U.G.L.F.N. Corpo Forestale dello Stato
Inviato: lun dic 26, 2016 11:41 am
SENTENZA ,sede di ROMA ,sezione SEZIONE 2T ,numero provv.: 201612740, - Public 2016-12-21 -
Pubblicato il 21/12/2016
N. 12740/2016 REG.PROV.COLL.
N. 11726/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11726 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Unione Generale Lavoratori Federazione Nazionale Corpo Forestale dello Stato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Egidio Lizza C.F. LZZGDE76A05A783I, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Valadier 43;
contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Corpo Forestale dello Stato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.Le Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
- del silenzio serbato in ordine alla diffida notificata in data 21.9.2016;
- dell’accertamento dell'illegittimità della tenuta dei fascicoli personali e dei fogli matricolari dei dipendenti del Corpo Forestale dello Stato;
con richiesta di sospensione cautelare della procedura intesa all'adozione dei provvedimenti del Capo del Corpo Forestale dello Stato da adottarsi ai sensi dell'art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 177/2016;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e del Corpo Forestale dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2016 il dott. Pietro Morabito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Considerato che il Sindacato ricorrente, premettendo:
- che è in corso il procedimento – regolamentato dal d.lgs n.177 del 2016 (entrato in vigore il 13.9.2016 ed attuativo della delega contenuta nella Legge n.124 del 2015) – per l’assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei carabinieri e per il trasferimento del relativo personale nelle Forze di Polizia (ad ordinamento militare e civile) e nelle altre Amministrazioni individuate e da individuarsi a mente del predetto decreto legislativo;
- che al fine di dare attuazione al disposto dell’art.12 comma 2 del citato decreto delegato (che impegna il Capo del Corpo forestale dello Stato, con propri provvedimenti adottati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, ad individuare, per ruolo di appartenenza, sulla base dello stato matricolare e della ulteriore documentazione attestante il servizio prestato, l'Amministrazione, presso la quale ciascuna unità di personale è assegnata), la predetta Autorità ha emesso una nota in data 13.9.2016 (e cioè lo stesso giorno dell’entrata in vigore della normativa delegata) con la quale ha regolamentato la tempistica del diritto di accesso allo stato matricolare ed al fascicolo personale di ogni dipendente del Corpo prescrivendo ulteriormente il termine (scadente il 17 ottobre 2016 e dunque entro 35 giorni dal 13.9.2016) entro il quale far pervenire documentazione integrativa da acquisire al fascicolo personale nonché la richiesta di aggiornamento dei dati contenuti nello stato matricolare;
- che “tutti i propri iscritti” hanno riscontrato, all’esito delle istanze di accesso, una “non corretta ed incompleta tenuta dei predetti documenti, verificando una sistematica violazione delle prescrizioni di legge relative ovvero l’art.55 del d.P.R. n.3 del 1957 e gli artt.24 e ss del d.P.R. n.686 del 1957”;
- che venendo ad incidere la regolare tenuta del fascicolo personale e dello stato matricolare sui provvedimenti di assegnazione alle altre Forze di Polizia e alle Amministrazioni di destinazione del personale del Corpo, esso Sindacato ha diffidato il 21.9.2016 il Corpo stesso a sospendere i procedimenti di assegnazione fino al completo aggiornamento dei fascicoli personali e degli stati matricolari di ogni membro del Corpo Forestale dello Stato: intimazione rimasta disattesa da parte del Corpo;
tutto ciò premesso, ritenendosi legittimato ad agire per tutelare non solo i propri iscritti ma anche la categoria di soggetti di cui ha la rappresentanza “istituzionale o di fatto”, ha, col ricorso introduttivo dell’odierno giudizio, adito questo Tribunale al fine di far dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato in ordine alla diffida sopra ricordata ed (al fine di) accertare l’illegittimità della tenuta dei fascicoli personali e dei fogli matricolari dei dipendenti del Corpo; ulteriormente instando per la sospensione cautelare della procedura intesa all’adozione dei provvedimenti del Capo del Corpo ai sensi dell’art.12 comma 2 citato e per l’adozione di un ordine giudiziale di esibizione, da parte dell’Amministrazione, di tutti fascicoli personali del personale dipendente;
Considerato che la causa chiamata all’udienza camerale del 21.11.2016 è stata, su richiesta della parte ricorrente, differita all’odierna camera di consiglio onde consentire la produzione di mm.aa. di gravame avverso i provvedimenti (datati 31.10.2016 e pubblicati il 07.11.2016) del Capo del Corpo Forestale di assegnazione di ogni unità di personale alle amministrazioni di cui sopra: e rilevato che con detto ricorso accessorio il Sindacato esponente chiede l’annullamento ( previa sospensione interinale) di detti provvedimenti sulla base di doglianze ( violazione degli art.55 d.P.R. n.3/1957, 24 e ss del d.P.R. n.686/1957 nonché 12 del d.lgs n.1777 del 2016) di egual sostanziale tenore a quelle già sviluppate nel ricorso principale;
Considerato che l’intimata amministrazione, costituitasi in giudizio, ha, con memoria depositata in prossimità dell’udienza camerale del 21.11.2016, eccepito il difetto di giurisdizione di questo Tribunale, la carenza della legittimazione ad agire in capo al Sindacato ricorrente ed ulteriori profili di inammissibilità oltre a sostenere, nel merito, l’infondatezza della pretesa avversaria;
