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Omicidio stradale e lesioni personali stradali

Omicidio stradale e lesioni personali stradali

Messaggioda panorama » mer mar 15, 2017 10:41 pm

circolare che reca istruzioni operative sul reato di omicidio stradale e lesioni personali stradali.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201700567
- Public 2017-03-14 -

Numero 00567/2017 e data 07/03/2017 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 15 febbraio 2017

NUMERO AFFARE 01911/2016

OGGETTO:
Ministero dell'interno - Dipartimento pubblica sicurezza.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Anas Spa, avverso la circolare che reca istruzioni operative sul reato di omicidio stradale e lesioni personali stradali;

LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione del 30/09/2016 con la quale il Ministero dell'interno - Dipartimento pubblica sicurezza ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri;


Premesso in fatto e considerato in diritto

1.ANAS S.p.A. impugna la circolare del Ministero dell’Interno in oggetto nella parte in cui, nel diramare le istruzioni sulla operatività del nuovo reato di omicidio stradale di cui all’articolo 589 bis del codice penale, introdotto con legge 23-3-2016 n. 41, precisa che responsabile del reato di omicidio stradale, ai sensi del primo comma, potrebbe essere chiunque ha violato “le norme che disciplinano la circolazione stradale, che sono costituite da quella del codice della strada e delle relative disposizioni complementari”.

La circolare estenderebbe dunque in maniera indiscriminata l’ambito soggettivo di applicazione del reato poiché incorrerebbe nel reato in questione anche chi non è conducente di un veicolo. Per ANAS il predetto articolo 589 bis cp dovrebbe applicarsi, invece, esclusivamente ai conducenti degli autoveicoli e non anche a coloro che, magari addetti alla sicurezza e alla manutenzione della strada, hanno violato le norme del codice della strada. La circolare realizzerebbe un pregiudizio diretto, grave e sostanziale della posizione della ricorrente, nella sua qualità di ente gestore della rete stradale di interesse nazionale non a pedaggio, nonché l’interesse pubblico ad una corretta interpretazione ed applicazione delle norme del codice penale.

Ritiene la ricorrente che la circolare, non avendo carattere meramente interpretativo della l. 41/16 ma immediatamente lesivo, sia immediatamente impugnabile, a tutela del bene della vita rappresentato dalla salvaguardia dei propri dipendenti e segnatamente del personale deputato allo svolgimento dell’attività di gestione e manutenzione della rete.

2. In via generale, occorre premettere che le circolari fanno parte della categoria delle norme interne, come ordini, direttive, istruzioni, regolamenti interni, la cui effettiva natura ha costituito oggetto di un articolato e vivace dibattito dottrinale. Sul piano classificatorio, sono state individuate diverse tipologie di circolari: quelle organizzative, che recano disposizioni sul funzionamento degli uffici; quelle interpretative, sulle leggi e regolamenti, con finalità di applicazione uniforme del diritto; quelle normative, attraverso cui gli organi sovraordinati dettano norme di comportamento agli uffici sottostanti nell’esercizio della loro attività; quelle di cortesia, prive di rilevanza giuridica; quelle informative, aventi finalità di informazione dei destinatari su determinati accadimenti utili per l’espletamento di compiti istituzionali; le circolari c.d. regolamento, da taluni definite “false circolari” in quanto aventi la forma tipica della circolare e la sostanza del regolamento e, pertanto, caratterizzate dai requisiti tipici degli atti normativi.

Questione dibattuta è l’impugnabilità autonoma della circolare, prima e indipendentemente dal successivo atto con cui l’organo o l’ufficio ne fa applicazione. In giurisprudenza, muovendo dal ritenuto carattere solo interno delle stesse, se ne esclude l’autonoma impugnabilità, in assenza del provvedimento attuativo, in mancanza di un attuale interesse a ricorrere.

L'obbligo dell'autonoma impugnativa della circolare a pena d'inammissibilità d'impugnativa del provvedimento a valle, per la giurisprudenza, sussiste invece in relazione a tutte le circolari che siano immediatamente incidenti sulla sfera soggettiva di soggetti esterni all'amministrazione e, in ogni caso, con riguardo a tutte le circolari regolamentari nei (rari) casi in cui siano immediatamente lesive.

Più complesso è, invece, il problema concernente la necessità o la possibilità di impugnare, in uno all’atto attuativo, la circolare applicata. La possibilità di impugnativa congiunta può avere effetti rilevanti sulla competenza territoriale del giudice amministrativo, in particolare quando il provvedimento attuativo è emanato dall’amministrazione periferica e la circolare, come spesso accade, dall’amministrazione centrale.

Con c.d. secondo correttivo all’articolo 13 del codice del processo amministrativo è stato aggiunto il comma 4 bis a tenore del quale “la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sè anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza”.

