizio dell'attività lavorativa” e, in qualche misura, quello alla sua stabilità, ma la Corte costituzionale ha affermato chiaramente che l'art. 4 Cost. “non garantisce il diritto alla conservazione del lavoro” (sent. n. 45 del 1965 cit.).
Al potere del legislatore di sopprimere enti o uffici, già sopra ricordato, non può essere contrapposto il diritto dei dipendenti o dirigenti a mantenerli in vita. Ovviamente i lavoratori interessati dal trasferimento devono conservare il trattamento economico e contributivo di cui usufruivano in precedenza. La giurisprudenza costituzionale ha affermato, infatti, il divieto di reformatio in pejus in tali circostanze, ricordando che “il divieto di una siffatta reformatio è ormai talmente consolidato che non occorre neppure menzionarlo nelle disposizioni di legge che hanno ad oggetto il trattamento medesimo: si tratta di un principio generale elaborato e costantemente affermato dalla giurisprudenza” (Corte cost., sent. n. 153 del 1985).
Orbene le garanzie di trattamento economico e normativo sono state riconosciute dal legislatore (sia delegante sia delegato) al personale che transita dal Corpo forestale ad altra amministrazione, sicché paiono soddisfare le esigenze fatte valere dalla giurisprudenza ora ricordata.
Inoltre, il transito del personale in apposito ruolo dell'Arma non pone problemi di contrasto con l'art. 97 Cost., che - pure - fissa il principio dell'accesso tramite pubblico concorso agli incarichi nell'Amministrazione.
La giurisprudenza di legittimità, al riguardo, ha escluso “ogni profilo di illegittimità costituzionale” in vicende in cui si procede al “trasferimento di personale a seguito di soppressione di un ente ed attribuzione ad altro ente delle funzioni esercitate dal primo”, perché in casi del genere “sembra improprio il riferimento al principio dell'accesso agli impieghi per pubblico concorso, ancora di recente ribadito dalla Corte cost. (sentenze 3 marzo 2011, n. 68; 1 aprile 2011, n. 108; 13 aprile 2011, n. 127)” (Cass. civ., Sez. lav., 8 maggio 2015, n. 9379; cfr., in precedenza, nello stesso senso Cass. civ., Sez. lav., 22 marzo 2001, n. 4141).
3.4.4. Da ultimo, sono stati prospettati alcuni dubbi per il fatto che il personale del Corpo forestale dello stato, attualmente appartenente alla categoria degli impiegati civili dello Stato. transiti nei ruoli militari, con un obbligatorio mutamento di status che potrebbe ritenersi astrattamente lesivo dei diritti dei singoli.
Si è riportato il disposto della legge di delegazione ove si prevede che il transito a entità diverse dall'Arma avvenga in contingente limitato ovvero nell'ambito della dotazione organica dell'amministrazione di destinazione. Ne deriva che, nell'ipotesi di eccesso di domande, l'aspirazione del personale a tale diverso transito potrebbe non essere integralmente soddisfatta.
Anche in questo caso la Commissione speciale ritiene che i dubbi prospettati possano essere superati.
Anzitutto, come ha statuito la Corte costituzionale scrutinando il trasferimento alle Regioni del personale della soppressa “Gioventù italiana” contestualmente al passaggio dei beni della stessa, “il trasferimento può giustificarsi in vista del principio per cui il personale segue i beni” (sent. n. 189 del 1980). Si tratta di un principio generale, che può trovare applicazione anche nel caso di specie.
Il decreto legislativo all’esame è, infatti, esplicito nello stabilire, agli artt. 13, comma l, e 18, comma 3, che le risorse finanziarie e i beni materiali del Corpo forestale sono trasferiti “in relazione al trasferimento delle funzioni e del personale di cui agli articoli 7, 9, 10 e 11”. Si opera, conseguentemente, quella saldatura fra passaggio di beni e funzioni da un lato e trasferimento di personale che - come accennato - costituisce un principio del nostro ordinamento.
Va, poi, considerato che il Corpo Forestale è a tutti gli effetti un corpo di polizia, come confermato dall’art. 16 della legge n. 121 del 1981. Coerentemente con detta impostazione, ai sensi degli artt. 18 e 20 della medesima legge, il vertice nazionale e il vertice provinciale del Corpo partecipano rispettivamente al comitato nazionale e al comitato provinciale dell’ordine e della sicurezza pubblica. Sono quindi evidenti i tratti in comune del Corpo forestale con le altre Forze di polizia civili e militari aventi analoghe funzioni.
La stessa Corte costituzionale ha sottolineato questo aspetto, affermando che “Com'è noto, con la legge 1 aprile 1981, n. 121, il legislatore, oltre a compiere la cosiddetta «smilitarizzazione» della Polizia di Stato, ha perseguito l'obiettivo di una parificazione tra tutte le forze di ordine pubblico e sicurezza. Tale equiparazione sostanziale, finalizzata ad una maggiore armonizzazione dei vari Corpi di polizia, si accompagnava ad una equiparazione anche economica” (sent. n. 241 del 1996).
In una pronuncia di poco successiva, la Corte ha ulteriormente ribadito il concetto. Nella citata legge n. 121 del 1981 vi sono diposizioni che accomunano tutte le Forze di polizia, indipendentemente dallo status degli appartenenti ai vari Corpi: a questo proposito, la Consulta ha considerato indenne da censura, ad esempio, che l'indennità prevista dall'art. 43 di tale legge non riguardasse il Corpo dei vigili del fuoco e fosse appannaggio degli appartenenti all'Arma, alla Polizia di Stato, al Corpo della Guardia di Finanza, al Corpo di Polizia penitenziaria e - appunto - al Corpo forestale. La Corte mise in evidenza la comunanza di attività di tutte le Forze di polizia, sottolineando, invece, che la disciplina relativa al Corpo dei vigili del fuoco era stata assimilata a quella generale del pubblico impiego, sia con riferimento al trattamento economico che alla contrattazione collettiva derivante dalla c.d. privatizzazione dello stesso pubblico impiego, mentre “a tale evoluzione legislativa è [...] rimasto estraneo il personale della Polizia di Stato e degli altri corpi di Polizia, esplicitamente escluso dal novero del personale ricondotto al nuovo regime del rapporto di lavoro privato e del contratto collettivo, e tuttora disciplinato dai rispettivi ordinamenti” (ord. n. 342 del 2000).
Non è poi di minor rilievo che la Corte anche in altre pronunce abbia posto sullo stesso piano le diverse Forze di polizia, indipendentemente dallo status civile o militare del relativo personale.
Nel giudizio sulla legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 5, del d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546, per violazione dell'art. 3 Cost., perché non applicabile al personale appartenente alle Forze di polizia ad ordinamento civile (e, invece, applicabile agli altri dipendenti civili dello Stato), la Corte ha dichiarato non fondata la questione, in quanto “non appare macroscopicamente irragionevole la censurata preclusione [...], tenuto anche conto della natura di particolare impegno inerente all'attività del mantenimento dell'ordine pubblico svolta dalle Forze di Polizia”, aggiungendo che “Tale circostanza, del resto, emerge indirettamente dalla stessa legge n. 121 del 1981 che ha esteso al predetto personale le norme previste per i pubblici dipendenti solo «in quanto compatibili» e per «quanto non previsto dalla presente legge», statuendo nel contempo (art. 16 legge n. 121 del 1981) che ai fini dell'ordine e della sicurezza pubblica sono da ritenersi «Forze di Polizia» non solo la Polizia di Stato ma anche l'Arma dei Carabinieri, il Corpo di Guardia di Finanza, il Corpo degli agenti di custodia ed il Corpo Forestale dello Stato, categorie queste escluse dall'operatività del beneficio della permanenza in servizio per un biennio in quanto ad «ordinamento militare»” (sent. n. 422 del 1994). Si tratta di una pronuncia molto significativa, sotto il profilo storico, da cui emerge che prima della completa smilitarizzazione del Corpo forestale, al di là dello status formale degli appartenenti ai Corpi sopra menzionati, il loro ordinamento, ivi compreso quello del Corpo forestale, era qualificabile come "militare", con la conseguenza che la distinzione fra quest’ultimo e l'Arma si attenuava in modo molto netto; un ritorno a tale originario statusdunque, non appare eccentrico in relazione all’evoluzione dell’ordinamento giuridico nel suo complesso.
La Corte inoltre ha sottolineato che “la Costituzione repubblicana supera radicalmente la logica istituzionalistica dell'ordinamento militare, giacché quest'ultimo deve essere ricondotto nell'ambito del generale ordinamento statale «rispettoso e garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini»” (sent. n. 449 del 1999, nella quale si richiamano esplicitamente le precedenti sentt. nn. 278 del 1987 e 78 del 1989). Dal che la Corte ha concluso nel senso che “La garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli «cittadini militari» non recede quindi di fronte alle esigenze della struttura militare; sì che meritano tutela anche le istanze collettive degli appartenenti alle Forze armate (v. le sentenze, richiamate pure dal Consiglio di Stato, nn. 24 del 1989 e 126 del 1985), al fine di assicurare la conformità dell'ordinamento militare allo spirito democratico” (sent. n. 449 del 1999 cit.).