Considerato che la causa, attesa la sua delicatezza ed incidenza sul disegno di razionalizzazione della Forze di polizia disposto con l’art.8 della legge n.124 del 2015 (disegno che il Sindacato ricorrente si propone quantomeno di differire nella sua effettiva concretizzazione), è stata trattenuta in decisione al fine di essere definita, con l’assenso e condivisione dei procuratori delle parti presenti, con decisione in forma semplificata ricorrendone, altresì, i presupposti prescritti dall’art.60 del C.p.a.;
Considerato quanto al dedotto (da parte resistente) difetto di giurisdizione di questo Tribunale che detta eccezione è manifestamente infondata in quanto non vi è dubbio, ed è notorio, che il rapporto di pubblico impiego con il Corpo Forestale dello Stato è interamente devoluto, ai sensi del combinato disposto dell'art. 3 del D.Lgs n. 165 del 2001 (che recita:” "In deroga all'art. 2, commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato"), dell'art. 16 della legge n.121 del 1981 (a tenore del quale sono, altresì, Forze di polizia e possono essere chiamati a concorrere nell'espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica il Corpo degli agenti di custodia e il Corpo forestale dello Stato) e dell'art. 133, comma 1, lett. i) del D.Lgs n. 104 del 2010 (CPA), alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quale rapporto rimasto estraneo alla privatizzazione;
Considerato, quanto alle ulteriori eccezioni preliminarmente sollevate dalla resistente, che la loro disamina va preceduta dall’analisi della situazione soggettiva fatta valere per il tramite delle domande di giustizia azionate; e con riguardo a tale indagine il quadro normativo di riferimento (dato dagli artt.55 del d.P.R. n.3 del 1957 e dagli artt. 24 e ss del d.P.R. n.686 del 1957) depone, senza significative riserve, per la titolarità, in capo ad ogni dipendente del Corpo Forestale, di una posizione di diritto soggettivo alla regolare tenuta dei fascicoli personali (individuando l’art.24 citato nel Capo del personale il soggetto responsabile di tale incombenza e descrivendo gli obblighi di condotta sullo stesso gravanti in occasione della sottoposizione e/o valutazione a giudizio del personale dipendente), prescrivendo (l’art.55) le modalità di custodia (registrazione, numerazione e classificazione senza discontinuità) dei documenti (ved. art.24 cit.) ivi contenuti nonché i dati che devono essere annotati (ved. art.55 cit.) sul foglio matricolare; altrimenti detto [ e fermo restando il principio, giurisprudenzialmente radicato, secondo il quale “In sede di concorso interno l'Amministrazione non ha l'obbligo di valutare titoli che non siano inseriti nel fascicolo personale (né altrimenti allegati dal dipendente), né ha l'obbligo di attivarsi per acquisire informazioni su titoli eventualmente posseduti dai propri dipendenti, in quanto, ai sensi degli artt. 24 e 26 d.P.R. 3 maggio 1957 n. 686, è tenuta solo a curare la regolare tenuta dei fascicoli personali degli impiegati: è a carico di questi l'onere di far inserire nel fascicolo personale i titoli che abbiano interesse a far valutare” (conf. Consiglio di Stato, sez. IV, 27/01/2012, n. 410; sez. VI, 24/02/2011, n. 1166; Cons. St., 06.6.1995, n. 553; 16.11.1993, n.1002)] con riguardo ai documenti che (sono nella disponibilità dell’amministrazione e) fanno parte del contenuto obbligatorio del fascicolo personale, l’attività che l’amministrazione deve porre in essere è del tutto vincolata e assente da profili di discrezionalità ed alla stessa si contrappone una posizione di diritto soggettivo del dipendente trovante fondamento in norme che, nella prospettiva di regolazione di interessi sostanziali contrapposti, pongono a carico dell'amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale;
Considerato, dunque ed attraverso l’analisi dei parametri dedotti nel gravame di cui trattasi, che l’azione proposta sia da qualificarsi, nella forma oltre che nella sostanza, un’azione di accertamento del diritto soggettivo che ciascuno degli iscritti al Sindacato ricorrente - ovvero, utilizzando gli stessi termini impiegati nel ricorso introduttivo e riproposti in quello accessorio, ciascuno dei soggetti di cui il Sindacato assume di avere la rappresentanza “istituzionale o di fatto” – vanta nei confronti dell’amministrazione ad una regolare tenuta del proprio fascicolo personale e (alla regolare annotazione del) foglio matricolare: azione la cui cognizione è assegnata alla competenza esclusiva di questo Tribunale ai sensi dell’art.133 c.1 lett.i) del C.p.a.;
Considerato che al predetto inquadramento giuridico della domanda di giustizia intentata seguono più corollari, il primo dei quali fa leva sul pacifico orientamento secondo cui, perché sia consentito il ricorso avverso il silenzio dell'Amministrazione, è essenziale che esso riguardi l'esercizio di una potestà amministrativa e che la posizione del privato si configuri come interesse legittimo, con la conseguenza che il ricorso è inammissibile allorché la posizione giuridica azionata dal ricorrente consista in un diritto soggettivo; il silenzio-rifiuto può infatti formarsi esclusivamente in ordine all'inerzia dell'Amministrazione su una domanda intesa ad ottenere l'adozione di un provvedimento ad emanazione vincolata ma di contenuto discrezionale e, quindi, necessariamente incidente su posizioni di interesse legittimo, e non già nell'ipotesi in cui viene chiesto il soddisfacimento di posizioni aventi natura sostanziale di diritti (cfr., tra le tante, T.A.R. Lazio, sez. II, 9.1.2014, n. 245; Consiglio di Stato, sez. IV, 10.3.2014, n. 1087; sez. VI, 7.1.2014, n. 9; sez. V, 26.9.2013, n. 4793); a tanto accedendo – ed a prescindere da ogni questione od eccezione collegabile alla legittimazione ad agire dell’odierno esponente – la inammissibilità del capo di domanda incentrato sulla “illegittimità del silenzio serbato in ordine alla diffida notificata dal ricorrente in data 21.9.2016”;
