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Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » gio mar 10, 2016 9:09 pm

sentenza della Corte Costituzionale n. 52 del 10/03/2016.

1) - conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305.

2) - Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (UAAR).

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SENTENZA N. 52
ANNO 2016


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
- Marta CARTABIA Presidente
- Giuseppe FRIGO Giudice
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
- Silvana SCIARRA ”
- Daria de PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
- Franco MODUGNO ”
- Augusto Antonio BARBERA ”
- Giulio PROSPERETTI ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19 marzo 2015, depositato in cancelleria il 26 marzo 2015 ed iscritto al n. 5 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2014, fase di merito.

Visto l’atto di intervento della Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (UAAR);

udito nell’udienza pubblica del 26 gennaio 2016 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi, sostituito per la redazione della decisione dal Giudice Nicolò Zanon;

uditi l’avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Fabio Corvaja e Stefano Grassi per l’Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (UAAR).

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso depositato in data 22 settembre 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri, in proprio e a nome del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Corte di cassazione, sezioni unite civili, in relazione alla sentenza 28 giugno 2013, n. 16305, con la quale è stato respinto il ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione, proposto dallo stesso Presidente del Consiglio avverso la sentenza del Consiglio di Stato, sezione quarta, 18 novembre 2011, n. 6083.

Espone il ricorrente che l’Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (d’ora in avanti «UAAR»), associazione non riconosciuta, costituita con atto notarile nel 1991, aveva proposto ricorso avanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio chiedendo l’annullamento della delibera del Consiglio dei ministri del 27 novembre 2003, la quale, recependo il parere dell’Avvocatura generale dello Stato, decideva di non avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell’intesa ai sensi dell’art. 8, terzo comma, della Costituzione, ritenendo che la professione di ateismo non potesse essere assimilata ad una confessione religiosa.

Con sentenza 31 dicembre 2008, n. 12539, il TAR Lazio, sezione prima, dichiarava inammissibile, per difetto assoluto di giurisdizione, il ricorso proposto dall’UAAR avverso la deliberazione del Consiglio dei ministri, ritenendo che la determinazione impugnata abbia natura di atto politico «non giustiziabile» (ai sensi dell’art. 31 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, recante «Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato», ora art. 7, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, denominato «Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo»).

Il Consiglio di Stato, sezione quarta, con sentenza n. 6083 del 2011, riformando la decisione di primo grado, affermava, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la scelta relativa all’avvio delle trattative non abbia natura politica, ma presenti i tratti tipici della discrezionalità valutativa come ponderazione di interessi: da un lato, quello dell’associazione istante ad addivenire all’intesa, dall’altro, l’interesse pubblico alla selezione dei soggetti con cui avviare le trattative. Secondo il Consiglio di Stato, l’accertamento circa la riconduzione dell’organizzazione richiedente alla categoria delle “confessioni religiose” non sarebbe insindacabile, e quanto meno l’avvio delle trattative sarebbe obbligatorio qualora si pervenisse ad un giudizio di qualificabilità del soggetto istante come confessione religiosa, salva restando la facoltà del Governo di non stipulare l’intesa all’esito delle trattative ovvero di non tradurre in legge l’intesa medesima. Le parti venivano quindi rimesse avanti al primo giudice.

Avverso tale decisione, il Presidente del Consiglio dei ministri proponeva ricorso ai sensi dell’art. 111, ultimo comma, della Costituzione, alle sezioni unite della Corte di cassazione, sostenendo che il rifiuto di avviare le trattative per la conclusione dell’intesa ex art. 8, terzo comma, Cost. debba qualificarsi “atto politico”, come tale insindacabile.

Le sezioni unite della Corte di cassazione, con la ricordata sentenza n. 16305 del 2013 – che ha dato origine al presente conflitto – respingevano il ricorso, affermando che l’accertamento preliminare relativo alla qualificazione dell’istante come confessione religiosa costituisca esercizio di discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione, come tale sindacabile in sede giurisdizionale.

Ponendo in relazione il primo comma dell’art. 8 Cost., che garantisce l’eguaglianza delle confessioni religiose davanti alla legge, con il successivo terzo comma, che assegna all’intesa la regolazione dei rapporti tra lo Stato e le confessioni diverse da quella cattolica, la Corte di cassazione riteneva che la stipulazione dell’intesa sia volta anche alla migliore realizzazione dei valori di eguaglianza tra confessioni religiose. Per tale ragione, assumeva che l’attitudine di un culto a stipulare le intese con lo Stato non possa essere rimessa all’assoluta discrezionalità del potere esecutivo, pena – appunto – il sacrificio dell’eguale libertà tra confessioni religiose. Pur non ritenendolo un argomento decisivo, la Corte di cassazione osservava, tra l’altro, che le intese «si stanno atteggiando, nel tempo, in guisa di normative “per adesione”, innaturalmente uniformandosi a modelli standardizzati». Ne conseguirebbe che il Governo avrebbe l’obbligo giuridico di avviare le trattative ex art. 8 Cost. per il solo fatto che una qualsiasi associazione lo richieda, e a prescindere dalle evenienze che si possano verificare nel prosieguo dell’iter legislativo.

Successivamente a tale pronuncia, il TAR Lazio, sezione prima, con sentenza 3 luglio 2014, n. 7068, respingeva nel merito il ricorso dell’UAAR, escludendo che la valutazione compiuta dal Governo in ordine al carattere non confessionale dell’Associazione ricorrente sia «manifestamente inattendibile o implausibile, risultando viceversa coerente con il significato che, nell’accezione comune, ha la religione».

Cionondimeno, il Presidente del Consiglio dei ministri, non condividendo i principi affermati dalle sezioni unite della Corte di cassazione e ritenendo che il rifiuto di avviare le trattative finalizzate alla stipulazione dell’intesa sia un atto politico, espressione della funzione di indirizzo politico che la Costituzione assegna al Governo in materia religiosa e, come tale, sottratto al sindacato giurisdizionale, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri nei confronti della Corte di cassazione.