Un ulteriore motivo di uniformità del trattamento può anche rinvenirsi nelle disposizioni del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del rapporto d’impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate.
In particolare, in disparte il diverso ruolo e la differente natura giuridica degli organismi di rappresentanza, si registra una sostanziale coincidenza tra le materie oggetto di “contrattazione” per le Forze di polizia ad ordinamento civile e quelle ammesse a “concertazione” per le Forze di polizia a ordinamento militare e per le Forze armate, nonché una uniformità procedurale sia per quanto concerne il confronto con la parte pubblica, che si svolge presso il Dipartimento della funzione pubblica, sia per l’identità delle procedure di raffreddamento sul contenuto degli accordi, i quali vengono resi esecutivi con distinti decreti del Presidente della Repubblica, a secondo che riguardino il personale a status civile o militare.
Come si vede, il personale del cui mutamento di status si sta, qui, discutendo non appartiene a un'Amministrazione pubblica civile come tutte le altre, bensì a un Corpo che è caratterizzato da spiccati tratti di analogia con quelli militari (uniformi, gradi, uso delle armi, etc.). Il mutamento di status ,di conseguenza, comporta effetti sulle situazioni soggettive assai meno intensi di quelli che si produrrebbero per i comuni impiegati civili dello Stato.
3.4.5. Un altro aspetto che merita di essere segnalato concerne l’ipotesi di eccesso di domande di personale che aspiri a transitare in entità diverse dall’Arma.
Al riguardo, pur rinviando le considerazioni di dettaglio all’esame dell’art. 12 dello schema, si osserva che il decreto legislativo sembra aver reso eccessivamente flessibile l’ambito dei transiti. La legge di delegazione, infatti, ha stabilito che il transito del personale “nelle altre Forze di polizia” ovvero “in altre amministrazioni pubbliche” possa avvenire solo “in un contingente limitato”, coerentemente con il principio che l’assorbimento del Corpo non deve compromettere l’unitarietà e la continuità delle funzioni dallo stesso si qui assolte.
Dalla formulazione del richiamato art. 12, sembrerebbe che le domande di transito ad amministrazioni diverse dall'Arma paiono possano essere soddisfatte senza limitazioni di sorta, il che induce il dubbio della violazione dell'art. 76 Cost. per eccesso di delega.
Sul punto si invita il Governo a valutare l’opportunità di ridurre gli spazi di flessibilità nel transito del personale nell’Arma, in modo che siano osservati i limiti e i superiori obiettivi fissati dal legislatore delegante e si possa meglio prevenire con disposizioni più tassative l’eventuale contenzioso.
3.5. L’assunzione della qualità di militare da parte del personale del Corpo forestale.
Come è noto, ai sensi dell’art. 621 c.m. (e delle norme che completano, in parte qua, la disciplina di settore, in particolare artt. 624, 851 e 853 c.m.), lo stato militare si acquista stabilmente solo
prestando giuramento all’atto di assunzione del servizio. Si tratta di un solenne impegno morale di mantenersi fedele a tutti i doveri dello stato militare, che per legge dev’essere assunto da chiunque entri a far parte delle Forze Armate. Nessuna disposizione al riguardo si riviene nel decreto legislativo, sicché parrebbe necessaria l’introduzione di una esplicita esclusione dell’obbligo di prestare giuramento, considerando soddisfatto tale adempimento all’atto dell’ingresso nel Corpo forestale, (sempre che non si opti per l’inquadramento nei ruoli del personale Ministeriale o delle Regioni come osservato infra § 6.2.).
L’esatta individuazione del momento in cui il personale del Corpo forestale assume la qualità di militare non ha una rilevanza puramente dogmatica, ma riveste una particolare importanza in relazione all’applicazione della legislazione relativa a tale status e dell’attività di gestione del rapporto di servizio da parte dei competenti Uffici amministrativi.
Di contro detto obbligo andrebbe previsto per il personale dei ruoli dei periti, dei revisori e degli operatori, che, in ragione delle qualifiche rivestite e delle specifiche attribuzioni, è da ritenere che non abbiano prestato il giuramento iniziale, al momento dell’inserimento presso il Corpo Forestale.
3.6. Le ulteriori funzioni disciplinate da specifiche leggi.
Vi sono ulteriori disposizioni dello schema che meritano di essere segnalate, perché incidono su funzioni che hanno una propria disciplina legislativa e che solo in parte rientrano nell’attività di polizia.
Anzitutto viene in rilievo, come evidenziato in precedenza al § 3.3, .che l’art. 8, comma 1, della legge n. 124 del 2015 aggiunge alla delega, concernente la razionalizzazione dell’impiego delle forze di polizia espressa alla lettera a), un’ulteriore delega in corrispondenza della lettera b), che “con riferimento alle forze operanti in mare” e “fermi restando l’organizzazione, anche logistica e lo svolgimento delle funzioni e dei compiti di polizia da parte delle Forze di polizia” prevede “eliminazione delle duplicazioni organizzative, logistiche e funzionali, nonché ottimizzazione di mezzi e infrastrutture, anche mediante forme obbligatorie di gestione associata, con rafforzamento del coordinamento tra Corpo delle capitanerie di porto e Marina militare nella prospettiva di un’eventuale maggiore integrazione”.
Conseguentemente è indubbio che, a prescindere dall’esercizio della delega di cui alla citata lettera b), l’attribuzione alla Guardia di finanza del comparto di specialità “sicurezza a mare”, disposta dall’art. 2 del decreto legislativo, è da intendersi limitata alla sola attività di polizia e non incide sulle competenze dell’autorità marittima in materia di sicurezza della navigazione e di soccorso in mare fissate dagli art. 69 e 70 del codice della navigazione.
In ogni caso si tratta di materie complesse, che attengono alle competenze di più Ministeri e che necessitano, pertanto, di un concerto più ampio di soggetti istituzionali, rispetto a quelli coinvolti nelle predisposizione del provvedimento in esame.
A fronte del rischio di sovrapposizioni appena evidenziate, si palesa nella ripartizione delle attuali competenze del Corpo forestale un ulteriore frazionamento tra più soggetti di talune funzioni che, a parere della Commissione speciale, perdono di efficacia se non affidate in via principale alla stessa istituzione.
In particolare ci si riferisce al soccorso in montagna e al contrasto alle violazioni in materia di commercio illegale della flora e della fauna in via di estinzione (art. 10 ).
Relativamente al primo si osserva che tra i compiti assegnati all’Arma ( comma 2, lettera o) ) è compreso il controllo del manto nevoso e la previsione del rischio valanghe, mentre al Corpo della Guardia di finanza è assegnato il compito del soccorso in montagna, come si rileva dal comma 1, lettera b) del successivo articolo 10.
Senza voler entrare nelle scelte di merito che sottendono valutazioni tecniche e politiche, la Commissione non può non osservare che previsione del rischio valanghe e soccorso in montagna sono attività strettamente connesse tra loro che si sostengono reciprocamente, sicché non appare appropriato stabilire in via generale la competenza esclusiva di una sola istituzione (nella specie la Guardia di finanza), alla stregua di un comparto di specialità.
Ove tuttavia si preferisse confermare la ripartizione, andrebbe precisato nel testo se il trasferimento delle sole funzioni del soccorso in montagna alla Guardia di finanza configuri in capo alla stessa una responsabilità di coordinamento degli specifici interventi, correndo il rischio di eccedere rispetto alla delega, poiché al soccorso in montagna, che è servizio di pubblica utilità ai sensi dell’art. 1 della legge 21 marzo 2001, n. 74, concorrono sia il personale delle altre Forze armate e di polizia, in possesso delle necessarie abilitazioni, sia unità del Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico, che ha ereditato le competenze attribuite al CAI dalla legge 26 gennaio 1963, n. 91, tra le quali è compreso il coordinamento degli specifici interventi.
Suscita dubbi, quantomeno sotto il profilo dell’osservanza del principio di delega relativo all’unitarietà della funzione, la prevista suddivisione tra tre soggetti distinti delle attività connesse al rispetto della Convenzione sul commercio internazionale delle specie minacciate di estinzione di Washington, ratificata dall’Italia con legge 19 dicembre 1975, n. 874 e adottata in tutta l’Unione Europea mediante regolamenti (CE) n. 338/97 del Consiglio e n. 865/2006 della Commissione.