Considerato che il secondo corollario riveniente dalla natura dell’azione promossa è che l’impugnativa degli atti di assegnazione del personale del Corpo alle varie amministrazioni deve considerarsi non rilevante prescindendosi, per le azioni di accertamento di diritti soggettivi del pubblico dipendente, dall’impugnazione di un atto amministrativo e/o (come già ricordato) del silenzio rifiuto, non applicandosi il termine di decadenza ma quello di prescrizione e potendosi ottenere anche sentenze dichiarative di inadempimenti di obblighi e conseguenti sentenze di condanna al loro rispetto; postulato quello appena declinato che permette di soprassedere ad ogni questione legata all’impugnativa, in sede di mm.aa. di gravame, dei provvedimenti di assegnazione del personale del Corpo alle varie Amministrazioni (impugnativa per la quale valgono, in ogni caso, le argomentazioni declinate nei Considerata successivi) anche se, quantomeno a mò di obiter dictum, deve essere consentito di segnalare le consistenti perplessità sulla legittimazione sindacale a proporre un’impugnativa di tali provvedimenti. Al riguardo si rammenta:
- che tanto la Suprema Corte, da tempo (cfr. Cass., 17 luglio 1974, n. 1135; 3.11.1983, n.6480) quanto il Massimo consesso amministrativo (cfr. Cons. St. sez. III, 26/05/2014, n. 2682) hanno chiarito che “il fatto che una controversia che riguarda singoli lavoratori o produttori possa interessare indirettamente la generalità degli appartenenti alla categoria non la trasforma da individuale a collettiva”;
- che con la citata decisione n.2682/2014 (che riguardava vicenda in cui il Sindacato appellante fondava la propria legittimazione ad agire in uno Statuto che, a differenza di quello esibito dal Sindacato oggi ricorrente, prevedeva “la rappresentanza processuale in capo all'associazione stessa, per conseguentemente disporne in giudizio, degli interessi dei produttori associati e ciò in forza di "mandato... insito nel rapporto associativo") il Consiglio di Stato ha escluso la validità della “mera autoqualificazione formale statutaria dell'associazione quale sostituto processuale degli iscritti…….. dal momento che la prospettazione della legittimazione sostenuta con l'allegazione dello statuto non consente comunque di ritenere nel caso all'esame sussistente tale condizione processuale preliminare (il cui vaglio da parte del Giudice è di rilievo generale e va svolto in termini sostanziali, sia a verifica della presenza della qualità legittimante di chi agisce in giudizio, sia a indiretta tutela di chi è il titolare dell'interesse ivi dedotto, e delle sue autodeterminazioni), difettando, nella specie, la prova della rappresentanza processuale volontaria degli associati, consistente nell'atto di "affiliazione" all'Associazione dei singoli interessati (che dell'interesse fatto valere in giudizio sono gli autentici titolari) e nell'espresso conferimento per iscritto ad essa (anche eventualmente in sede di "affiliazione" stessa, purché recante specifico riferimento alla clausola di cui all'art. 4, comma 3, lett. d) dello Statuto) del potere di rappresentanza processuale degli interessi dei singoli. Mancando una tale prova………., non può pertanto che farsi qui applicazione della regola generale, secondo cui l'interesse che l'associazione sindacale può tutelare non consiste in quello dei singoli suoi associati”;
- che anche in applicazione dell’insegnamento pacificamente condiviso (in quanto dello stesso se ne dà atto in gravame senza contestazioni) dal Sindacato ricorrente (secondo il quale il sindacato è privo di legittimazione ad agire per azioni nelle quali l'interesse dedotto in giudizio concerne una parte soltanto delle categorie rappresentate o singoli associati o, in ogni caso, in cui le posizioni delle categorie rappresentate possano essere tra loro contrapposte, di modo che il sindacato si pone in conflitto di interesse con alcuni dei suoi rappresentanti: oltre alle pronunce richiamate in gravame, ved. di recente Cons. St. sez. III, 11/04/2014, n. 1786), la legittimazione del Sindacato ad impugnare gli atti di assegnazione citati rimane fortemente critica non avendo lo stesso documentato (ed a onor del vero neanche dichiarato o assunto) l’inesistenza di un interesse contrapposto di quella quota del personale del Corpo (dirigenti, direttivi, periti, revisori e operatori) che, ad esempio, è stato assegnato al Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali; altrimenti detto è rimasta indimostrata (dandola per scontata) la coincidenza fra l’interesse di tutti gli (ignoti) iscritti di cui il Sindacato si ritiene portatore e l’interesse facente capo alle singole unità trasferite ad invalidare provvedimenti che pur assegnano queste ultime ad un’amministrazione che non è una Forza di polizia ad ordinamento militare consentendo loro di conservare il trattamento economico percepito e, ex art.18 c.11 del d.lgs n.177/2016, il regime di quiescenza dell’ordinamento di provenienza, trascurandosi altresì di apprezzare se l’impugnativa di tali provvedimenti attiene o meno a cause riguardanti i singoli provvedimenti di assegnazione (che conservano la loro individualità pur se in modo plurimo collocati “uno actu”) da proporre da ciascuno degli aventi diritto nelle sedi territorialmente competenti ex art.13 comma 2 del C.p.a.;
