Quesito in merito all’applicazione al Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato dell’art. 8, comma 3 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201601840 - Public 2016-09-02 -
Numero 01840/2016 e data 02/09/2016
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 6 luglio 2016
NUMERO AFFARE 00415/2015
OGGETTO:
Ministero dell’Interno.
Quesito in merito all’applicazione al Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato dell’art. 8, comma 3 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.
LA SEZIONE
Vista la relazione prot. n. 559/C/10/74 del 4 marzo 2015 con la quale il Ministero dell’Interno - dipartimento della pubblica sicurezza - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo sopra indicato;
visto il proprio parere istruttorio reso nell’adunanza del 15 aprile 2015;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giancarlo Luttazi.
Premesso:
Il Ministero dell’Interno chiede il parere di questo Consiglio di Stato in merito all’applicabilità al Fondo d’assistenza per il personale della Polizia di Stato dell’art. 8 (“Riduzione della spesa degli enti pubblici non territoriali”), comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (“Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012 n. 135.
Con parere interlocutorio spedito il 20 maggio 2015 è stata disposta l’acquisizione di elementi di valutazione dal Ministero dell’economia e delle finanze – dipartimento della ragioneria generale dello Stato.
Con nota 27 gennaio 2016 prot. n. 6419, trasmessa dal ministero richiedente con propria nota del 13 maggio 2016, il Ministero dell’economia e delle finanze – dipartimento della ragioneria generale dello Stato, ha fornito i richiesti elementi, concludendo che il Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato, in quanto ente pubblico non economico, e quindi ricompreso tra le Amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, è da ritenere destinatario delle disposizioni di contenimento di spesa sopra richiamate e, più in generale, delle misure di contenimento della spesa pubblica.
Considerato:
L’art. 8 (“Riduzione della spesa degli enti pubblici non territoriali”), comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n 95 (“Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 prevede, nella parte che qui interessa: “Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni, al fine di assicurare la riduzione delle spese per consumi intermedi, i trasferimenti dal bilancio dello Stato agli enti e agli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuati dall'Istituto nazionale di statistica (Istat) ai sensi dell' articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché alle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) con esclusione delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano, degli enti locali, degli enti del servizio sanitario nazionale, e delle università e degli enti di ricerca di cui all’allegato n. 3 , sono ridotti in misura pari al 5 per cento nell’anno 2012 e al 10 per cento a decorrere dall'anno 2013 della spesa sostenuta per consumi intermedi nell’anno 2010”.
Come rilevato dal Ministero richiedente, la disposizione non prevede l’applicabilità del contenimento di spesa al Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato (istituito, con personalità giuridica di diritto pubblico, dalla legge 12 novembre 1964 n. 1279), perché il testo normativo si riferisce ai seguenti soggetti istituzionali, nei quali il Fondo non è ricompreso:
- gli enti e agli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuati dall'Istituto nazionale di statistica (Istat) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196;
- le autorità indipendenti.
Il Ministero dell’economia e delle finanze - dipartimento della ragioneria generale dello Stato - con proprie note, indirizzate al Ministero richiedente, del 10 novembre e del 21 dicembre 2012 (e relative rispettivamente alla quarta variazione di bilancio di previsione 2012 e al bilancio di previsione 2013), e con successiva nota 27 gennaio 2016 prot. n. 6419 (formulata in esito al parere interlocutorio di questo Consiglio di Stato), ha affermato l’applicabilità di quell’art. 8, comma 3, rilevando che il citato art. 1, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica 31 dicembre 2009 n 196 (come sostituito dall' art. 5, comma 7, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012 n. 44) anche al Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato, sul rilievo che pur non essendo quel Fondo di assistenza ricompreso tra gli enti “inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuati dall'Istituto Nazionale di Statistica (Istat)” esso rientra comunque tra le Amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Il Ministero dell’economia e delle finanze evidenzia che quell’articolo art. 1, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009 (cui fa rinvio l’art. 8, comma 3, del decreto-legge n 95/2012 in argomento) - il quale fini dell’applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica specifica, per quanto qui interessa: “per amministrazioni pubbliche si intendono, per l'anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (Istat) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall’anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell’elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell’Unione europea…..” – prevede anche, a seguito della modifica introdotta dall’art. 5, comma 7, del citato decreto-legge n. 16/2012, l’inciso “e, comunque, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 , e successive modificazioni”; così includendo, nel novero delle amministrazioni soggette all’applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica (disposizioni fra le quali rientra quella di contenimento, qui in esame, di cui all’art. 8, comma 3, del decreto-legge n 95/2012) anche il Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato, in effetti ente pubblico non economico da ricomprendere nella elencazione dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001.