In particolare, con il decreto legislativo si attribuiscono:
- all’Arma i servizi di contrasto al commercio illegale, nonché il controllo del commercio internazionale e della detenzione di esemplari di fauna e flora, minacciati di estinzione, con la sola eccezione degli spazi doganali ( (art. 7, comma 2, lettera m) );
- al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali il rilascio delle certificazioni per il commercio e la detenzione, nonché la tenuta del registro degli alberi monumentali,
- alla Guardia di finanza lo svolgimento dei servizi di controllo e repressivi negli spazi doganali.
Considerato che il Corpo forestale ha sviluppato specifiche competenze nel settore, affidate a unità specializzate CITES, che già collaborano, d’iniziativa e su chiamata, con le dogane negli accessi di frontiera, sembrerebbe prioritario preservare l’efficienza e l’efficacia del servizio, derivante peraltro da obblighi internazionali e comunitari, piuttosto che dare la precedenza alla salvaguardia dell’unitarietà della funzione doganale. Ove sussistano insuperabili difficoltà che si oppongono al mantenimento dello status quo, sarebbe preferibile trasferire alla Guardia di finanza l’intero servizio CITES, con l’esclusione dei soli adempimenti ministeriali.
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FINE PRIMA PARTE
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE C ,numero provv.: 201601183 - Public 2016-05-13 -
Numero 01183/2016 e data 12/05/2016
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Adunanza della Commissione speciale del 18 aprile 2016
NUMERO AFFARE 00434/2016
OGGETTO:
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Schema di decreto legislativo recante: “Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato ai sensi dell’art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”
LA COMMISSIONE SPECIALE
Vista la relazione trasmessa con nota del 25 febbraio 2016, con la quale il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo in oggetto;
visto il decreto n. 24 del 1° marzo 2016, con cui il Presidente del Consiglio di Stato ha istituito una Commissione speciale per l’esame dello schema e l’espressione del parere;
visto il contributo fatto pervenire da SAPAF il 17 marzo 2016;
visto il contributo fatto pervenire da DIRFOR il 24 marzo 2016;
visto il contributo fatto pervenire da CGIL- Funzione Pubblica il 13 aprile 2016;
tenuto conto dell’audizione dei rappresentanti delle Amministrazioni proponenti, nelle persone del Capo di gabinetto e del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro dell’interno, del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro della difesa, del Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali e dei rappresentanti dell’Arma dei carabinieri e del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’art. 21 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, in data 15 marzo 2016;
considerato che nell’adunanza del 18 aprile 2016, presenti anche i Presidenti aggiunti Luigi Carbone e Vito Poli, la Commissione speciale ha esaminato gli atti e udito i relatori, consiglieri Elio Toscano e Oberdan Forlenza.
PREMESSO E CONSIDERATO.
Sommario:
1. La base normativa del decreto delegato
2. Le finalità della delega
3. Rilievi generali
3.1. Inquadramento storico e ricognizione sintetica della disciplina vigente in materia di
sicurezza pubblica
3.2. La qualità della regolazione
3.3. La scelta di non attuare unitariamente la delega in materia di sicurezza pubblica
3.4. L’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri
3.5. L’assunzione della qualità di militare da parte del personale del Corpo forestale
3.6. Le ulteriori funzioni disciplinate da specifiche leggi
4. Esame dell’articolato: i Capi I e II
5. Disposizioni generali per l’assorbimento del Corpo forestale: il Capo III
6. Disposizioni per l’inquadramento del personale del Corpo forestale: il Capo IV
7. Disposizioni transitorie, finali e finanziarie
8. Conclusioni
1. La base normativa.
1.1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo recante “Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’art.8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
1.2. In particolare l’art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, complessivamente volta a innovare la pubblica amministrazione attraverso la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato e il contestuale contenimento della spesa, ha delegato il Governo ad intervenire anche sul sistema di ordine e sicurezza pubblica con uno o più decreti legislativi, da adottare entro il 27 agosto 2016, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
a) “razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata di servizi strumentali [...]”;
b) “istituzione del numero europeo 112 su tutto il territorio nazionale”;
c) “riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare”;
d) collegamento di tale riordino “alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato” e al suo “eventuale assorbimento [...]in altra Forza di polizia”;
e) mantenimento delle “competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse”;
f) preservazione della “garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare” e “salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”;
g) adozione delle “conseguenti modificazioni agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, in aderenza al nuovo assetto funzionale e organizzativo, anche attraverso: 1) la revisione della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione in carriera, tenendo conto del merito e delle professionalità, nell'ottica della: semplificazione delle relative procedure, prevedendo l'eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche e la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della presente legge, ferme restando le facoltà assunzionali previste alla medesima data, nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia, nonché i contenuti e i principi di cui all'articolo 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183, e tenuto conto dei criteri di delega della presente legge, in quanto compatibili”;
h) per quanto specificamente concerne l'eventuale assorbimento del Corpo forestale dello Stato in altra forza di polizia, “transito del personale nella relativa Forza di polizia” e “facoltà di transito, in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie";
i) conservazione della “corresponsione, sotto forma di assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici, a qualsiasi titolo conseguiti, della differenza, limitatamente alle voci fisse e continuative, fra il trattamento economico percepito e quello corrisposto in relazione alla posizione giuridica ed economica di assegnazione”;
j) “previsione che il personale tecnico del Corpo forestale dello Stato svolga altresì le funzioni di ispettore fitosanitario di cui all'articolo 34 del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 214, e successive modificazioni”.
1.3. L'intento del legislatore delegante risulta essere quello di procedere ad un riassetto dell’organizzazione delle Forze di polizia con l’obiettivo di rafforzarne l’efficienza, realizzando nel contempo, sia pure nel medio periodo, importanti risparmi di spesa da riassegnare in quota parte allo stesso comparto per il riordino dei ruoli del personale non dirigente e non direttivo.
Il riassetto rientra, come sopra accennato, nella più ampia delega conferita al Governo dallo stesso articolo 8, comma 1, lettera a), volta alla riorganizzazione dell’amministrazione centrale e periferica dello Stato, da esercitare nel rispetto dei seguenti criteri e principi direttivi, che pure concorrono a definire l’ambito di esercizio della delega relativa alle funzioni di polizia:
- “riduzione degli uffici e del personale anche dirigenziale destinati ad attività strumentali [...]”;
-“rafforzamento degli uffici che erogano prestazioni ai cittadini e alle imprese”;
- “preferenza [...] per la gestione unitaria dei servizi strumentali [...]”;
- “riordino, accorpamento o soppressione degli uffici e organismi al fine di eliminare duplicazioni o sovrapposizioni di strutture o funzioni [...]”.
Un ulteriore principio di delega, già posto in evidenza nel recente parere del Consiglio di Stato sul Testo unico in materia di società partecipate, concerne la qualità della regolazione: infatti, anche la delega che attiene alle Forze di polizia « è inserita in una legge di più ampio respiro, dedicata ad una profonda riforma della pubblica amministrazione, di cui la qualità della regolazione costituisce un aspetto fondamentale per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e per l’andamento dei conti pubblici » (Commissione speciale, 26 aprile 2016, n. 968).
Infine, l’art. 8, comma 6, contiene un’ultima delega (da esercitarsi nei dodici mesi successivi a ciascun decreto legislativo delegato) per l'emanazione di disposizioni integrative e correttive, rispetto a ciascun decreto legislativo che sia adottato.
2. Le finalità.
2.1. Nella relazione illustrativa si pone in evidenza che lo schema di decreto legislativo in esame è il primo fra quelli previsti per dare attuazione ai principi di delega, di cui all’art. 8, comma 1, lettera a).
Esso contiene un pacchetto di disposizioni volte a realizzare da un lato un organico e complessivo intervento di razionalizzazione e di ottimizzazione delle potenzialità connesse alle risorse disponibili delle Forze di polizia, dall’altro di valorizzazione del merito e delle professionalità del personale, con l’obiettivo di migliorarne la funzionalità ai fini dell’espletamento dei compiti istituzionali e della conseguente risposta alla richiesta di sicurezza dei cittadini.
A tal fine il provvedimento incide sul vigente sistema di ordine e sicurezza pubblica sotto più profili.
Con un primo gruppo di disposizioni, orientate ad evitare sovrapposizioni di competenze e di interventi:
- si definiscono i comparti di specialità assegnati alla Polizia di Stato, all’Arma dei carabinieri (hic inde: Arma) e al Corpo della Guardia di finanza (hic inde: Guardia di finanza), tenendo conto delle competenze nel tempo sviluppate;
- si pongono le basi per la razionalizzazione dei presidi di polizia, privilegiando l’impiego della Polizia di Stato nei comuni capoluogo e dell’Arma nel restante territorio;
- si afferma la competenza della Guardia di Finanza per l’assolvimento dei compiti di sicurezza a mare con contestuale trasferimento al Corpo dei mezzi navali della Polizia di Stato e dell’Arma;
- si dettano le disposizioni per la gestione associata dei servizi strumentali delle Forze di polizia e per la realizzazione sul territorio nazionale del servizio “Numero unico di emergenza europea 112”.