Considerato che (riprendendo l’elencazione dei corollari conseguenti al riscontro che l’azione proposta sia da qualificarsi, nella forma oltre che nella sostanza, un’azione di accertamento del diritto soggettivo che ciascuno degli iscritti al Sindacato ricorrente vanta nei confronti della p.a.) che il terzo corollario riposa nell’altrettanto radicato postulato che l’azione di accertamento di un diritto vantato dal dipendente nei confronti della propria amministrazione non si può ridurre alla formulazione di generiche pretese, sulla base di singole disposizioni normative, ma l’esponente ha l'onere di fornire in modo preciso e completo ogni elemento di fatto costitutivo della pretesa azionata, in modo tale che sia possibile procedere all'accertamento della sussistenza del reclamato diritto. Trattandosi poi di diritti soggettivi, vale la pienezza del disposto di cui all'art. 2697 c.c., per cui l'onere di provare i fatti costitutivi del diritto grava su colui che si afferma titolare dello stesso ed intenda farlo valere in giudizio e il mancato adempimento dell'onere probatorio non può essere superato mediante l'attivazione dei poteri probatori integrativi officiosi del giudice, trattandosi di elementi che erano nella piena disponibilità del ricorrente. Chi agisce in giudizio per affermare un proprio diritto (se di azione di accertamento si tratta) deve contestualmente affermare i fatti costitutivi di quello, e cioè l'accadimento in concreto dei fatti previsti in astratto dalla norma, fermo restando che sarà poi questione di merito accertare se i fatti dedotti sono veramente accaduti e se integrano la fattispecie. Ove ciò non si verifichi, si determina una situazione di sostanziale difetto di uno dei requisiti legali della domanda (o condizione dell'azione) che è già di per sé ostativa ad un esame nel merito del ricorso individuale, e che si aggrava naturalmente nel caso di ricorso collettivo. Orbene applicando tale pacifico insegnamento al caso di specie emerge che:
- Il Sindacato ricorrente ha tratto il fondamento della propria azione di accertamento dell’illegittimità della condotta della p.a. nell’analisi dei propri fascicoli processuali svolta [non da tutti gli iscritti (indagine che avrebbe reso non necessaria la richiesta istruttoria di ordinare alla p.a. l’esibizione in giudizio dei fascicoli personali di più di 7000 dipendenti) ma esclusivamente] dai sigg.ri (assistente capo) Me.. , Vice Ispettore Fi.. e perito sup.sc. Sc..: costoro avrebbero riscontrato (vedi allegate comunicazioni al Corpo dello Sc.. del 21.9.2016 e del Me.. del 30.9.2016) che il rispettivo fascicolo personale “non era aggiornato in alcune sue parti e era …..privo del relativo indice” (così Sc..) e “non era corredato degli indici previsti dall’art.55 d.P.R. n.3/57 e dall’art.24 dPR n.686/57” (così Me..);
- La resistente Amministrazione ha avuta cura di dedurre tempestivamente l’inesistenza di fatti estintivi od impeditivi al riconoscimento del diritto azionato, in quel momento conosciuti o conoscibili. Ed a tal riguardo:
- A) con riferimento alla tempistica per la visione e l’integrazione del fascicolo personale dettata con la nota sopra richiamata del 13.9.2016 (che non è oggetto dell’impugnativa azionata) ha offerto, all’interno di un contesto temporale di 60 giorni assegnati ex lege al Comandante del Corpo per l’adozione dei provvedimenti di assegnazione), un termine di 35 giorni per la possibilità di produrre tutte le integrazioni documentali ritenute valide dal personale interessato;
- B) con riferimento alla posizione dello Sc.. ha documentato di aver replicato all’interessato evidenziando la non specificazione, nella sua comunicazione, degli atti ritenuti mancanti (e quindi l’impossibilità di provvedere al riguardo); mentre e con riguardo all’indice (ha partecipato) di aver provveduto ad informatizzare lo stesso stampandolo all’occorrenza. Sul punto copie dell’indice in parola sono esibite, con riferimento alla posizione dei vari soggetti (fra cui anche il Me.. ed il Fi..), anche dal Sindacato ricorrente; appare, inoltre, condivisibile l’argomento declinato dalla Resistente secondo la quale la certezza dell’immodificabilità della composizione degli atti del fascicolo personale è in ogni caso garantita dall’annotazione e registrazione di detta documentazione sul foglio matricolare degli interessati (in ordine al quale, si aggiunge, non sono state mosse contestazioni); ed è rimasta altresì non contestata l’affermazione, riportata nella nota controdeduttiva depositata il 18.11.2016, che l’amministrazione ribadisce al personale dipendente, in occasione di tutti gli scrutini di avanzamento, la facoltà di accedere al fascicolo personale e proporre, ove ritenuto necessario e/o opportuno, la doverosa integrazione;
Considerato per quanto sopra che l’azione di accertamento promossa non è corredata da alcun valido elemento di riscontro atto a suffragare la dedotta violazione del diritto soggettivo (alla regolare tenuta del fascicolo personale) asseritamente leso e che l’amministrazione (non nega tale diritto e) ha validamente dedotto l’inesistenza di fatti impeditivi al suo riconoscimento: diritto che ovviamente può essere esercitato anche dopo l’adozione dei provvedimenti di assegnazione di cui si è detto a tanto accedendo ( a prescindere da ogni approfondimento legato alla legittimazione ad agire anche con riferimento a tale domanda del Sindacato esponente) che detta azione si rivela chiaramente infondata: esito questo che consente di ritenere assorbite e superate le eccezioni ulteriori sollevate dalla resistente Amministrazione;
Considerato che le spese di lite possono, alla luce della peculiarità che contraddistingue il gravame, essere compensate tra le parti in causa;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando ai sensi dell’art.60 del C.p.a. sul ricorso in epigrafe, così dispone:
a) Dichiara inammissibile il capo di domanda volto alla declaratoria di illegittimità del silenzio adempimento;
b) Respinge l’azione di accertamento del diritto proposta dalla parte ricorrente;
c) Compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Pietro Morabito, Presidente, Estensore
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Mariangela Caminiti, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Pietro Morabito