In ordine all’ammissibilità del conflitto, il ricorrente sostiene che sarebbe pacifica la legittimazione soggettiva del Presidente del Consiglio dei ministri a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene, ai sensi dell’art. 92, primo comma, Cost. Nel caso di specie, poiché il rifiuto all’avvio delle trattative sarebbe stato opposto dal Consiglio dei ministri, al quale – ai sensi dell’art. 2, comma 3, lettera l), della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) – sono riservate le determinazioni sulle intese, ne conseguirebbe la qualificazione di potere dello Stato in capo al Consiglio dei ministri e al suo Presidente.

In ordine alla legittimazione passiva, le sezioni unite della Corte di cassazione sarebbero competenti a dichiarare la definitiva volontà del potere giudiziario, in considerazione dell’efficacia vincolante per tutti i giudici comuni, anche in altri processi, delle decisioni da essa assunte in ordine alla giurisdizione a seguito di ricorso ai sensi dell’art. 111, ultimo comma, Cost.

Quanto al profilo oggettivo, il ricorrente osserva come la Corte di cassazione, con la sentenza n. 16305 del 2013, avrebbe illegittimamente esercitato il suo potere giurisdizionale, menomando la funzione di indirizzo politico che la Costituzione assegna al Governo in materia religiosa (artt. 7, 8, terzo comma, 92 e 95 Cost.), funzione «assolutamente libera nel fine» e quindi «insuscettibile di controllo da parte dei giudici comuni».

Nel merito, il ricorrente osserva come non possa essere condivisa la conclusione delle sezioni unite in ordine alla doverosità dell’avvio delle trattative per la conclusione dell’intesa ex art. 8, terzo comma, Cost.

Tale ultima disposizione, infatti, costituirebbe norma sulle fonti, dal momento che le intese integrerebbero il presupposto per l’avvio del procedimento legislativo finalizzato all’approvazione della legge che regola i rapporti tra Stato e confessione religiosa, e pertanto parteciperebbero della stessa natura, di atto politico libero, delle successive fasi dell’iter legis. La dottrina avrebbe, altresì, chiarito che le intese, in quanto dirette all’approvazione di una legge, coinvolgerebbero la responsabilità politica del Governo, ma non la responsabilità dell’amministrazione.

In sostanza – sostiene il ricorrente – poiché l’omesso esercizio della facoltà di iniziativa legislativa in materia religiosa rientra tra le determinazioni politiche sottratte al controllo dei giudici comuni, così come il Governo è libero di non dare seguito alla stipulazione dell’intesa omettendo di esercitare l’iniziativa per l’approvazione della legge prevista dall’art. 8, terzo comma, Cost., a maggior ragione dovrebbe essere libero, nell’esercizio delle sue valutazioni politiche, di non avviare alcuna trattativa. Ancora, si osserva che se il Governo può recedere dalle trattative o comunque è libero, pur dopo aver stipulato l’intesa, di non esercitare l’iniziativa legislativa per il recepimento dell’intesa con legge, ciò significa che il preteso “diritto” all’apertura delle trattative è, in realtà, un «interesse di mero fatto non qualificato, privo di protezione giuridica».

Tale conclusione troverebbe conferma nella sentenza della Corte costituzionale n. 346 del 2002, ove si afferma che il Governo non è vincolato a norme specifiche per quanto riguarda l’obbligo di negoziare e stipulare l’intesa. È menzionata anche la sentenza di questa Corte n. 81 del 2012, che avrebbe riconosciuto l’esistenza di spazi riservati alla scelta politica.

Infine, il ricorrente afferma che il rifiuto del Consiglio dei ministri di avviare le trattative per la conclusione dell’intesa sarebbe espressione della fondamentale funzione di direzione ed indirizzo politico del Governo. «[A]bnorme», pertanto, sarebbe la sentenza del giudice amministrativo che annullasse il diniego di avvio delle trattative, imponendo al Governo di riesaminare la questione o di concludere l’intesa con un determinato soggetto.

Conseguentemente, è chiesto alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta alla Corte di cassazione, sezioni unite civili, affermare la sindacabilità, ad opera dei giudici comuni, del rifiuto del Consiglio dei ministri di avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell’intesa di cui all’art. 8, terzo comma, Cost.

2.– Il conflitto è stato dichiarato ammissibile da questa Corte con ordinanza n. 40 del 2015.

3.– È intervenuta in giudizio, in data 14 aprile 2015, l’Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (UAAR), chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.

L’UAAR premette di essere legittimata ad intervenire, poiché l’esito del giudizio costituzionale potrebbe compromettere definitivamente l’azione proposta innanzi al giudice amministrativo. L’interveniente – parte del giudizio definito con la sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione – è ora ricorrente di fronte al Consiglio di stato, presso il quale ha appellato la sentenza del TAR Lazio n. 7068 del 2014.

L’interveniente, anzitutto, eccepisce l’inammissibilità del ricorso, poiché diretto a far valere un mero error in iudicando da parte del giudice ordinario. La Corte di cassazione avrebbe, infatti, risolto una questione di giurisdizione, e tale competenza sarebbe fatta espressamente salva dall’art. 37, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), secondo il quale «[r]estano ferme le norme vigenti per le questioni di giurisdizione». Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sarebbe quindi volto a trasformare il conflitto tra poteri in un mezzo di gravame atipico avverso le pronunce giudiziarie (viene ricordato quanto deciso da questa Corte, in un caso asseritamente analogo, con sentenza n. 81 del 2012).

Nel merito, a sostegno dell’infondatezza del ricorso, l’UAAR osserva che i parametri costituzionali indicati dal ricorrente (artt. 7, 8, 92 e 95 Cost.) non fonderebbero alcuna competenza costituzionale del Governo attinente alla decisione di stipulare l’intesa:
l’art. 7 Cost. riguarderebbe i rapporti tra Stato e Chiesa cattolica;
l’art. 8 Cost. non assegnerebbe al Governo la prerogativa di stipulare l’intesa, in quanto è solo la legge ordinaria – in particolare l’art. 2, comma 3, lettera l), della legge n. 400 del 1988 – ad attribuire tale competenza al Consiglio dei ministri (è ricordato, peraltro, che, in precedenza, essa spettava al Ministro dell’interno);
l’art. 92 Cost. regolerebbe solo il procedimento di formazione del Governo;
l’art. 95 Cost., infine, sancirebbe il principio di responsabilità del Presidente e del Consiglio dei ministri, responsabilità che è anche di tipo giuridico.