Con un secondo più consistente gruppo di disposizioni, che è volto a semplificare il quadro delle Forze di polizia disegnato legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), e scegliendo la soluzione più risolutiva tra quelle indicate dal legislatore delegante:
- si disciplina l’assorbimento del personale del Corpo forestale dello Stato (hic inde: Corpo forestale) e delle relative funzioni nell’Arma, con la sola eccezione di un contingente limitato da assegnare alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e alle amministrazioni pubbliche.
Nella relazione si chiarisce, altresì, che l’Arma è stata ritenuta tra le Forze di polizia la più idonea ad assorbire il Corpo forestale, avendo già sviluppato nel proprio ambito specifiche competenze nei settori ambientale e agroalimentare ed essendo strutturata in modo capillare sul territorio.
Con gli ultimi tre articoli si dettano le disposizioni transitorie e di carattere finanziario.
2.2. Nell’analisi d’impatto della regolazione, premesso che l’attuale assetto delle Forze di polizia, caratterizzato dal pluralismo dei Corpi, risponde a un principio d’ispirazione democratica (frazionamento delle funzioni di sicurezza pubblica e di repressione dei reati) condiviso dal legislatore delegante, sono evidenziate alcune criticità quali:
- sovrapposizione di compiti, servizi e nuclei specialistici in specifici comparti di specialità;
- assenza di economie di scala nella gestione dei servizi strumentali e degli acquisti;
- assenza di un numero unico di emergenza, benché previsto da una direttiva europea del 1991 (direttiva 91/396/CEE), per la cui inosservanza l’Italia ha subito una condanna per infrazione comunitaria, essendo presenti sul territorio nazionale diversi numeri di emergenza legati alle singole Forze di polizia.
A fronte di questo scenario, vengono indicati i seguenti obiettivi generali di medio e lungo periodo:
- razionalizzare e potenziare l’efficacia delle funzioni di polizia, eliminando sovrapposizioni di competenze e migliorando la cooperazione sul territorio;
- accrescere l’efficienza dei corpi di polizia, eliminando la duplicazione di strutture e servizi.
Agli obiettivi generali si collegano i seguenti obiettivi di breve-medio periodo:
- promuovere risparmi di spesa, destinando le economie conseguite ad accrescere le dotazioni finanziarie delle Forze di polizia;
- razionalizzare e potenziare il presidio del territorio;
- accrescere e migliorare le dotazioni strumentali delle Forze di polizia.
Trattandosi di un decreto legislativo che dispone complessi interventi di carattere generale e di carattere specifico, viene descritto un ampio spettro di indicatori volti a monitorare l’attuazione dell’intervento normativo e il suo impatto in rapporto agli obiettivi.
Si precisa, comunque, in relazione che l’elencazione non può considerasi esaustiva, in quanto in prosieguo gli indicatori potranno essere meglio definiti e implementati dall’amministrazione responsabile del monitoraggio e della redazione della verifica dell’impatto sulla regolazione (VIR). In proposito, il Consiglio di Stato raccomanda che un monitoraggio costante e periodiche relazioni sullo stato di attuazione delle riforme sia reso pubblico, anzitutto mediante comunicazione al Parlamento, da parte del Governo, avvalendosi preferibilmente della Cabina di regia, di cui è stata auspicata la costituzione in tutti i precedenti pareri resi da questo Consiglio in relazione alla attuazione della medesima legge delega n. 124 del 2015 (nonché nel parere reso sullo schema del nuovo codice dei contratti pubblici).
3. Rilievigenerali.
Prima di procedere all’esame dettagliato dell’articolato, la Commissione speciale ritiene opportuno soffermarsi su alcuni aspetti generali del provvedimento, che conducono a una riflessione più ampia perché involge questioni di sistema e di rilevante importanza.
3.1. Inquadramento storico e ricognizione sintetica della disciplina vigente in materia di sicurezza pubblica.
Il vigente sistema di sicurezza pubblica, disegnato dalla legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza) comprende cinque Forze di polizia, due delle quali, la Polizia di Stato e l’Arma dei carabinieri, con ordinamento rispettivamente civile e militare, hanno competenza generale e sono prioritariamente preposte alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, al controllo del territorio e alla prevenzione e alla repressione dei reati.
Al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica concorrono il Corpo della guardia di finanza, quale forza di polizia ad ordinamento militare con competenza generale in materia economica e finanziaria, il Corpo della polizia penitenziaria, che garantisce la sicurezza e le condizioni di legalità all'interno degli istituti penitenziari e collabora alle attività di reinserimento sociale delle persone condannate, e il Corpo forestale dello Stato, ad ordinamento civile, specializzato nella tutela del patrimonio naturale e paesaggistico e nella prevenzione e repressione dei reati in materia ambientale e agroalimentare.
Una particolare menzione merita anche il Corpo delle capitanerie di porto - Guardia costiera (hic inde: Guardia costiera); quest’ultimo - pur essendo un corpo della Marina militare (art. 118, co. 1, lett. f), codice dell’ordinamento militare approvato con d.lgs. 8 maggio 2010, n. 66, hic inde: c.m.) e pur non essendo annoverato fra le Forze di polizia dall’art. 16, l. n. 121 del 1981 - svolge, oltre a compiti prettamente militari alle dipendenze della Marina militare (art. 132 c.m.), oggettive funzioni di polizia in materia di sicurezza pubblica (marittima, ambientale, stradale, pesca, protezione civile, contrasto al traffico di sostanze stupefacenti, contrasto all’immigrazione illegale, salvaguardia del patrimonio culturale, disciplina del collocamento e tutela della gente di mare), alle dipendenze di plurimi Ministeri (artt. 134 – 137 c.m.), tanto che il comandante generale del Corpo può essere chiamato a partecipare al comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica (art. 18, co. 3, l. n. 121 del 1981).
Conseguentemente, ai fini della razionalizzazione delle funzioni di polizia e dei relativi apparati, nella stesura del decreto delegato occorre tener conto sin da ora anche di tale Corpo, elaborando soluzioni coerenti con gli obbiettivi e i criteri della legge delega in modo da evitare sovrapposizioni funzionali e duplicazioni organizzative, tanto più che è stato scelto di non attuare contestualmente la delega di cui alla lett. b) dell’art. 8, comma 1, cit. concernente le forze operanti in mare (sul punto infra § 3.3).
Il pluralismo delle forze di polizia è un modello organizzativo che, sia pure con caratteristiche diverse, è presente sia nei paesi anglosassoni (quali ad es. Stati Uniti e Regno Unito), sia in quelli europei continentali d’ispirazione napoleonica (ad es. Francia, Spagna e Polonia).
In Italia tale modello fu oggetto di un vivace dibattito nell’Assemblea costituente, nel corso del quale prevalse la tesi che il sistema di sicurezza interna dovesse essere prioritariamente affidato, in funzione di garanzia, a due forze di polizia in servizio permanente di pubblica sicurezza, Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e Arma dei carabinieri.
Siffatto indirizzo è stato costantemente osservato nei provvedimenti di riordino delle Forze di polizia successivi alla legge n. 121 del 1981 e da ultimo nei decreti legislativi attuativi della legge delega 31 marzo 2000, n. 78 (Delega al Governo in materia di riordino dell'Arma dei carabinieri, del Corpo forestale dello Stato, del Corpo della Guardia di finanza e della Polizia di Stato. Norme in materia di coordinamento delle Forze di polizia).
Anche la legge delega n. 124 del 2015, che segna l’avvio di un nuovo processo di riordino del sistema di sicurezza interno, fortemente voluto dal Governo e condiviso dal Parlamento, conferma il modello pluralistico e, se da un lato spinge verso la semplificazione del quadro ordinamentale (ma anche organizzativo, logistico e funzionale), dall’altro riconosce che alle motivazioni, che avevano consigliato all’indomani del referendum istituzionale di optare per il modello pluralistico, se ne debbano aggiungere di nuove legate all’ampliamento dei beni collettivi primari (salute, ambiente, cultura, sicurezza del lavoro, ecc.), per la cui tutela, fortemente sollecitata dalla società civile, non si può prescindere da un approccio specialistico da parte delle Forze di polizia. Ed è appunto in funzione di obiettivi di maggiore efficienza che il legislatore delegante intende prioritariamente correggere alcune criticità, derivanti della sovrapposizione dei compiti e delle strutture in specifici ambiti settoriali e comparti di specialità, e riequilibrare la distribuzione dei presidi di polizia in rapporto alle esigenze dei territori, con il contestuale avvio di un percorso di riduzione del numero complessivo delle Forze di polizia.