IL SEGRETARIO
Pubblicato il 21/12/2016
N. 12740/2016 REG.PROV.COLL.
N. 11726/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11726 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Unione Generale Lavoratori Federazione Nazionale Corpo Forestale dello Stato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Egidio Lizza C.F. LZZGDE76A05A783I, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Valadier 43;
contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Corpo Forestale dello Stato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Gen.Le Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
- del silenzio serbato in ordine alla diffida notificata in data 21.9.2016;
- dell’accertamento dell'illegittimità della tenuta dei fascicoli personali e dei fogli matricolari dei dipendenti del Corpo Forestale dello Stato;
con richiesta di sospensione cautelare della procedura intesa all'adozione dei provvedimenti del Capo del Corpo Forestale dello Stato da adottarsi ai sensi dell'art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 177/2016;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e del Corpo Forestale dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2016 il dott. Pietro Morabito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Considerato che il Sindacato ricorrente, premettendo:
- che è in corso il procedimento – regolamentato dal d.lgs n.177 del 2016 (entrato in vigore il 13.9.2016 ed attuativo della delega contenuta nella Legge n.124 del 2015) – per l’assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei carabinieri e per il trasferimento del relativo personale nelle Forze di Polizia (ad ordinamento militare e civile) e nelle altre Amministrazioni individuate e da individuarsi a mente del predetto decreto legislativo;
- che al fine di dare attuazione al disposto dell’art.12 comma 2 del citato decreto delegato (che impegna il Capo del Corpo forestale dello Stato, con propri provvedimenti adottati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, ad individuare, per ruolo di appartenenza, sulla base dello stato matricolare e della ulteriore documentazione attestante il servizio prestato, l'Amministrazione, presso la quale ciascuna unità di personale è assegnata), la predetta Autorità ha emesso una nota in data 13.9.2016 (e cioè lo stesso giorno dell’entrata in vigore della normativa delegata) con la quale ha regolamentato la tempistica del diritto di accesso allo stato matricolare ed al fascicolo personale di ogni dipendente del Corpo prescrivendo ulteriormente il termine (scadente il 17 ottobre 2016 e dunque entro 35 giorni dal 13.9.2016) entro il quale far pervenire documentazione integrativa da acquisire al fascicolo personale nonché la richiesta di aggiornamento dei dati contenuti nello stato matricolare;
- che “tutti i propri iscritti” hanno riscontrato, all’esito delle istanze di accesso, una “non corretta ed incompleta tenuta dei predetti documenti, verificando una sistematica violazione delle prescrizioni di legge relative ovvero l’art.55 del d.P.R. n.3 del 1957 e gli artt.24 e ss del d.P.R. n.686 del 1957”;
- che venendo ad incidere la regolare tenuta del fascicolo personale e dello stato matricolare sui provvedimenti di assegnazione alle altre Forze di Polizia e alle Amministrazioni di destinazione del personale del Corpo, esso Sindacato ha diffidato il 21.9.2016 il Corpo stesso a sospendere i procedimenti di assegnazione fino al completo aggiornamento dei fascicoli personali e degli stati matricolari di ogni membro del Corpo Forestale dello Stato: intimazione rimasta disattesa da parte del Corpo;
tutto ciò premesso, ritenendosi legittimato ad agire per tutelare non solo i propri iscritti ma anche la categoria di soggetti di cui ha la rappresentanza “istituzionale o di fatto”, ha, col ricorso introduttivo dell’odierno giudizio, adito questo Tribunale al fine di far dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato in ordine alla diffida sopra ricordata ed (al fine di) accertare l’illegittimità della tenuta dei fascicoli personali e dei fogli matricolari dei dipendenti del Corpo; ulteriormente instando per la sospensione cautelare della procedura intesa all’adozione dei provvedimenti del Capo del Corpo ai sensi dell’art.12 comma 2 citato e per l’adozione di un ordine giudiziale di esibizione, da parte dell’Amministrazione, di tutti fascicoli personali del personale dipendente;
Considerato che la causa chiamata all’udienza camerale del 21.11.2016 è stata, su richiesta della parte ricorrente, differita all’odierna camera di consiglio onde consentire la produzione di mm.aa. di gravame avverso i provvedimenti (datati 31.10.2016 e pubblicati il 07.11.2016) del Capo del Corpo Forestale di assegnazione di ogni unità di personale alle amministrazioni di cui sopra: e rilevato che con detto ricorso accessorio il Sindacato esponente chiede l’annullamento ( previa sospensione interinale) di detti provvedimenti sulla base di doglianze ( violazione degli art.55 d.P.R. n.3/1957, 24 e ss del d.P.R. n.686/1957 nonché 12 del d.lgs n.1777 del 2016) di egual sostanziale tenore a quelle già sviluppate nel ricorso principale;
Considerato che l’intimata amministrazione, costituitasi in giudizio, ha, con memoria depositata in prossimità dell’udienza camerale del 21.11.2016, eccepito il difetto di giurisdizione di questo Tribunale, la carenza della legittimazione ad agire in capo al Sindacato ricorrente ed ulteriori profili di inammissibilità oltre a sostenere, nel merito, l’infondatezza della pretesa avversaria;