Osserva però il Ministero dell’interno che la specifica e puntuale indicazione l’art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 95/2012 in argomento - la quale reca soltanto il riferimento ai soggetti pubblici individuati dall'Istituto Nazionale di Statistica (Istat) ai sensi del citato articolo 1, comma 2, della legge n. 196 del 2009, e non anche a tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 – è contenuta in un provvedimento legislativo che subentra al decreto-legge n. 16 del 2012 richiamato dall’Amministrazione finanziaria, perché emesso ed entrato in vigore dopo quel decreto-legge n. 16 dl 2012; sicché ai fini interpretativi è alla specifica disposizione successiva e non alla generale disposizione pregressa che va fatto riferimento.
Ed invero, come rileva la stessa Amministrazione delle finanze, l’intento del legislatore di estendere la platea dei soggetti sottoposti alle disposizioni finanziarie, assoggettando, con decorrenza dal 2012, anche le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, alle misure di contenimento dirette alla riduzione della spesa pubblica, fa salve le espressa statuizioni indirizzate ad una diversa platea, posto che in materia di contenimento della spesa pubblica, l’ambito soggettivo di applicazione delle norme è quello dalle stesse esplicitamente definito, e tale criterio normativo è destinato a prevalere su qualsiasi diverso criterio interpretativo, così come espressamente affermato nel parere n. 2064/2013 reso da questa Sezione.
Quest’ultimo parere è invocato sia dal Ministero richiedente sia dal Ministero dell’economia e delle finanze, i quali richiamano la medesima pronuncia in favore alle rispettive opposte tesi.
In proposito la Sezione, conformemente ai principi generali in materia di successione temporale tra fonti normative (v. l’articolo 11 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile), condivide i rilievi del Ministero dell’interno, peraltro conformi ai citati specifici rilievi prospettati dalla stessa Amministrazione finanziaria e dal citato parere n. 2064/2013, e ritiene pertanto che il Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato, non essendo specificamente previsto nei citati elenchi Istat richiamati nell’articolo 8, comma 3, del decreto-legge n 95/2012, non sia soggetto alla relativa riduzione dei trasferimenti.
Invero il citato parere n. 2064/2013, a suo tempo formulato con riferimento all’Automobile Club d’Italia - rilevando peraltro, con considerazione che anche il presente parere fa propria, l’opportunità che nella decretazione d’urgenza in materia economica sia limitato il ricorso a definizioni divergenti dal criterio generale definito nella citata legge di contabilità legge n. 196 del 2009, come novellata, ai casi in cui ciò sia effettivamente reso necessario dalla natura degl’interessi regolati - ha ritenuto che l’ACI, seppur non inserito – come non inserito è anche il Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato - negli elenchi Istat cui fa rinvio il più volte citato articolo 8, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, fosse però soggetto alla riduzione dei trasferimenti operata da quella disposizione; ma ha ciò ritenuto in considerazione della peculiare connotazione dell’ACI, ente pubblico a struttura federativa ed associativa di cui quel parere si è soffermato a valutare le caratteristiche istituzionali con riferimento agl’incidenti profili di finanza pubblica; rilevando, con riferimento alla norma limitativa dei trasferimenti, una ratio sottesa “alla necessità di mantenere la distinzione dei soggetti destinatari”, e “correlata alla compatibilità settoriale della norma in relazione a determinati ambiti disciplinatori”; e sottolineando che “la nozione di ente pubblico non rappresenta una categoria unitaria ma è elaborata, sul piano normativo e giurisprudenziale, settore per settore, adattandosi secondo le esigenze sottese alla normativa delle singole materie che prendono in considerazione il soggetto pubblico”.
L’Automobile Club d’Italia ha in effetti connotazione istituzionale - e dunque, come descritto nel citato parere n. 2064/2013, incidenze di finanza pubblica - palesemente diversa dalla connotazione istituzionale del Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato. Sicché la Sezione non ravvisa contrasto fra il citato parere n. 2064/2013 – che ha ritenuto applicabile all’ACI la riduzione dei trasferimenti di cui all’articolo 8, comma 3, del decreto-legge n 95/2012 – e il presente parere, che ritiene non applicabile quella riduzione al Fondo di assistenza per il personale della Polizia di Stato.
P.Q.M.
nelle considerazioni che precedono è il parere del Consiglio di Stato.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giancarlo Luttazi Raffaele Carboni
IL SEGRETARIO
Luisa Calderone