Nello stesso tempo, il decreto si prefigge, attraverso la razionalizzazione delle funzioni e il ricorso a sinergie nella gestione dei servizi strumentali, di limitare la tendenziale lievitazione dei costi dei diversi Corpi, conformemente agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica e in funzione dell’equilibrio del bilancio, assurto a principio costituzionale dopo la recente riforma dell’art. 81 Cost.
In sintesi, l’azione riformatrice intrapresa dal legislatore delegante risulta destinata a plasmare l’organizzazione delle Forze di polizia per conseguire la razionalizzazione e il potenziamento dell’unitaria funzione di polizia (mediante la cooperazione sul territorio, l’eliminazione delle duplicazioni e la gestione associata dei servizi), realizzando anche importanti risparmi di spesa, sia pure nel medio - lungo periodo.
Alla luce di tali parametri, pertanto, dovrà essere condotta l’analisi del testo.
3.2. La qualità della regolazione.
In linea generale la qualità della regolazione deve riferirsi non solo e non tanto alla “qualità formale” dei testi normativi (che devono essere chiari, intellegibili, accessibili), quanto e soprattutto alla “qualità sostanziale delle regole”, che devono essere delle “buone regole” nella sostanza: tale è una legge “necessaria”, nel senso che non vi sono altre alternative (nelle leggi già vigenti o negli strumenti amministrativi, o nella deregolamentazione e autoregolamentazione); una legge chiara e comprensibile; una legge completa; una legge sistematica (Cons. St., Ad. gen., 25 ottobre 2004, n. 2/2004; Cons. St., Sez. norm., 21 maggio 2007 n. 2024, reso sul piano di azione per la semplificazione; Comm. spec., 10 febbraio 2010, nn. 149/10 e 152/10; Sez. norm., 22 luglio 2010, n. 3243/2010, resi sul codice dell’ordinamento militare; Comm. Spec., 21 marzo 2016, n. 464/2016 reso sul nuovo codice dei contratti pubblici).
Ritiene, pertanto, la Commissione che un ulteriore principio di delega - evincibile in via indiretta dal disegno complessivo che ha ispirato la l. n. 124 del 2015, come già posto in evidenza in tutti i recenti pareri del Consiglio di Stato sugli schemi di decreti attuativi della più volte menzionata l. n. 124 - concerna la qualità della regolazione: infatti, anche la delega che attiene alle forze di polizia «è inserita in una legge di più ampio respiro, dedicata ad una profonda riforma della pubblica amministrazione, di cui la qualità della regolazione costituisce un aspetto fondamentale per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e per l’andamento dei conti pubblici » (cfr. il parere della Commissione speciale, 26 aprile 2016, n. 968 sul Testo unico in materia di società partecipate).
Tanto premesso sul piano generale, la Commissione osserva che il decreto legislativo in esame aggiunge nuove disposizioni a un ordito normativo, già molto frammentato e stratificato nel tempo, che disciplina la materia della sicurezza pubblica, nonché l’organizzazione e il funzionamento delle Forze di polizia, sicché potrebbe apparire non perfettamente allineato rispetto agli obiettivi di better regulation e di semplificazione che, pure, costituiscono principi informatori della delega.
Va tuttavia considerato che il Governo non poteva procedere alla rivisitazione e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia, mancando la delegazione del Parlamento.
Avrebbe potuto comunque dar corso, per propria spontanea determinazione, alla redazione di un testo unico compilativo, ai sensi dell’art. 17-bis della legge n. 400 del 1988, ma è da presumere che tale scelta sia stata preclusa dai tempi ristretti imposti dal legislatore delegante. Va ancora rilevato che il Governo, nell’introdurre le disposizioni che rafforzano i poteri di coordinamento del Ministro dell’interno quale Autorità nazionale di pubblica sicurezza, ha preferito non intervenire con la tecnica della novella sulla legge 121 del 1981, che pur costituisce la sedes materiae di tali poteri. Si tratta, con tutta evidenza, di una scelta suggerita da motivi di opportunità e da prudenza istituzionale, considerato che la legge n. 121 del 1981, nei trentacinque anni seguiti alla sua approvazione, ha consentito di costruire un sistema coordinato e razionale di sicurezza interno, consolidando equilibri e dando vita a condivisioni di operatività e di responsabilità, che hanno inciso positivamente sull’efficacia delle risposte di polizia.
Cionondimeno, nell’auspicare un intervento generale di rivisitazione e semplificazione del complesso e stratificato quadro normativo delle Forze di polizia, seguendo, ove possibile, il modello del codice dell’ordinamento militare, si rinvia alle valutazioni del Parlamento e del Governo la scelta dei tempi e delle modalità con cui procedere al riordino delle disposizioni in materia. A questo proposito il Consiglio di Stato - come già evidenziato nel parere reso sul nuovo codice dei contratti pubblici - è pronto a sostenere con un apporto imparziale e costruttivo, anche mediante la redazione di uno schema di codice in materia di sicurezza pubblica a mente dell’art. 17-bis, comma 3, l. n. 400 del 1988, le iniziative del Governo affinché il processo di riforma possa proseguire celermente nell’interesse della collettività nazionale, il cui progresso dipende anche dalla qualità della sicurezza individuale e collettiva; fin da ora, inoltre, si rende disponibile a esprimere <<… anche successivamente al presente parere, ai fini della adozione dei correttivi nonché in risposta a quesiti specifici eventualmente formulati dal Governo e dagli altri soggetti legittimati, il proprio parere con l'obiettivo di concorrere al completo conseguimento, a regime e nel più breve tempo possibile, degli obiettivi fissati dalla ambiziosa riforma governativa, in modo da corrispondere a una forte attesa delle istituzioni e dei cittadini.>>.
3.3. La scelta di non attuare unitariamente la delega in materia di sicurezza pubblica.
La Commissione segnala che non è stata attuata contestualmente la delega di cui alla lettera b) del più volte menzionato art. 8, comma 1, che, sempre nell’ottica di evitare duplicazioni (organizzative, logistiche e funzionali), mira a razionalizzare e potenziare le funzioni svolte dalle forze (armate e di polizia) operanti in mare anche nella prospettiva di un eventuale maggiore integrazione fra Guardia costiera e Marina militare. Trattandosi di un criterio di delega strettamente connesso con quello di cui alla lettera a) del medesimo articolo (divergendo solo per l’ambito spaziale su cui si va ad incidere), si invita ad una riflessione sulla opportunità di una attuazione unitaria, non solo nella prospettiva della migliore qualità della regolazione (evitando una ulteriore frammentazione del quadro normativo), ma anche per rendere più efficace l’azione di riordino dell’intero comparto della sicurezza (che ricomprende anche il personale della Guardia costiera come già evidenziato retro al § 3.1.) prevenendo possibili disfunzioni operative e funzionali (come meglio si dirà in prosieguo infra §§ 3.4.1. e 3.6).
Va comunque preso atto, secondo quanto esposto in relazione, che il presente decreto delegato, è il primo dei decreti legislativi volti a migliorare, in una prospettiva unitaria e in conformità ai principi della delega, la funzionalità delle forze di polizia nell’espletamento dei compiti istituzionali.
L’Amministrazione ritiene, quindi, che il provvedimento, per il quale viene richiesto il parere, abbia una sua “autonomia e compiutezza” sostanziale e formale, quanto alle materie trattate, e sia pertanto idoneo a dispiegare i suoi effetti dispositivi negli ambiti tracciati dal legislatore delegante.
La Commissione speciale non ha motivi per discostarsi da tale valutazione, in quanto è lo stesso legislatore delegante ad aver previsto l’esercizio della delega in modo frazionato attraverso una pluralità di decreti legislativi, purché emanati entro il limite di tempo stabilito, coincidente con il 27 agosto 2016.
Si tratta peraltro di un termine piuttosto ravvicinato che certamente richiede un’accelerazione nella predisposizioni degli ulteriori decreti delegati, tanto più che l’emanazione di decreti legislativi contenenti disposizioni integrative e correttive, prevista dall’art. 8, comma 6, della delega può aver luogo soltanto in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate e non in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega principale, secondo l’orientamento manifestato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 206 del 2001 e confermato con sentenza n. 153 del 2014.
3.4. L’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri.
La Commissione speciale ritiene opportuno soffermarsi sul rilevante aspetto dell’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri, sulla cui legittimità sono stati avanzati dubbi segnatamente da alcune rappresentanze sindacali
3.4.1. Innanzitutto si considera che è rispettato il principio del “riordino della funzioni di polizia in materia di tutela dell’ambiente, del territorio, del mare e della sicurezza agroalimentare”, in quanto il decreto legislativo dispone che il Corpo forestale è assorbito nell’Arma che esercita le funzioni già svolte dal Corpo previste dalla legislazione vigente, con l’eccezione delle competenze in materia di incendi boschivi trasferite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e alla vigilanza a mare dei parchi naturali assegnata alla Guardia di finanza (art. 7, comma 1).