Considerato che la causa, attesa la sua delicatezza ed incidenza sul disegno di razionalizzazione della Forze di polizia disposto con l’art.8 della legge n.124 del 2015 (disegno che il Sindacato ricorrente si propone quantomeno di differire nella sua effettiva concretizzazione), è stata trattenuta in decisione al fine di essere definita, con l’assenso e condivisione dei procuratori delle parti presenti, con decisione in forma semplificata ricorrendone, altresì, i presupposti prescritti dall’art.60 del C.p.a.;
Considerato quanto al dedotto (da parte resistente) difetto di giurisdizione di questo Tribunale che detta eccezione è manifestamente infondata in quanto non vi è dubbio, ed è notorio, che il rapporto di pubblico impiego con il Corpo Forestale dello Stato è interamente devoluto, ai sensi del combinato disposto dell'art. 3 del D.Lgs n. 165 del 2001 (che recita:” "In deroga all'art. 2, commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato"), dell'art. 16 della legge n.121 del 1981 (a tenore del quale sono, altresì, Forze di polizia e possono essere chiamati a concorrere nell'espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica il Corpo degli agenti di custodia e il Corpo forestale dello Stato) e dell'art. 133, comma 1, lett. i) del D.Lgs n. 104 del 2010 (CPA), alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quale rapporto rimasto estraneo alla privatizzazione;
Considerato, quanto alle ulteriori eccezioni preliminarmente sollevate dalla resistente, che la loro disamina va preceduta dall’analisi della situazione soggettiva fatta valere per il tramite delle domande di giustizia azionate; e con riguardo a tale indagine il quadro normativo di riferimento (dato dagli artt.55 del d.P.R. n.3 del 1957 e dagli artt. 24 e ss del d.P.R. n.686 del 1957) depone, senza significative riserve, per la titolarità, in capo ad ogni dipendente del Corpo Forestale, di una posizione di diritto soggettivo alla regolare tenuta dei fascicoli personali (individuando l’art.24 citato nel Capo del personale il soggetto responsabile di tale incombenza e descrivendo gli obblighi di condotta sullo stesso gravanti in occasione della sottoposizione e/o valutazione a giudizio del personale dipendente), prescrivendo (l’art.55) le modalità di custodia (registrazione, numerazione e classificazione senza discontinuità) dei documenti (ved. art.24 cit.) ivi contenuti nonché i dati che devono essere annotati (ved. art.55 cit.) sul foglio matricolare; altrimenti detto [ e fermo restando il principio, giurisprudenzialmente radicato, secondo il quale “In sede di concorso interno l'Amministrazione non ha l'obbligo di valutare titoli che non siano inseriti nel fascicolo personale (né altrimenti allegati dal dipendente), né ha l'obbligo di attivarsi per acquisire informazioni su titoli eventualmente posseduti dai propri dipendenti, in quanto, ai sensi degli artt. 24 e 26 d.P.R. 3 maggio 1957 n. 686, è tenuta solo a curare la regolare tenuta dei fascicoli personali degli impiegati: è a carico di questi l'onere di far inserire nel fascicolo personale i titoli che abbiano interesse a far valutare” (conf. Consiglio di Stato, sez. IV, 27/01/2012, n. 410; sez. VI, 24/02/2011, n. 1166; Cons. St., 06.6.1995, n. 553; 16.11.1993, n.1002)] con riguardo ai documenti che (sono nella disponibilità dell’amministrazione e) fanno parte del contenuto obbligatorio del fascicolo personale, l’attività che l’amministrazione deve porre in essere è del tutto vincolata e assente da profili di discrezionalità ed alla stessa si contrappone una posizione di diritto soggettivo del dipendente trovante fondamento in norme che, nella prospettiva di regolazione di interessi sostanziali contrapposti, pongono a carico dell'amministrazione obblighi a garanzia diretta ed immediata di un interesse individuale;
Considerato, dunque ed attraverso l’analisi dei parametri dedotti nel gravame di cui trattasi, che l’azione proposta sia da qualificarsi, nella forma oltre che nella sostanza, un’azione di accertamento del diritto soggettivo che ciascuno degli iscritti al Sindacato ricorrente - ovvero, utilizzando gli stessi termini impiegati nel ricorso introduttivo e riproposti in quello accessorio, ciascuno dei soggetti di cui il Sindacato assume di avere la rappresentanza “istituzionale o di fatto” – vanta nei confronti dell’amministrazione ad una regolare tenuta del proprio fascicolo personale e (alla regolare annotazione del) foglio matricolare: azione la cui cognizione è assegnata alla competenza esclusiva di questo Tribunale ai sensi dell’art.133 c.1 lett.i) del C.p.a.;
Considerato che al predetto inquadramento giuridico della domanda di giustizia intentata seguono più corollari, il primo dei quali fa leva sul pacifico orientamento secondo cui, perché sia consentito il ricorso avverso il silenzio dell'Amministrazione, è essenziale che esso riguardi l'esercizio di una potestà amministrativa e che la posizione del privato si configuri come interesse legittimo, con la conseguenza che il ricorso è inammissibile allorché la posizione giuridica azionata dal ricorrente consista in un diritto soggettivo; il silenzio-rifiuto può infatti formarsi esclusivamente in ordine all'inerzia dell'Amministrazione su una domanda intesa ad ottenere l'adozione di un provvedimento ad emanazione vincolata ma di contenuto discrezionale e, quindi, necessariamente incidente su posizioni di interesse legittimo, e non già nell'ipotesi in cui viene chiesto il soddisfacimento di posizioni aventi natura sostanziale di diritti (cfr., tra le tante, T.A.R. Lazio, sez. II, 9.1.2014, n. 245; Consiglio di Stato, sez. IV, 10.3.2014, n. 1087; sez. VI, 7.1.2014, n. 9; sez. V, 26.9.2013, n. 4793); a tanto accedendo – ed a prescindere da ogni questione od eccezione collegabile alla legittimazione ad agire dell’odierno esponente – la inammissibilità del capo di domanda incentrato sulla “illegittimità del silenzio serbato in ordine alla diffida notificata dal ricorrente in data 21.9.2016”;