L’Adunanza Plenaria 14/11/2011 n° 19 ha precisato che “Quanto alla questione della rilevanza delle circolari, è nota la varietà delle opinioni dottrinarie e giurisprudenziali sulla natura di questi atti e sulla loro impugnazione, varietà dovuta peraltro alla molteplicità delle fattispecie che vengono riunite sotto quest’unica denominazione come riconosce esplicitamente l’articolo 26 della legge n. 241 del 1990.

Limitando pertanto la pronuncia alle circolari di cui si tratta, si deve constatare che esse, pur formalmente dirette agli organi periferici dell’amministrazione dei Monopoli di Stato, hanno una indubbia rilevanza esterna. Non sono espressione infatti di una mera attività interpretativa, in quanto tale suscettibile di “disapplicazione” da parte – teoricamente – degli organi periferici e del giudice, ma incidono negativamente – secondo la prospettazione sia pure ipotetica della parte – sulla legittimità dell’atto individuale.

In queste condizioni ritiene l’Adunanza Plenaria che le circolari in questione siano senz’altro impugnabili congiuntamente all’atto applicativo.”

3. Dal carattere immediatamente lesivo o meno della circolare per Anas S.p.A. ne discende l’esistenza dell’interesse a ricorrere, con conseguente declatoria di inammissibilità del ricorso, così come eccepito anche dal Ministero con relazione del 30-9-2016.

Dall’esame dell’atto in oggetto emerge con evidenza l’inesistenza di carattere immediatamente lesivo per gli interessi dell’ente ricorrente per le considerazioni che seguono:

a) in primo luogo va ricordato che “le circolari amministrative costituiscono atti interni, diretti agli organi ed agli uffici periferici, al fine di disciplinarne l'attività e vincolano, conseguentemente, i comportamenti degli organi operativi sottordinati, ma non i soggetti destinatari estranei all'Amministrazione, che non hanno neppure l'onere dell'impugnativa, potendo direttamente contestare la legittimità dei provvedimenti applicativi” (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 giugno 2012 n. 3457);

b) in secondo luogo, a ben vedere, la circolare impugnata contiene l’interpretazione di una norma di legge la cui applicazione non è rimessa all’autorità che ha emanato la circolare bensì all’autorità giudiziaria penale, cui spetterà il compito di chiarire se il legislatore al primo comma dell’articolo 589 bis cp ha inteso costruire la fattispecie come ipotesi di reato comune (come emerge chiaramente dall’uso del “chiunque”) contrapponendola a quella prevista dal secondo comma come fattispecie di reato proprio incentrata sulla conducente dell’autoveicolo;

c) in terzo luogo emerge con evidenza che non ci sono atti applicativi obbligatori per i suoi destinatari: “la circolare ministeriale, interpretativa di una disposizione di legge, è, in linea di principio, un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l'azione degli organi amministrativi, privo di effetti esterni,
cosicché, non essendo considerabile quale atto presupposto del provvedimento applicativo ritenuto lesivo, non sussiste l'onere della sua impugnazione; ma questa regola non è applicabile alle circolari del Ministero dell'interno in materia di stato civile atteso che le istruzioni ministeriali in questo settore dell'ordinamento sono normalmente contenute in circolari vincolanti per ogni ufficiale dello stato civile, che deve ad esse uniformarsi - e, quindi, anche nei confronti del sindaco che, nella sua veste di ufficiale dello stato civile, è posto in posizione di subordinazione rispetto al Ministero dell'interno, per quanto non di tipo gerarchico in senso tecnico, se non altro - perché avverso gli atti dell'ufficiale di stato civile non è ammesso alcun ricorso gerarchico, nel sistema previsto dal d.P.R. n. 396 del 2000; la circolare ministeriale, che reca le istruzioni in questa materia, pertanto, vincola gli ufficiali dello stato civile, a differenza delle altre circolari interpretative che, ordinariamente, sono prive di efficacia vincolante nei confronti degli organi periferici - i quali possono, infatti, disattenderne l'interpretazione senza che ciò comporti l'illegittimità dei loro atti per violazione di legge - e che si limitano a riproporre il contenuto precettivo di atti normativi in vigore, con la conseguenza che, per l'assenza di una loro immediata lesività, non è configurabile un interesse concreto ed attuale ad impugnarle” (Consiglio di Stato, sez. III, 26 ottobre 2016 n. 4478);

d) in quarto luogo giova rammentare che la circolare non vincola il giudice penale, oltre a poter essere disapplicate dal giudice amministrativo se ne ricorrono i presupposti (“le circolari, al pari dei regolamenti, possono essere disapplicate anche d'ufficio dal g.a. ove risultino contrastanti con fonti normative di rango primario”, Consiglio di Stato, sez. IV, 08 gennaio 2016 n. 30).

In conclusione, alla luce delle considerazioni sino a qui espresse, il Consiglio è del parere che il ricorso vada dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato esprime il parere che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile.



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Vincenzo Neri Mario Luigi Torsello




IL SEGRETARIO
Maria Cristina Manuppelli


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