Non vi sono, poi, dubbi, rispetto al principio di “riorganizzazione del Corpo forestale”, visto che la legge delega autorizza il suo eventuale assorbimento in altra forza di polizia e tale è l’Arma dei carabinieri.
Siffatta scelta appartiene all’apprezzamento discrezionale del Governo e, nel caso specifico, risulta pienamente condivisibile, non soltanto perché l’Arma ha sviluppato e consolidato nel tempo competenze specialistiche in campo ambientale e agroalimentare, ma anche perché le stazioni del Corpo forestale vanno ad affiancarsi al già capillare reticolo dei presidi dei Carabinieri con prevedibili riflessi postivi sulla qualità e sull’intensità del controllo del territorio.
Non è poi di minor rilievo la considerazione che i reati in materia ambientale e agroalimentare sono spesso appannaggio della criminalità organizzata, sicché l’azione di contrasto non può che trarre beneficio dal più esteso coinvolgimento dell’Arma, che dispone di unità dotate di specifiche potenzialità nell’attività investigativa e repressiva delle aggregazioni criminali più pericolose.
Va comunque segnalato all’attenzione del Governo che il riordino - come correttamente evidenziato nell’AIR - non interessa i sei corpi forestali delle regioni e delle province autonome che, previsti dai relativi statuti approvati con norme di rango costituzionale, già attualmente non fanno parte del Corpo forestale dello Stato.
Continuando a scorrere i principi di delega, richiamati nell’incipit del parere, risultano rispettati anche i principi di “salvaguardia delle professionalità esistenti”, della “specialità e unitarietà delle funzioni” e della “corrispondenza tra funzioni trasferite e transito del personale”, in quanto sono stati previsti l’istituzione dei ruoli forestali dell’Arma e l’inserimento negli stessi del personale proveniente dal Corpo forestale, anche al fine di salvaguardarne la progressione di carriera secondo la disciplina vigente nel Corpo di provenienza, con il vincolo di assumere la condizione militare e il grado corrispondente alla qualifica posseduta (art. 14).
Nel rispetto, poi, dei principi di “modificazione degli ordinamenti del personale delle forze di polizia”, consentita dalla delega, si è proceduto alla revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e progressione di carriera per il personale che, ad assorbimento avvenuto, alimenterà dal basso la specialità forestale dell’Arma, in modo da omogeneizzarne il trattamento con quello previsto per gli appartenenti agli altri ruoli dei Carabinieri. (art. 14).
Risultano, altresì, osservati il principio di “salvaguardia della posizione economica” per il personale che transiterà in altra amministrazione pubblica, nell’ambito del limitato contingente da definire (art. 12, commi 3 e 5) e il principio per il quale il personale tecnico del Corpo forestale, che pure dovrà assumere la condizione militare, “continui a disimpegnare le funzioni di ispettore fitosanitario”, ai sensi degli artt. 34 e 34-bis del d.lgs. 19 agosto 2005 n. 241(sul punto si rinvia anche a quanto osservato al § 6.2.)
Quanto all’osservanza del principio relativo alla “definizione delle modalità di transito” ad altra forza di polizia ovvero ad altra pubblica amministrazione, in alternativa al passaggio nell’Arma, la soluzione adottata per l’esercizio dell’opzione presenta alcune criticità, di cui si dirà più dettagliatamente nel prosieguo del parere.
3.4.2. In ordine ai dubbi sulla legittimità dell’assorbimento del Corpo forestale e sulla militarizzazione ope legis del suo personale all’atto del passaggio nell’Arma dei Carabinieri, profilo quest’ultimo sul quale si sono maggiormente concentrate le critiche di talune rappresentanze sindacali, la Commissione speciale ritiene che le obiezioni siano superabili.
Preliminarmente si osserva che la trasformazione di un corpo di polizia civile in militare rappresenta un’inversione di tendenza rispetto alla linea seguita dal legislatore nella riforma della Polizia di Stato (legge n. 121 del 1981), del Corpo della Polizia penitenziaria (legge n. 395 del 1990) e per ultimo del Corpo forestale dello Stato (legge n. 36 del 2004). Nell’arco di un trentennio, infatti, si è passati da un concezione, radicatasi sullo scorcio degli anni ’70, secondo cui lo statuscivile era funzionale al rafforzamento dell’efficienza di un corpo di polizia, a quella più recente per la quale sono le competenze - e non lo status - a dare la misura della professionalità.
Orbene, al mutato orientamento sembra essersi ispirato il legislatore delegante, che nel disporre la riorganizzazione del Corpo forestale si è preoccupato di salvaguardarne le competenze e le funzioni senza porre vincoli all’assorbimento in altra forza di polizia, ma anzi prescrivendo che il personale del Corpo dovesse assumere la condizione della forza di polizia ricevente. Siffatta scelta è anche indicativa di una valutazione positiva dell’organo politico sull’affidabilità del sistema di sicurezza interno che, anche per effetto della maturazione della cultura del coordinamento introdotto dalla legge n. 121 del 1981, ha saputo fornire risposte sempre più efficaci alla domanda di sicurezza dei cittadini.
3.4.3. Venendo all’esame della prima delle obiezioni poste in ordine a quella che viene definita la soppressione del Corpo forestale, si osserva che la soppressione dei pubblici uffici è nella piena disponibilità del legislatore, fatti salvi quelli che godono di garanzia costituzionale di esistenza (è il caso delle Province di recente esaminato dalla sentenza della Corte cost. n. 50 del 2015).
Un dubbio potrebbe prospettarsi soltanto qualora la soppressione dell’ufficio o dell’ente comportasse anche il venir meno delle funzioni esercitate e qualora tali funzioni fossero costituzionalmente necessarie.
Nella specie, è evidente che alcune delle funzioni del Corpo forestale sono di rilevanza costituzionale (ambiente, sicurezza alimentare, etc.) e quindi non possono cessare con il venir meno del soggetto giuridico che sinora le ha esercitate.
Sennonché il decreto legislativo stabilisce che le funzioni già esercitate dal Corpo forestale non sono soppresse, ma vengono attribuite ad altre strutture (in massima parte all’Arma e in parte qua al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, alla Polizia di stato e alla Guardia di finanza), sicché nessun bene costituzionalmente rilevante viene sacrificato e le Forze di polizia designate, prima fra tutte l’Arma, potranno giovarsi delle competenze e delle professionalità degli ex appartenenti al Corpo forestale, in osservanza al principio di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost.
Un ulteriore dubbio potrebbe prospettarsi quanto ai profili soggettivi della vicenda, e cioè relativamente al passaggio ad altra struttura degli appartenenti al Corpo forestale.
Va considerato al riguardo che la Costituzione garantisce sì il diritto al lavoro (sin dall'importante sent. n. 45 del 1965, invero, la giurisprudenza costituzionale ha statuito che “Dal complessivo contesto del primo comma dell'art. 4 della Costituzione - già altre volte interpretato da questa Corte (cfr. sentenze n. 3 del 1957, n. 30 del 1958, n. 2 del 1960, n. 105 del 1963, ordinanza n. 3 del 1961) - si ricava che il diritto al lavoro, riconosciuto ad ogni cittadino, è da considerare quale fondamentale diritto di libertà della persona umana, che si estrinseca nella scelta e nel modo di esercizio dell'attività lavorativa” e, in qualche misura, quello alla sua stabilità, ma la Corte costituzionale ha affermato chiaramente che l'art. 4 Cost. “non garantisce il diritto alla conservazione del lavoro” (sent. n. 45 del 1965 cit.).
Al potere del legislatore di sopprimere enti o uffici, già sopra ricordato, non può essere contrapposto il diritto dei dipendenti o dirigenti a mantenerli in vita. Ovviamente i lavoratori interessati dal trasferimento devono conservare il trattamento economico e contributivo di cui usufruivano in precedenza. La giurisprudenza costituzionale ha affermato, infatti, il divieto di reformatio in pejus in tali circostanze, ricordando che “il divieto di una siffatta reformatio è ormai talmente consolidato che non occorre neppure menzionarlo nelle disposizioni di legge che hanno ad oggetto il trattamento medesimo: si tratta di un principio generale elaborato e costantemente affermato dalla giurisprudenza” (Corte cost., sent. n. 153 del 1985).
Orbene le garanzie di trattamento economico e normativo sono state riconosciute dal legislatore (sia delegante sia delegato) al personale che transita dal Corpo forestale ad altra amministrazione, sicché paiono soddisfare le esigenze fatte valere dalla giurisprudenza ora ricordata.