Considerato che il secondo corollario riveniente dalla natura dell’azione promossa è che l’impugnativa degli atti di assegnazione del personale del Corpo alle varie amministrazioni deve considerarsi non rilevante prescindendosi, per le azioni di accertamento di diritti soggettivi del pubblico dipendente, dall’impugnazione di un atto amministrativo e/o (come già ricordato) del silenzio rifiuto, non applicandosi il termine di decadenza ma quello di prescrizione e potendosi ottenere anche sentenze dichiarative di inadempimenti di obblighi e conseguenti sentenze di condanna al loro rispetto; postulato quello appena declinato che permette di soprassedere ad ogni questione legata all’impugnativa, in sede di mm.aa. di gravame, dei provvedimenti di assegnazione del personale del Corpo alle varie Amministrazioni (impugnativa per la quale valgono, in ogni caso, le argomentazioni declinate nei Considerata successivi) anche se, quantomeno a mò di obiter dictum, deve essere consentito di segnalare le consistenti perplessità sulla legittimazione sindacale a proporre un’impugnativa di tali provvedimenti. Al riguardo si rammenta:
- che tanto la Suprema Corte, da tempo (cfr. Cass., 17 luglio 1974, n. 1135; 3.11.1983, n.6480) quanto il Massimo consesso amministrativo (cfr. Cons. St. sez. III, 26/05/2014, n. 2682) hanno chiarito che “il fatto che una controversia che riguarda singoli lavoratori o produttori possa interessare indirettamente la generalità degli appartenenti alla categoria non la trasforma da individuale a collettiva”;
- che con la citata decisione n.2682/2014 (che riguardava vicenda in cui il Sindacato appellante fondava la propria legittimazione ad agire in uno Statuto che, a differenza di quello esibito dal Sindacato oggi ricorrente, prevedeva “la rappresentanza processuale in capo all'associazione stessa, per conseguentemente disporne in giudizio, degli interessi dei produttori associati e ciò in forza di "mandato... insito nel rapporto associativo") il Consiglio di Stato ha escluso la validità della “mera autoqualificazione formale statutaria dell'associazione quale sostituto processuale degli iscritti…….. dal momento che la prospettazione della legittimazione sostenuta con l'allegazione dello statuto non consente comunque di ritenere nel caso all'esame sussistente tale condizione processuale preliminare (il cui vaglio da parte del Giudice è di rilievo generale e va svolto in termini sostanziali, sia a verifica della presenza della qualità legittimante di chi agisce in giudizio, sia a indiretta tutela di chi è il titolare dell'interesse ivi dedotto, e delle sue autodeterminazioni), difettando, nella specie, la prova della rappresentanza processuale volontaria degli associati, consistente nell'atto di "affiliazione" all'Associazione dei singoli interessati (che dell'interesse fatto valere in giudizio sono gli autentici titolari) e nell'espresso conferimento per iscritto ad essa (anche eventualmente in sede di "affiliazione" stessa, purché recante specifico riferimento alla clausola di cui all'art. 4, comma 3, lett. d) dello Statuto) del potere di rappresentanza processuale degli interessi dei singoli. Mancando una tale prova………., non può pertanto che farsi qui applicazione della regola generale, secondo cui l'interesse che l'associazione sindacale può tutelare non consiste in quello dei singoli suoi associati”;
- che anche in applicazione dell’insegnamento pacificamente condiviso (in quanto dello stesso se ne dà atto in gravame senza contestazioni) dal Sindacato ricorrente (secondo il quale il sindacato è privo di legittimazione ad agire per azioni nelle quali l'interesse dedotto in giudizio concerne una parte soltanto delle categorie rappresentate o singoli associati o, in ogni caso, in cui le posizioni delle categorie rappresentate possano essere tra loro contrapposte, di modo che il sindacato si pone in conflitto di interesse con alcuni dei suoi rappresentanti: oltre alle pronunce richiamate in gravame, ved. di recente Cons. St. sez. III, 11/04/2014, n. 1786), la legittimazione del Sindacato ad impugnare gli atti di assegnazione citati rimane fortemente critica non avendo lo stesso documentato (ed a onor del vero neanche dichiarato o assunto) l’inesistenza di un interesse contrapposto di quella quota del personale del Corpo (dirigenti, direttivi, periti, revisori e operatori) che, ad esempio, è stato assegnato al Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali; altrimenti detto è rimasta indimostrata (dandola per scontata) la coincidenza fra l’interesse di tutti gli (ignoti) iscritti di cui il Sindacato si ritiene portatore e l’interesse facente capo alle singole unità trasferite ad invalidare provvedimenti che pur assegnano queste ultime ad un’amministrazione che non è una Forza di polizia ad ordinamento militare consentendo loro di conservare il trattamento economico percepito e, ex art.18 c.11 del d.lgs n.177/2016, il regime di quiescenza dell’ordinamento di provenienza, trascurandosi altresì di apprezzare se l’impugnativa di tali provvedimenti attiene o meno a cause riguardanti i singoli provvedimenti di assegnazione (che conservano la loro individualità pur se in modo plurimo collocati “uno actu”) da proporre da ciascuno degli aventi diritto nelle sedi territorialmente competenti ex art.13 comma 2 del C.p.a.;