L’UAAR ritiene, piuttosto, che «il problema della impugnabilità degli atti relativi alle trattative per l’intesa ex art. 8, terzo comma, Cost. vada riguardato muovendo dalla verifica della sussistenza − naturalmente in chiave di mera prospettazione − di una situazione giuridica soggettiva in capo alla confessione istante».

L’art. 8, terzo comma, Cost. non avrebbe soltanto il significato di negare allo Stato la possibilità di introdurre una disciplina unilaterale, ma avrebbe anche la funzione di dare riconoscimento alla pretesa di una confessione di minoranza di concludere con lo Stato un’intesa, o almeno di avviare le trattative, allo scopo di conseguire una condizione di “eguale libertà” con le altre confessioni di analoga natura.

Ricordando che il principio di laicità dello Stato ha, quali corollari, l’equidistanza e l’imparzialità verso tutte le confessioni, l’UAAR assume che da ciò derivi, logicamente, che gli organi statali sono tenuti a prendere in considerazione le richieste di intesa provenienti da soggetti legittimati, e a non discriminare le confessioni nell’accesso ai benefici connessi con la stipulazione di un’intesa.

La qualificazione della pretesa di una confessione religiosa di negoziare un’intesa con lo Stato in termini di posizione soggettiva protetta sarebbe inoltre confermata dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale, in più occasioni, avrebbe riconosciuto come interesse tutelato dagli artt. 9, 11 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (d’ora in avanti «CEDU»), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, l’aspirazione della confessione religiosa a concludere accordi con lo Stato per accedere ad uno status più favorevole, ed avrebbe chiarito come la garanzia di un’equa opportunità nell’accesso al regime privilegiato da parte di confessioni di minoranza rappresenti una condizione necessaria per la legittimità convenzionale di regimi paraconcordatari analoghi a quello italiano.

Una volta riconosciuto che la confessione religiosa è titolare della pretesa di addivenire all’intesa, tale pretesa deve essere inderogabilmente assicurata in sede giurisdizionale ai sensi degli artt. 24 e 113 Cost., e degli artt. 6 e 13 della CEDU.

La difesa dell’UAAR aggiunge che appare dubbia la stessa sussistenza, nell’attuale ordinamento costituzionale, di atti dell’esecutivo del tutto immuni da ogni sindacato giurisdizionale, mentre, invece, possono esservi spazi di discrezionalità riservati al potere politico e come tali non sindacabili (viene ricordata, sul punto, la sentenza di questa Corte n. 81 del 2012). Seguendo questa impostazione, la questione dovrebbe consistere nel verificare se le censure svolte nel ricorso dell’UAAR innanzi al giudice amministrativo avessero denunciato la violazione di norme giuridiche ovvero avessero preteso di sindacare una discrezionalità politica. Ma tale valutazione, riguardando un problema di mera interpretazione di parametri di legittimità, non dovrebbe essere sindacabile in un conflitto tra poteri.

In ogni caso, di fronte al giudice amministrativo sarebbero stati dedotti solo profili di legittimità, tra i quali – per quanto qui in particolare rileva – la valutazione preliminare compiuta dal Consiglio dei ministri in ordine all’idoneità dell’UAAR ad essere qualificata come “confessione religiosa” ai sensi dell’art. 8 Cost., valutazione che sarebbe priva di qualsiasi politicità, trattandosi di un giudizio che sia l’amministrazione, sia i giudici, sono chiamati ad operare ai più diversi fini.

Né, infine, gli atti impugnati dall’UAAR in sede giurisdizionale potrebbero essere qualificati “atti politici” ai sensi dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2010, difettando sia il requisito soggettivo, poiché la competenza ad assumere la decisione non è attribuita al Governo dalla Costituzione, ma dalla legge ordinaria; sia il requisito oggettivo, in quanto la determinazione del Consiglio dei ministri non avrebbe attinenza con la direzione suprema e generale dello Stato, ma con la sola «cura concreta dell’interesse religioso delle minoranze confessionali, tramite la conclusione di negozi di diritto pubblico».

Contesta, infine, la difesa dell’UAAR che la decisione di non avviare le trattative partecipi della natura di atto politico proprio della legge di approvazione dell’intesa: l’intesa rimane esterna al procedimento legislativo, in quanto precede la relativa iniziativa, e in quanto sopravvive al procedimento legislativo e alla stessa legislatura. Per questa ragione la giurisdizione comune dovrebbe arrestarsi a partire dall’iniziativa legislativa, ma non prima.

Né sarebbe convincente osservare che il Governo può comunque astenersi dall’esercitare l’iniziativa legislativa, poiché quest’ultima non è “riservata” a tale organo, come dimostrano alcuni progetti di legge di iniziativa parlamentare, avviati sulla base di intese.

4.– In data 12 maggio 2015 la difesa dell’UAAR ha depositato ulteriore memoria, ove ribadisce le conclusioni già formulate.

In particolare, essa contesta l’argomento – addotto dal ricorrente – secondo cui vi sarebbe la necessità di preservare la libertà della «politica ecclesiastica» del Governo: tale nozione sembrerebbe fondarsi sull’idea che il Governo sia libero di favorire questo o quel culto secondo contingenti ed insindacabili ragioni di opportunità politica, mentre – come già argomentato nella prima memoria – il sistema dei rapporti tra Stato e confessioni religiose si fonda sull’imperativo di laicità dello Stato, da cui deriva la necessaria equidistanza e imparzialità dello stesso verso tutte le religioni. Né basterebbe che dei criteri di selezione degli interlocutori il Governo risponda sul piano della responsabilità politica, poiché qui vengono in gioco i diritti delle minoranze confessionali, «rispetto alle quali i meccanismi della rappresentanza e della responsabilità politica, connotati dalla logica maggioritaria, non costituiscono, per definizione, uno strumento di tutela effettivo».

In secondo luogo, la difesa dell’UAAR insiste nell’escludere che l’intesa con le confessioni religiose, atto presupposto del procedimento legislativo che segue, assorba da quest’ultimo una dimensione politica che non le spetta. Afferma di non condividere l’argomento secondo cui, se il Governo è libero di non concludere l’intesa e di non esercitare l’iniziativa legislativa, non potrebbe neppure esservi una pretesa giustiziabile in capo alla confessione istante ad ottenere l’avvio delle trattative. I due piani – a suo avviso – andrebbero tenuti distinti: non sarebbe, cioè, corretto estendere il trattamento tipico della legge (e dell’iniziativa legislativa) ad un atto che si colloca a monte dell’iniziativa legislativa stessa e che rimane imputabile all’esecutivo.