Inoltre, il transito del personale in apposito ruolo dell'Arma non pone problemi di contrasto con l'art. 97 Cost., che - pure - fissa il principio dell'accesso tramite pubblico concorso agli incarichi nell'Amministrazione.
La giurisprudenza di legittimità, al riguardo, ha escluso “ogni profilo di illegittimità costituzionale” in vicende in cui si procede al “trasferimento di personale a seguito di soppressione di un ente ed attribuzione ad altro ente delle funzioni esercitate dal primo”, perché in casi del genere “sembra improprio il riferimento al principio dell'accesso agli impieghi per pubblico concorso, ancora di recente ribadito dalla Corte cost. (sentenze 3 marzo 2011, n. 68; 1 aprile 2011, n. 108; 13 aprile 2011, n. 127)” (Cass. civ., Sez. lav., 8 maggio 2015, n. 9379; cfr., in precedenza, nello stesso senso Cass. civ., Sez. lav., 22 marzo 2001, n. 4141).
3.4.4. Da ultimo, sono stati prospettati alcuni dubbi per il fatto che il personale del Corpo forestale dello stato, attualmente appartenente alla categoria degli impiegati civili dello Stato. transiti nei ruoli militari, con un obbligatorio mutamento di status che potrebbe ritenersi astrattamente lesivo dei diritti dei singoli.
Si è riportato il disposto della legge di delegazione ove si prevede che il transito a entità diverse dall'Arma avvenga in contingente limitato ovvero nell'ambito della dotazione organica dell'amministrazione di destinazione. Ne deriva che, nell'ipotesi di eccesso di domande, l'aspirazione del personale a tale diverso transito potrebbe non essere integralmente soddisfatta.
Anche in questo caso la Commissione speciale ritiene che i dubbi prospettati possano essere superati.
Anzitutto, come ha statuito la Corte costituzionale scrutinando il trasferimento alle Regioni del personale della soppressa “Gioventù italiana” contestualmente al passaggio dei beni della stessa, “il trasferimento può giustificarsi in vista del principio per cui il personale segue i beni” (sent. n. 189 del 1980). Si tratta di un principio generale, che può trovare applicazione anche nel caso di specie.
Il decreto legislativo all’esame è, infatti, esplicito nello stabilire, agli artt. 13, comma l, e 18, comma 3, che le risorse finanziarie e i beni materiali del Corpo forestale sono trasferiti “in relazione al trasferimento delle funzioni e del personale di cui agli articoli 7, 9, 10 e 11”. Si opera, conseguentemente, quella saldatura fra passaggio di beni e funzioni da un lato e trasferimento di personale che - come accennato - costituisce un principio del nostro ordinamento.
Va, poi, considerato che il Corpo Forestale è a tutti gli effetti un corpo di polizia, come confermato dall’art. 16 della legge n. 121 del 1981. Coerentemente con detta impostazione, ai sensi degli artt. 18 e 20 della medesima legge, il vertice nazionale e il vertice provinciale del Corpo partecipano rispettivamente al comitato nazionale e al comitato provinciale dell’ordine e della sicurezza pubblica. Sono quindi evidenti i tratti in comune del Corpo forestale con le altre Forze di polizia civili e militari aventi analoghe funzioni.
La stessa Corte costituzionale ha sottolineato questo aspetto, affermando che “Com'è noto, con la legge 1 aprile 1981, n. 121, il legislatore, oltre a compiere la cosiddetta «smilitarizzazione» della Polizia di Stato, ha perseguito l'obiettivo di una parificazione tra tutte le forze di ordine pubblico e sicurezza. Tale equiparazione sostanziale, finalizzata ad una maggiore armonizzazione dei vari Corpi di polizia, si accompagnava ad una equiparazione anche economica” (sent. n. 241 del 1996).
In una pronuncia di poco successiva, la Corte ha ulteriormente ribadito il concetto. Nella citata legge n. 121 del 1981 vi sono diposizioni che accomunano tutte le Forze di polizia, indipendentemente dallo status degli appartenenti ai vari Corpi: a questo proposito, la Consulta ha considerato indenne da censura, ad esempio, che l'indennità prevista dall'art. 43 di tale legge non riguardasse il Corpo dei vigili del fuoco e fosse appannaggio degli appartenenti all'Arma, alla Polizia di Stato, al Corpo della Guardia di Finanza, al Corpo di Polizia penitenziaria e - appunto - al Corpo forestale. La Corte mise in evidenza la comunanza di attività di tutte le Forze di polizia, sottolineando, invece, che la disciplina relativa al Corpo dei vigili del fuoco era stata assimilata a quella generale del pubblico impiego, sia con riferimento al trattamento economico che alla contrattazione collettiva derivante dalla c.d. privatizzazione dello stesso pubblico impiego, mentre “a tale evoluzione legislativa è [...] rimasto estraneo il personale della Polizia di Stato e degli altri corpi di Polizia, esplicitamente escluso dal novero del personale ricondotto al nuovo regime del rapporto di lavoro privato e del contratto collettivo, e tuttora disciplinato dai rispettivi ordinamenti” (ord. n. 342 del 2000).
Non è poi di minor rilievo che la Corte anche in altre pronunce abbia posto sullo stesso piano le diverse Forze di polizia, indipendentemente dallo status civile o militare del relativo personale.
Nel giudizio sulla legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 5, del d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546, per violazione dell'art. 3 Cost., perché non applicabile al personale appartenente alle Forze di polizia ad ordinamento civile (e, invece, applicabile agli altri dipendenti civili dello Stato), la Corte ha dichiarato non fondata la questione, in quanto “non appare macroscopicamente irragionevole la censurata preclusione [...], tenuto anche conto della natura di particolare impegno inerente all'attività del mantenimento dell'ordine pubblico svolta dalle Forze di Polizia”, aggiungendo che “Tale circostanza, del resto, emerge indirettamente dalla stessa legge n. 121 del 1981 che ha esteso al predetto personale le norme previste per i pubblici dipendenti solo «in quanto compatibili» e per «quanto non previsto dalla presente legge», statuendo nel contempo (art. 16 legge n. 121 del 1981) che ai fini dell'ordine e della sicurezza pubblica sono da ritenersi «Forze di Polizia» non solo la Polizia di Stato ma anche l'Arma dei Carabinieri, il Corpo di Guardia di Finanza, il Corpo degli agenti di custodia ed il Corpo Forestale dello Stato, categorie queste escluse dall'operatività del beneficio della permanenza in servizio per un biennio in quanto ad «ordinamento militare»” (sent. n. 422 del 1994). Si tratta di una pronuncia molto significativa, sotto il profilo storico, da cui emerge che prima della completa smilitarizzazione del Corpo forestale, al di là dello status formale degli appartenenti ai Corpi sopra menzionati, il loro ordinamento, ivi compreso quello del Corpo forestale, era qualificabile come "militare", con la conseguenza che la distinzione fra quest’ultimo e l'Arma si attenuava in modo molto netto; un ritorno a tale originario statusdunque, non appare eccentrico in relazione all’evoluzione dell’ordinamento giuridico nel suo complesso.
La Corte inoltre ha sottolineato che “la Costituzione repubblicana supera radicalmente la logica istituzionalistica dell'ordinamento militare, giacché quest'ultimo deve essere ricondotto nell'ambito del generale ordinamento statale «rispettoso e garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini»” (sent. n. 449 del 1999, nella quale si richiamano esplicitamente le precedenti sentt. nn. 278 del 1987 e 78 del 1989). Dal che la Corte ha concluso nel senso che “La garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli «cittadini militari» non recede quindi di fronte alle esigenze della struttura militare; sì che meritano tutela anche le istanze collettive degli appartenenti alle Forze armate (v. le sentenze, richiamate pure dal Consiglio di Stato, nn. 24 del 1989 e 126 del 1985), al fine di assicurare la conformità dell'ordinamento militare allo spirito democratico” (sent. n. 449 del 1999 cit.).
Un ulteriore motivo di uniformità del trattamento può anche rinvenirsi nelle disposizioni del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del rapporto d’impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate.
In particolare, in disparte il diverso ruolo e la differente natura giuridica degli organismi di rappresentanza, si registra una sostanziale coincidenza tra le materie oggetto di “contrattazione” per le Forze di polizia ad ordinamento civile e quelle ammesse a “concertazione” per le Forze di polizia a ordinamento militare e per le Forze armate, nonché una uniformità procedurale sia per quanto concerne il confronto con la parte pubblica, che si svolge presso il Dipartimento della funzione pubblica, sia per l’identità delle procedure di raffreddamento sul contenuto degli accordi, i quali vengono resi esecutivi con distinti decreti del Presidente della Repubblica, a secondo che riguardino il personale a status civile o militare.