Considerato che (riprendendo l’elencazione dei corollari conseguenti al riscontro che l’azione proposta sia da qualificarsi, nella forma oltre che nella sostanza, un’azione di accertamento del diritto soggettivo che ciascuno degli iscritti al Sindacato ricorrente vanta nei confronti della p.a.) che il terzo corollario riposa nell’altrettanto radicato postulato che l’azione di accertamento di un diritto vantato dal dipendente nei confronti della propria amministrazione non si può ridurre alla formulazione di generiche pretese, sulla base di singole disposizioni normative, ma l’esponente ha l'onere di fornire in modo preciso e completo ogni elemento di fatto costitutivo della pretesa azionata, in modo tale che sia possibile procedere all'accertamento della sussistenza del reclamato diritto. Trattandosi poi di diritti soggettivi, vale la pienezza del disposto di cui all'art. 2697 c.c., per cui l'onere di provare i fatti costitutivi del diritto grava su colui che si afferma titolare dello stesso ed intenda farlo valere in giudizio e il mancato adempimento dell'onere probatorio non può essere superato mediante l'attivazione dei poteri probatori integrativi officiosi del giudice, trattandosi di elementi che erano nella piena disponibilità del ricorrente. Chi agisce in giudizio per affermare un proprio diritto (se di azione di accertamento si tratta) deve contestualmente affermare i fatti costitutivi di quello, e cioè l'accadimento in concreto dei fatti previsti in astratto dalla norma, fermo restando che sarà poi questione di merito accertare se i fatti dedotti sono veramente accaduti e se integrano la fattispecie. Ove ciò non si verifichi, si determina una situazione di sostanziale difetto di uno dei requisiti legali della domanda (o condizione dell'azione) che è già di per sé ostativa ad un esame nel merito del ricorso individuale, e che si aggrava naturalmente nel caso di ricorso collettivo. Orbene applicando tale pacifico insegnamento al caso di specie emerge che:
- Il Sindacato ricorrente ha tratto il fondamento della propria azione di accertamento dell’illegittimità della condotta della p.a. nell’analisi dei propri fascicoli processuali svolta [non da tutti gli iscritti (indagine che avrebbe reso non necessaria la richiesta istruttoria di ordinare alla p.a. l’esibizione in giudizio dei fascicoli personali di più di 7000 dipendenti) ma esclusivamente] dai sigg.ri (assistente capo) Me.. , Vice Ispettore Fi.. e perito sup.sc. Sc..: costoro avrebbero riscontrato (vedi allegate comunicazioni al Corpo dello Sc.. del 21.9.2016 e del Me.. del 30.9.2016) che il rispettivo fascicolo personale “non era aggiornato in alcune sue parti e era …..privo del relativo indice” (così Sc..) e “non era corredato degli indici previsti dall’art.55 d.P.R. n.3/57 e dall’art.24 dPR n.686/57” (così Me..);
- La resistente Amministrazione ha avuta cura di dedurre tempestivamente l’inesistenza di fatti estintivi od impeditivi al riconoscimento del diritto azionato, in quel momento conosciuti o conoscibili. Ed a tal riguardo:
- A) con riferimento alla tempistica per la visione e l’integrazione del fascicolo personale dettata con la nota sopra richiamata del 13.9.2016 (che non è oggetto dell’impugnativa azionata) ha offerto, all’interno di un contesto temporale di 60 giorni assegnati ex lege al Comandante del Corpo per l’adozione dei provvedimenti di assegnazione), un termine di 35 giorni per la possibilità di produrre tutte le integrazioni documentali ritenute valide dal personale interessato;
- B) con riferimento alla posizione dello Sc.. ha documentato di aver replicato all’interessato evidenziando la non specificazione, nella sua comunicazione, degli atti ritenuti mancanti (e quindi l’impossibilità di provvedere al riguardo); mentre e con riguardo all’indice (ha partecipato) di aver provveduto ad informatizzare lo stesso stampandolo all’occorrenza. Sul punto copie dell’indice in parola sono esibite, con riferimento alla posizione dei vari soggetti (fra cui anche il Me.. ed il Fi..), anche dal Sindacato ricorrente; appare, inoltre, condivisibile l’argomento declinato dalla Resistente secondo la quale la certezza dell’immodificabilità della composizione degli atti del fascicolo personale è in ogni caso garantita dall’annotazione e registrazione di detta documentazione sul foglio matricolare degli interessati (in ordine al quale, si aggiunge, non sono state mosse contestazioni); ed è rimasta altresì non contestata l’affermazione, riportata nella nota controdeduttiva depositata il 18.11.2016, che l’amministrazione ribadisce al personale dipendente, in occasione di tutti gli scrutini di avanzamento, la facoltà di accedere al fascicolo personale e proporre, ove ritenuto necessario e/o opportuno, la doverosa integrazione;
Considerato per quanto sopra che l’azione di accertamento promossa non è corredata da alcun valido elemento di riscontro atto a suffragare la dedotta violazione del diritto soggettivo (alla regolare tenuta del fascicolo personale) asseritamente leso e che l’amministrazione (non nega tale diritto e) ha validamente dedotto l’inesistenza di fatti impeditivi al suo riconoscimento: diritto che ovviamente può essere esercitato anche dopo l’adozione dei provvedimenti di assegnazione di cui si è detto a tanto accedendo ( a prescindere da ogni approfondimento legato alla legittimazione ad agire anche con riferimento a tale domanda del Sindacato esponente) che detta azione si rivela chiaramente infondata: esito questo che consente di ritenere assorbite e superate le eccezioni ulteriori sollevate dalla resistente Amministrazione;
Considerato che le spese di lite possono, alla luce della peculiarità che contraddistingue il gravame, essere compensate tra le parti in causa;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando ai sensi dell’art.60 del C.p.a. sul ricorso in epigrafe, così dispone:
a) Dichiara inammissibile il capo di domanda volto alla declaratoria di illegittimità del silenzio adempimento;
b) Respinge l’azione di accertamento del diritto proposta dalla parte ricorrente;
c) Compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Pietro Morabito, Presidente, Estensore
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Mariangela Caminiti, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Pietro Morabito
IL SEGRETARIO