5.– Nell’imminenza dell’udienza pubblica, in data 31 dicembre 2015, la difesa dell’UAAR ha ancora depositato memoria, insistendo per il rigetto del conflitto.

Dopo aver ribadito l’eccezione di inammissibilità del conflitto, in quanto volto a lamentare un error in iudicando delle sezioni unite della Corte di cassazione, l’interveniente sottolinea che l’UAAR ha contestato di fronte al giudice amministrativo la mancata qualificazione della richiedente come confessione religiosa, e che tale potere del Governo non può essere ricondotto all’esercizio di una funzione di indirizzo politico.

La difesa dell’UAAR ricorda come l’art. 7 del d.lgs. n. 104 del 2010, interpretato alla luce dell’art. 113 Cost., sottragga al controllo giurisdizionale non atti, ma «i soli profili specificamente politici contenuti in atti che rimangono comunque impugnabili». Una contraria lettura di tale disposizione sarebbe lesiva degli artt. 24 e 113 Cost., oltre che dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 6 e 13 della CEDU. La tesi che sostiene l’insindacabilità degli atti politici si porrebbe dunque in frontale contrasto con le acquisizioni del diritto costituzionale europeo e del particolare contributo dato ad esso dalla Costituzione italiana e dalla stessa Corte costituzionale (è ricordata, sul punto, la sentenza di questa Corte n. 238 del 2014).

L’interveniente aggiunge che una valutazione politica sull’intesa spetterebbe semmai alle Camere, in sede di approvazione della legge ex art. 8, comma terzo, Cost., e non al Governo.

Infine, oltre a ribadire che l’intesa sta fuori dal procedimento legislativo e non può partecipare della natura “politica” della legge, la difesa dell’UAAR conclude osservando che, in linea generale, lo stesso esercizio della funzione legislativa, come non esclude la permanenza di situazioni soggettive, così non esclude l’azionabilità di una loro tutela giurisdizionale.

6.– In data 5 gennaio 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria, insistendo per l’accoglimento del ricorso e svolgendo osservazioni in ordine alle argomentazioni dell’interveniente UAAR.

Il ricorrente osserva, anzitutto, che non vi sarebbero problemi di ammissibilità del conflitto, in quanto il ricorso – pur rivolto avverso una pronuncia giudiziaria – è preordinato a contestare la sussistenza in radice del potere giurisdizionale. Il Governo, inoltre, prima di ricorrere alla Corte costituzionale, ha esaurito i rimedi giurisdizionali comuni.

Nel merito, esso ribadisce che il rifiuto del Consiglio dei ministri di avviare le trattative per la conclusione dell’intesa ex art. 8, terzo comma, Cost. rientrerebbe nel novero degli atti politici, in quanto espressione della fondamentale funzione di direzione e di indirizzo politico, assegnata al Governo ai sensi degli artt. 7, secondo comma, 8, terzo comma, 94, primo comma, e 95, primo comma, Cost. Inoltre, poiché le trattative per la stipulazione delle intese non sono normativamente disciplinate, non vi sarebbe un parametro o vincolo legislativo idoneo a circoscrivere e/o limitare le valutazioni in materia dell’esecutivo. Tale assunto sarebbe confermato da quanto stabilito da questa Corte nella sentenza n. 346 del 2002.

In secondo luogo, il ricorrente osserva che, posto che la legge di approvazione delle intese dovrebbe avere «identità di contenuti» con queste ultime, il procedimento finalizzato alla stipulazione dell’intesa non potrebbe che partecipare della natura di «atto politico libero» propria della legge.

D’altro canto – osserva il ricorrente – la legge sulle intese è annoverata, non a caso, nella categoria delle cosiddette leggi rinforzate, e ciò ulteriormente confermerebbe che il sub-procedimento di intesa (nel quale sono incluse anche le trattative) costituisce parte integrante dell’iter formativo della legge, alla cui approvazione esso è preordinato. Tale conclusione sarebbe ulteriormente rafforzata dalla circostanza che le intese possono dare vita a normative «differenziate», per le quali si impongono «valutazioni di opportunità politica».

In terzo luogo, argomenta la difesa del ricorrente come dall’art. 8 Cost. non possa dedursi un “diritto” delle confessioni religiose all’avvio delle trattative, né un corrispondente diritto potrebbe venire ricavato dalla CEDU, le cui disposizioni avrebbero «il rango di legge ordinaria» e dovrebbero perciò recedere davanti alle previsioni costituzionali (le sole, in base alle quali risolvere il conflitto).

Infine, sarebbe irrilevante, ai fini della risoluzione del conflitto, una questione di legittimità costituzionale – asseritamente prospettata dall’interveniente – vertente sull’art. 7, comma 1, ultimo periodo, del d.lgs. n. 104 del 2010, posto che l’insindacabilità della decisione del Governo discenderebbe dalle più volte ricordate disposizioni costituzionali, di cui il citato art. 7 sarebbe mera attuazione.

Considerato in diritto

1.– Il ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato è proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, in proprio e a nome del Consiglio dei ministri, contro la Corte di cassazione, sezioni unite civili, in relazione alla sentenza 28 giugno 2013, n. 16305, con la quale è stato respinto il ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione proposto dallo stesso Presidente del Consiglio avverso la sentenza del Consiglio di Stato, sezione quarta, 18 novembre 2011, n. 6083.

Nel ricorso alle sezioni unite della Corte di cassazione, il Presidente del Consiglio aveva lamentato il difetto assoluto di giurisdizione e la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), in relazione alla delibera attraverso la quale il Consiglio dei ministri, in data 27 novembre 2003, decideva di non avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell’intesa, ai sensi dell’art. 8, terzo comma, della Costituzione, con l’Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (d’ora in avanti «UAAR»), ritenendo che la professione di ateismo, affermata dall’associazione in questione, non consenta la sua assimilazione ad una confessione religiosa.