Come si vede, il personale del cui mutamento di status si sta, qui, discutendo non appartiene a un'Amministrazione pubblica civile come tutte le altre, bensì a un Corpo che è caratterizzato da spiccati tratti di analogia con quelli militari (uniformi, gradi, uso delle armi, etc.). Il mutamento di status ,di conseguenza, comporta effetti sulle situazioni soggettive assai meno intensi di quelli che si produrrebbero per i comuni impiegati civili dello Stato.
3.4.5. Un altro aspetto che merita di essere segnalato concerne l’ipotesi di eccesso di domande di personale che aspiri a transitare in entità diverse dall’Arma.
Al riguardo, pur rinviando le considerazioni di dettaglio all’esame dell’art. 12 dello schema, si osserva che il decreto legislativo sembra aver reso eccessivamente flessibile l’ambito dei transiti. La legge di delegazione, infatti, ha stabilito che il transito del personale “nelle altre Forze di polizia” ovvero “in altre amministrazioni pubbliche” possa avvenire solo “in un contingente limitato”, coerentemente con il principio che l’assorbimento del Corpo non deve compromettere l’unitarietà e la continuità delle funzioni dallo stesso si qui assolte.
Dalla formulazione del richiamato art. 12, sembrerebbe che le domande di transito ad amministrazioni diverse dall'Arma paiono possano essere soddisfatte senza limitazioni di sorta, il che induce il dubbio della violazione dell'art. 76 Cost. per eccesso di delega.
Sul punto si invita il Governo a valutare l’opportunità di ridurre gli spazi di flessibilità nel transito del personale nell’Arma, in modo che siano osservati i limiti e i superiori obiettivi fissati dal legislatore delegante e si possa meglio prevenire con disposizioni più tassative l’eventuale contenzioso.
3.5. L’assunzione della qualità di militare da parte del personale del Corpo forestale.
Come è noto, ai sensi dell’art. 621 c.m. (e delle norme che completano, in parte qua, la disciplina di settore, in particolare artt. 624, 851 e 853 c.m.), lo stato militare si acquista stabilmente solo
prestando giuramento all’atto di assunzione del servizio. Si tratta di un solenne impegno morale di mantenersi fedele a tutti i doveri dello stato militare, che per legge dev’essere assunto da chiunque entri a far parte delle Forze Armate. Nessuna disposizione al riguardo si riviene nel decreto legislativo, sicché parrebbe necessaria l’introduzione di una esplicita esclusione dell’obbligo di prestare giuramento, considerando soddisfatto tale adempimento all’atto dell’ingresso nel Corpo forestale, (sempre che non si opti per l’inquadramento nei ruoli del personale Ministeriale o delle Regioni come osservato infra § 6.2.).
L’esatta individuazione del momento in cui il personale del Corpo forestale assume la qualità di militare non ha una rilevanza puramente dogmatica, ma riveste una particolare importanza in relazione all’applicazione della legislazione relativa a tale status e dell’attività di gestione del rapporto di servizio da parte dei competenti Uffici amministrativi.
Di contro detto obbligo andrebbe previsto per il personale dei ruoli dei periti, dei revisori e degli operatori, che, in ragione delle qualifiche rivestite e delle specifiche attribuzioni, è da ritenere che non abbiano prestato il giuramento iniziale, al momento dell’inserimento presso il Corpo Forestale.
3.6. Le ulteriori funzioni disciplinate da specifiche leggi.
Vi sono ulteriori disposizioni dello schema che meritano di essere segnalate, perché incidono su funzioni che hanno una propria disciplina legislativa e che solo in parte rientrano nell’attività di polizia.
Anzitutto viene in rilievo, come evidenziato in precedenza al § 3.3, .che l’art. 8, comma 1, della legge n. 124 del 2015 aggiunge alla delega, concernente la razionalizzazione dell’impiego delle forze di polizia espressa alla lettera a), un’ulteriore delega in corrispondenza della lettera b), che “con riferimento alle forze operanti in mare” e “fermi restando l’organizzazione, anche logistica e lo svolgimento delle funzioni e dei compiti di polizia da parte delle Forze di polizia” prevede “eliminazione delle duplicazioni organizzative, logistiche e funzionali, nonché ottimizzazione di mezzi e infrastrutture, anche mediante forme obbligatorie di gestione associata, con rafforzamento del coordinamento tra Corpo delle capitanerie di porto e Marina militare nella prospettiva di un’eventuale maggiore integrazione”.
Conseguentemente è indubbio che, a prescindere dall’esercizio della delega di cui alla citata lettera b), l’attribuzione alla Guardia di finanza del comparto di specialità “sicurezza a mare”, disposta dall’art. 2 del decreto legislativo, è da intendersi limitata alla sola attività di polizia e non incide sulle competenze dell’autorità marittima in materia di sicurezza della navigazione e di soccorso in mare fissate dagli art. 69 e 70 del codice della navigazione.
In ogni caso si tratta di materie complesse, che attengono alle competenze di più Ministeri e che necessitano, pertanto, di un concerto più ampio di soggetti istituzionali, rispetto a quelli coinvolti nelle predisposizione del provvedimento in esame.
A fronte del rischio di sovrapposizioni appena evidenziate, si palesa nella ripartizione delle attuali competenze del Corpo forestale un ulteriore frazionamento tra più soggetti di talune funzioni che, a parere della Commissione speciale, perdono di efficacia se non affidate in via principale alla stessa istituzione.
In particolare ci si riferisce al soccorso in montagna e al contrasto alle violazioni in materia di commercio illegale della flora e della fauna in via di estinzione (art. 10 ).
Relativamente al primo si osserva che tra i compiti assegnati all’Arma ( comma 2, lettera o) ) è compreso il controllo del manto nevoso e la previsione del rischio valanghe, mentre al Corpo della Guardia di finanza è assegnato il compito del soccorso in montagna, come si rileva dal comma 1, lettera b) del successivo articolo 10.
Senza voler entrare nelle scelte di merito che sottendono valutazioni tecniche e politiche, la Commissione non può non osservare che previsione del rischio valanghe e soccorso in montagna sono attività strettamente connesse tra loro che si sostengono reciprocamente, sicché non appare appropriato stabilire in via generale la competenza esclusiva di una sola istituzione (nella specie la Guardia di finanza), alla stregua di un comparto di specialità.
Ove tuttavia si preferisse confermare la ripartizione, andrebbe precisato nel testo se il trasferimento delle sole funzioni del soccorso in montagna alla Guardia di finanza configuri in capo alla stessa una responsabilità di coordinamento degli specifici interventi, correndo il rischio di eccedere rispetto alla delega, poiché al soccorso in montagna, che è servizio di pubblica utilità ai sensi dell’art. 1 della legge 21 marzo 2001, n. 74, concorrono sia il personale delle altre Forze armate e di polizia, in possesso delle necessarie abilitazioni, sia unità del Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico, che ha ereditato le competenze attribuite al CAI dalla legge 26 gennaio 1963, n. 91, tra le quali è compreso il coordinamento degli specifici interventi.
Suscita dubbi, quantomeno sotto il profilo dell’osservanza del principio di delega relativo all’unitarietà della funzione, la prevista suddivisione tra tre soggetti distinti delle attività connesse al rispetto della Convenzione sul commercio internazionale delle specie minacciate di estinzione di Washington, ratificata dall’Italia con legge 19 dicembre 1975, n. 874 e adottata in tutta l’Unione Europea mediante regolamenti (CE) n. 338/97 del Consiglio e n. 865/2006 della Commissione.
In particolare, con il decreto legislativo si attribuiscono:
- all’Arma i servizi di contrasto al commercio illegale, nonché il controllo del commercio internazionale e della detenzione di esemplari di fauna e flora, minacciati di estinzione, con la sola eccezione degli spazi doganali ( (art. 7, comma 2, lettera m) );
- al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali il rilascio delle certificazioni per il commercio e la detenzione, nonché la tenuta del registro degli alberi monumentali,
- alla Guardia di finanza lo svolgimento dei servizi di controllo e repressivi negli spazi doganali.
Considerato che il Corpo forestale ha sviluppato specifiche competenze nel settore, affidate a unità specializzate CITES, che già collaborano, d’iniziativa e su chiamata, con le dogane negli accessi di frontiera, sembrerebbe prioritario preservare l’efficienza e l’efficacia del servizio, derivante peraltro da obblighi internazionali e comunitari, piuttosto che dare la precedenza alla salvaguardia dell’unitarietà della funzione doganale. Ove sussistano insuperabili difficoltà che si oppongono al mantenimento dello status quo, sarebbe preferibile trasferire alla Guardia di finanza l’intero servizio CITES, con l’esclusione dei soli adempimenti ministeriali.
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