La Corte di cassazione, rigettando il ricorso, affermava che l’accertamento preliminare relativo alla qualificazione dell’istante come confessione religiosa costituisce esercizio di discrezionalità tecnica da parte dell’amministrazione, come tale sindacabile in sede giurisdizionale. Ponendo in relazione il primo comma dell’art. 8 Cost., che garantisce l’eguaglianza delle confessioni religiose davanti alla legge, con il successivo terzo comma, che assegna all’intesa la regolazione dei rapporti tra Stato e confessioni diverse da quella cattolica, la Corte di cassazione riteneva che la stipulazione dell’intesa sia volta anche alla migliore realizzazione dei valori di eguaglianza tra confessioni religiose. Per tale ragione, assumeva che l’attitudine di un culto a stipulare le intese con lo Stato non possa essere rimessa all’assoluta discrezionalità del potere esecutivo, pena – appunto – il sacrificio dell’eguale libertà tra confessioni religiose. Pur non ritenendolo un argomento decisivo, la Corte di cassazione osservava, tra l’altro, che le intese «si stanno atteggiando, nel tempo, in guisa di normative “per adesione”, innaturalmente uniformandosi a modelli standardizzati». Ne conseguirebbe che il Governo avrebbe l’obbligo giuridico di avviare le trattative ex art. 8 Cost. per il solo fatto che un’associazione lo richieda, e a prescindere dalle evenienze che si possano verificare nel prosieguo dell’iter legislativo.

Il ricorrente, nell’articolare le proprie censure nei confronti della pronuncia del giudice di legittimità, sostiene che essa avrebbe menomato la funzione d’indirizzo politico, che la Costituzione assegna al Governo in materia religiosa (artt. 7, 8, terzo comma, 92 e 95 Cost.), funzione «assolutamente libera nel fine» e quindi «insuscettibile di controllo da parte dei giudici comuni».

Rileva, in particolare, come non possa in alcun modo sostenersi la tesi della doverosità dell’avvio delle trattative per la conclusione dell’intesa ex art. 8, terzo comma, Cost. Tale ultima disposizione, infatti, costituirebbe norma sulle fonti, dal momento che le intese integrerebbero il presupposto per l’avvio del procedimento legislativo finalizzato all’approvazione della legge che regola i rapporti tra Stato e confessione religiosa, e pertanto parteciperebbero della stessa natura, di atto politico libero, delle successive fasi dell’iter legis. Le intese, in quanto dirette all’approvazione di una legge, coinvolgerebbero la responsabilità politica del Governo, ma non la responsabilità dell’amministrazione.

In sostanza – sostiene il ricorrente – poiché l’omesso esercizio della facoltà di iniziativa legislativa in materia religiosa rientra tra le determinazioni politiche sottratte al controllo dei giudici comuni, così come il Governo è libero di non dare seguito alla stipulazione dell’intesa, omettendo di esercitare l’iniziativa per l’approvazione della legge prevista dall’art. 8, terzo comma, Cost., a maggior ragione dovrebbe essere libero, nell’esercizio delle sue valutazioni politiche, di non avviare alcuna trattativa. Ancora, si osserva che se il Governo può recedere dalle trattative o comunque è libero, pur dopo aver stipulato l’intesa, di non esercitare l’iniziativa legislativa per il recepimento dell’intesa con legge, ciò significa che il preteso “diritto” all’apertura delle trattative è, in realtà, un «interesse di mero fatto non qualificato, privo di protezione giuridica».

Conseguentemente, è chiesto alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta alla Corte di cassazione, sezioni unite civili, affermare la sindacabilità, ad opera dei giudici comuni, del rifiuto del Consiglio dei ministri di avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell’intesa di cui all’art. 8, terzo comma, Cost.

2.– In via preliminare, deve essere dichiarato ammissibile l’intervento, spiegato nel presente giudizio, dall’UAAR, parte resistente nel giudizio in cui è stata resa l’impugnata sentenza della Corte di cassazione.

Nei giudizi per conflitto di attribuzione non è, di norma, ammesso l’intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi. Tale regola, tuttavia, non opera quando la pronuncia resa nel giudizio costituzionale potrebbe precludere la tutela giudiziaria della situazione giuridica soggettiva vantata dall’interveniente, senza che gli sia data la possibilità di far valere le proprie ragioni (da ultimo, sentenze n. 144 del 2015, n. 222 e n. 221 del 2014, pronunciate in conflitti fra poteri dello Stato, e sentenze n. 107 del 2015, n. 279 del 2008, n. 195 del 2007 e n. 386 del 2005, rese in conflitti tra enti). Tale è la situazione dell’UAAR nel giudizio in esame, poiché l’accoglimento del ricorso impedirebbe all’interveniente di giovarsi di una pronuncia giudiziaria, al fine di ottenere l’apertura delle trattative preordinate alla stipulazione di un’intesa ai sensi dell’art. 8, terzo comma, Cost.

3.– Va confermata, ai sensi dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’ammissibilità del conflitto – già dichiarata da questa Corte, in sede di prima e sommaria delibazione, con l’ordinanza n. 40 del 2015 – sussistendone i presupposti soggettivi e oggettivi.

3.1.– Con riguardo al profilo soggettivo, deve essere ribadita la legittimazione a proporre il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, sia in proprio, sia in rappresentanza del Consiglio dei ministri.

Il Presidente del Consiglio dei ministri è l’organo competente a dichiarare la volontà del Governo: il potere esecutivo, infatti, non è un “potere diffuso”, ma si concentra nell’intero Governo, in nome dell’unità di indirizzo politico e amministrativo affermata dall’art. 95, primo comma, Cost. (sentenza n. 69 del 2009 e ordinanze n. 221 del 2004 e n. 123 del 1979). E le determinazioni concernenti i rapporti previsti dall’art. 8 Cost. sono espressamente assegnate al Consiglio dei ministri dall’art. 2, comma 3, lettera l), della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), ovvero proprio dalla legge che dà attuazione all’art. 95 Cost., definendo l’organizzazione e le attribuzioni del Governo.

Nel conflitto in esame, va riconosciuta la legittimazione attiva anche del Presidente del Consiglio dei ministri in proprio, poiché nel procedimento di stipulazione delle intese – e in particolare nella fase iniziale di cui qui si discute, quando cioè si tratta di individuare l’interlocutore e avviare le trattative – la Presidenza del Consiglio assume autonomo rilievo, come è stabilito nell’art. 2, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 (Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), in cui si afferma che il Presidente del Consiglio si avvale della Presidenza del Consiglio nei rapporti tra il Governo e le confessioni religiose ai sensi dell’art. 8, terzo comma, Cost., e come è confermato dalla prassi.

Non sussistono dubbi nemmeno sulla legittimazione della Corte di cassazione ad essere parte di un conflitto tra poteri dello Stato, a fronte della costante giurisprudenza di questa Corte, che tale legittimazione riconosce ai singoli organi giurisdizionali in quanto competenti, in posizione di piena indipendenza garantita dalla Costituzione, a dichiarare definitivamente, nell’esercizio delle relative funzioni, la volontà del potere cui appartengono (ex multis, con specifico riferimento alla legittimazione della Corte di cassazione, sentenze n. 29 e n. 24 del 2014, n. 320 del 2013 e n. 333 del 2011).

3.2.– L’ammissibilità del conflitto deve essere confermata anche sotto il profilo oggettivo, in quanto il ricorso, per quanto promosso avverso una decisione giudiziaria, non lamenta un error in iudicando (sentenza n. 81 del 2012), ma prospetta un conflitto «per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali» (art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953).

Infatti, il ricorrente non chiede a questa Corte di riesaminare la decisione con la quale la Corte di cassazione ha risolto un conflitto di giurisdizione attraverso l’interpretazione di fonti primarie. Se questa fosse la richiesta, ne conseguirebbe l’inammissibilità del conflitto, non potendo quest’ultimo istituto trasformarsi in un improprio mezzo d’impugnazione di decisioni giudiziarie (sentenza n. 259 del 2009 e ordinanza n. 117 del 2006). Il ricorrente contesta, invece, l’esistenza stessa del potere giurisdizionale nei propri confronti (sentenze n. 88 del 2012, n. 195 del 2007 e n. 276 del 2003) e, dunque, lamenta il superamento, per mezzo della sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione, dei limiti che tale potere incontra nell’ordinamento, a garanzia delle attribuzioni costituzionali del Governo.

Né rileva che oggetto del ricorso per conflitto sia una sentenza resa in un giudizio volto a dirimere una questione di giurisdizione ai sensi dell’art. 111, ultimo comma, Cost., come eccepito dalla parte interveniente, ad avviso della quale le questioni di giurisdizione non potrebbero mai essere oggetto di un conflitto costituzionale. È ben vero che, nel disciplinare l’istituto del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, l’art. 37, secondo comma, della legge n. 87 del 1953 precisa che «[r]estano ferme le norme vigenti per le questioni di giurisdizione»; ma la disposizione da ultimo citata è appunto preordinata soltanto ad assicurare la persistenza, nell’ordinamento, della competenza della Corte di cassazione a dirimere i conflitti di giurisdizione, non, invece, ad escludere che la Corte costituzionale possa essere chiamata a decidere un conflitto tra poteri, quando il vizio denunciato sia comunque destinato a ripercuotersi sulla corretta delimitazione di attribuzioni costituzionali. Del resto, regolamento di giurisdizione e ricorso per conflitto tra poteri sono due rimedi distinti, operanti su piani diversi. Da un lato, non si può escludere che essi siano attivati entrambi, di fronte ad una pronuncia giudiziaria alla quale siano contemporaneamente imputabili l’erronea applicazione delle norme sulla giurisdizione e l’invasività in sfere d’attribuzione costituzionale (sentenze n. 259 del 2009 e n. 150 del 1981); dall’altro, ben può accadere che oggetto del ricorso, come in questo caso, sia proprio una pronuncia della Corte di cassazione, resa in sede di regolamento di giurisdizione ex art. 111, ultimo comma, Cost.

Non è, pertanto, fondata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso, prospettata dalla parte interveniente.

4.– Il ricorrente chiede che questa Corte, decidendo il conflitto, stabilisca che non spetta alla Corte di cassazione affermare la sindacabilità da parte dei giudici comuni del diniego, opposto dal Consiglio dei ministri, alla richiesta del soggetto interveniente di avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell’intesa, ai sensi dell’art. 8, terzo comma, Cost.

Le opposte tesi che questa Corte è chiamata a valutare possono così riassumersi: da una parte, si ritiene che il diniego di avvio delle trattative, opposto dal Governo alla richiesta di un’associazione, non potrebbe essere oggetto di sindacato in sede giudiziaria, a pena della lesione della sfera di attribuzioni costituzionali dello stesso Governo, definite dagli artt. 8, terzo comma, e 95 Cost.; dall’altra, si ritiene invece che tale sindacabilità dovrebbe essere affermata, poiché l’azionabilità della pretesa giuridica all’avvio delle trattative stesse sarebbe corollario dell’eguale libertà di cui godono, ai sensi dell’art. 8, primo comma, Cost., tutte le confessioni religiose, e servirebbe a impedire che un’assoluta discrezionalità governativa in materia dia luogo ad arbitrarie discriminazioni.

Quanto all’esistenza di una situazione giuridica soggettiva, in ipotesi tutelata dall’ordinamento, consistente nella pretesa alla conclusione delle trattative o, addirittura, alla presentazione del disegno di legge sulla base dell’intesa stipulata, il ricorrente la contesta in radice; mentre l’interveniente ritiene che – con riferimento al procedimento per la stipulazione dell’intesa – la giurisdizione del giudice comune dovrebbe arrestarsi a partire dal momento in cui l’iniziativa legislativa sulla base dell’intesa sia esercitata, ma non prima: non escludendo, così, la configurabilità della pretesa soggettiva ora in questione, e di un sindacato del giudice su di essa. La sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione, dalla quale origina il conflitto, afferma di non doversi pronunciare, nella risoluzione del regolamento di giurisdizione, sull’esistenza di un «diritto alla chiusura della trattativa», o all’esercizio dell’iniziativa legislativa successiva all’eventuale stipulazione dell’intesa.

Questa Corte ritiene, invece, che, per la soluzione del conflitto, pur delimitato nei termini anzidetti, non siano secondarie considerazioni in ordine all’effettiva configurabilità di una pretesa giustiziabile alla conclusione delle trattative, mentre restano estranee all’oggetto del conflitto valutazioni sugli adempimenti governativi successivi alla conclusione dell’intesa stessa, e sulle caratteristiche del procedimento che, ai sensi dell’art. 8, terzo comma, Cost., conduce all’approvazione della legge destinata, sulla base dell’intesa, a regolare i rapporti tra lo Stato e la confessione non cattolica.
5.– Il ricorso è fondato, nei sensi di seguito precisati.

5.1.– La soluzione del presente conflitto non può prescindere da considerazioni attinenti alla natura e al significato che, nel nostro ordinamento costituzionale, assume l’intesa per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse da quella cattolica, ai sensi dell’art. 8, terzo comma, Cost.
Il significato della disposizione costituzionale consiste nell’estensione, alle confessioni non cattoliche, del “metodo della bilateralità”, in vista dell’elaborazione della disciplina di ambiti collegati ai caratteri peculiari delle singole confessioni religiose (sentenza n. 346 del 2002). Le intese sono perciò volte a riconoscere le esigenze specifiche di ciascuna delle confessioni religiose (sentenza n. 235 del 1997), ovvero a concedere loro particolari vantaggi o eventualmente a imporre loro particolari limitazioni (sentenza n. 59 del 1958), ovvero ancora a dare rilevanza, nell’ordinamento, a specifici atti propri della confessione religiosa. Tale significato dell’intesa, cioè il suo essere finalizzata al riconoscimento di esigenze peculiari del gruppo religioso, deve restare fermo, a prescindere dal fatto che la prassi mostri una tendenza alla uniformità dei contenuti delle intese effettivamente stipulate, contenuti che continuano tuttavia a dipendere, in ultima analisi, dalla volontà delle parti.

Ciò che la Costituzione ha inteso evitare è l’introduzione unilaterale di una speciale e derogatoria regolazione dei rapporti tra lo Stato e la singola confessione religiosa, sul presupposto che la stessa unilateralità possa essere fonte di discriminazione: per questa fondamentale ragione, gli specifici rapporti tra lo Stato e ciascuna singola confessione devono essere retti da una legge «sulla base di intese».

È essenziale sottolineare, nel solco della giurisprudenza di questa Corte, che, nel sistema costituzionale, le intese non sono una condizione imposta dai pubblici poteri allo scopo di consentire alle confessioni religiose di usufruire della libertà di organizzazione e di azione, o di giovarsi dell’applicazione delle norme, loro destinate, nei diversi settori dell’ordinamento. A prescindere dalla stipulazione di intese, l’eguale libertà di organizzazione e di azione è garantita a tutte le confessioni dai primi due commi dell’art. 8 Cost. (sentenza n. 43 del 1988) e dall’art. 19 Cost, che tutela l’esercizio della libertà religiosa anche in forma associata. La giurisprudenza di questa Corte è anzi costante nell’affermare che il legislatore non può operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano o non abbiano regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o intese (sentenze n. 346 del 2002 e n. 195 del 1993).

Allo stato attuale del diritto positivo, non risultano perciò corretti alcuni assunti dai quali muovono sia la sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione che ha dato origine al presente conflitto, sia il soggetto interveniente. Non può affermarsi, infatti, che la mancata stipulazione di un’intesa sia, di per sé, incompatibile con la garanzia di eguaglianza tra le confessioni religiose diverse da quella cattolica, tutelata dall’art. 8, primo comma, Cost.

Nel nostro ordinamento non esiste una legislazione generale e complessiva sul fenomeno religioso, alla cui applicazione possano aspirare solo le confessioni che stipulano un accordo con lo Stato. Peraltro, la necessità di una tale pervasiva disciplina legislativa non è affatto imposta dalla Costituzione, che tutela al massimo grado la libertà religiosa. E sicuramente la Costituzione impedisce che il legislatore, in vista dell’applicabilità di una determinata normativa attinente alla libertà di culto, discrimini tra associazioni religiose, a seconda che abbiano o meno stipulato un’intesa.

Con riferimento agli ordinamenti che, invece, subordinano l’accesso alla disciplina prevista per le associazioni religiose ad un riconoscimento pubblico, o a quelli ove si riscontra, comunque, un più dettagliato assetto normativo in tema di associazioni e confessioni religiose, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenze 12 marzo 2009, Gütl contro Austria e Löffelmann contro Austria; sentenza 19 marzo 2009, Lang contro Austria; sentenza 9 dicembre 2010, Savez crkava “Riječ života” e altri contro Croazia; sentenza 25 settembre 2012 Jehovas Zeugen in Österreich contro Austria) ha potuto identificare casi nei quali un’applicazione discriminatoria della normativa comporta una violazione degli artt. 9 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Nel nostro ordinamento, invece, caratterizzato dal principio di laicità e, quindi, di imparzialità ed equidistanza rispetto a ciascuna confessione religiosa (sentenze n. 508 del 2000 e n. 329 del 1997), non è in sé stessa la stipulazione dell’intesa a consentire la realizzazione dell’eguaglianza tra le confessioni: quest’ultima risulta invece complessivamente tutelata dagli artt. 3 e 8, primo e secondo comma, Cost., dall’art. 19 Cost., ove è garantito il diritto di tutti di professare liberamente la propria fede religiosa, in forma individuale o associata, nonché dall’art. 20 Cost..

Per queste ragioni, non è corretto sostenere che l’art. 8, terzo comma, Cost. sia disposizione procedurale meramente servente dei – e perciò indissolubilmente legata ai – primi due commi, e quindi alla realizzazione dei principi di eguaglianza e pluralismo in materia religiosa in essi sanciti. Il terzo comma, invece, ha l’autonomo significato di permettere l’estensione del “metodo bilaterale” alla materia dei rapporti tra Stato e confessioni non cattoliche, ove il riferimento a tale metodo evoca l’incontro della volontà delle due parti già sulla scelta di avviare le trattative.

Diversa potrebbe essere la conclusione, anche in ordine alla questione posta dal presente conflitto, se il legislatore decidesse, nella sua discrezionalità, di introdurre una compiuta regolazione del procedimento di stipulazione delle intese, recante anche parametri oggettivi, idonei a guidare il Governo nella scelta dell’interlocutore. Se ciò accadesse, il rispetto di tali vincoli costituirebbe un requisito di legittimità e di validità delle scelte governative, sindacabile nelle sedi appropriate (sentenza n. 81 del 2012).

5.2.– La decisione del presente conflitto richiede preliminarmente di stabilire se nel nostro ordinamento sia configurabile una pretesa giustiziabile all’avvio delle trattative – preordinate alla conclusione di un’intesa ex art. 8, terzo comma, Cost. – con conseguente sindacabilità, da parte dei giudici comuni, del diniego eventualmente opposto dal Governo, a fronte di una richiesta avanzata da un’associazione che alleghi il proprio carattere religioso.

Ritiene questa Corte che ragioni istituzionali e costituzionali ostino alla configurabilità di una siffatta pretesa.

Vi osta, innanzitutto, il riferimento al metodo della bilateralità, immanente alla ratio del terzo comma dell’art. 8 Cost., che – tanto più in assenza di una specifica disciplina procedimentale – pretende una concorde volontà delle parti, non solo nel condurre e nel concludere una trattativa, ma anche, prima ancora, nell’iniziarla. L’affermazione di una sindacabilità in sede giudiziaria del diniego di avvio delle trattative – con conseguente possibilità di esecuzione coattiva del riconosciuto “diritto”, e del correlativo obbligo del Governo, all’avvio di quelle – inserirebbe, invece, un elemento dissonante rispetto al metodo della bilateralità, ricavabile dalla norma costituzionale in esame.

In secondo luogo, un’autonoma pretesa giustiziabile all’avvio delle trattative non è configurabile proprio alla luce della non configurabilità di una pretesa soggettiva alla conclusione positiva di esse.

La sentenza impugnata afferma di non doversi pronunciare su tale ultimo aspetto; mentre l’interveniente – asserendo che la giurisdizione del giudice comune dovrebbe arrestarsi solo a partire dal momento in cui l’iniziativa legislativa sulla base dell’intesa, ormai conclusa, sia esercitata – sembra per vero intendere che una siffatta pretesa, sotto il controllo del giudice comune, sarebbe configurabile. Il ricorrente, per parte sua, sottolinea di poter recedere, in qualunque momento, dalle trattative, ricavandone che il preteso “diritto” all’apertura di esse sarebbe, in realtà, un «interesse di mero fatto non qualificato, privo di protezione giuridica».

Orbene – essendo caratteristica del procedimento il suo scopo unitario, in tal caso la stipulazione dell’intesa, ed essendo l’apertura del negoziato strutturalmente e funzionalmente collegata a tale atto finale – risulta contraddittorio negare l’azionabilità di un “diritto” all’intesa, quale risultato finale delle trattative, e al contempo affermare la giustiziabilità del diniego all’avvio delle stesse: giacché non si comprende a che scopo imporre l’illusoria apertura di trattative di cui non si assume garantita giudizialmente la conclusione.

Di converso, e conseguentemente, è proprio la non configurabilità di una pretesa alla conclusione positiva del negoziato e quindi alla stipulazione dell’intesa, a svuotare di significato l’affermazione di una pretesa soltanto al suo avvio. Non si vedrebbe, del resto, in quali forme giudiziali e con quali strumenti tale stipulazione potrebbe essere garantita all’associazione richiedente e imposta al Governo.

La non giustiziabilità della pretesa all’avvio delle trattative, inoltre, si fonda su ulteriori argomenti del massimo rilievo istituzionale e costituzionale.

Per il Governo, l’individuazione dei soggetti che possono essere ammessi alle trattative, e il successivo effettivo avvio di queste, sono determinazioni importanti, nelle quali sono già impegnate la sua discrezionalità politica, e la responsabilità che normalmente ne deriva in una forma di governo parlamentare.

Vi è qui, in particolare, la necessità di ben considerare la serie di motivi e vicende, che la realtà mutevole e imprevedibile dei rapporti politici interni ed internazionali offre copiosa, i quali possono indurre il Governo a ritenere non opportuno concedere all’associazione, che lo richiede, l’avvio delle trattative.

A fronte di tale estrema varietà di situazioni, che per definizione non si presta a tipizzazioni, al Governo spetta una discrezionalità ampia, il cui unico limite è rintracciabile nei principi costituzionali, e che potrebbe indurlo a non concedere nemmeno quell’implicito effetto di “legittimazione” in fatto che l’associazione potrebbe ottenere dal solo avvio delle trattative. Scelte del genere, per le ragioni che le motivano, non possono costituire oggetto di sindacato da parte del giudice.

Questa Corte ha già affermato che, in una situazione normativa in cui la stipulazione delle intese è rimessa non solo alla iniziativa delle confessioni interessate, ma anche al consenso del Governo, quest’ultimo «non è vincolato oggi a norme specifiche per quanto riguarda l’obbligo, su richiesta della confessione, di negoziare e di stipulare l’intesa» (sentenza n. 346 del 2002). Ciò dev’essere in questa sede confermato, considerando altresì che lo schema procedurale, unicamente ricavabile dalla prassi fin qui seguita nella stipulazione d’intese, non può dare origine a vincoli giustiziabili.

Negando l’avvio alle trattative, il Governo non sfuggirebbe, tuttavia, ad ogni imputazione di responsabilità. L’art. 2, comma 3, lettera l), della legge n. 400 del 1988 sottopone alla deliberazione dell’intero Consiglio dei ministri «gli atti concernenti i rapporti previsti dall’articolo 8 della Costituzione».

E poiché tra questi atti è sicuramente ricompresa la deliberazione di diniego di avvio delle trattative, è giocoforza riconoscere che anche di tale decisione il Governo risponde di fronte al Parlamento, con le modalità attraverso le quali la responsabilità politica dell’esecutivo è attivabile in una forma di governo parlamentare. La riserva di competenza a favore del Consiglio dei ministri, in ordine alla decisione di avviare o meno le trattative, ha l’effetto di rendere possibile, secondo i principi propri del governo parlamentare, l’effettività del controllo del Parlamento fin dalla fase preliminare all’apertura vera e propria delle trattative, controllo ben giustificato alla luce dei delicati interessi protetti dal terzo comma dell’art. 8 Cost.

In definitiva, un insieme complesso di ragioni, apprezzabili su piani diversi, inducono a giudicare non fondata la tesi esposta nella sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione e negli scritti difensivi dell’interveniente. Tutte queste ragioni, invece, convergono nel far ritenere che, alla luce di un ragionevole bilanciamento dei diversi interessi protetti dagli artt. 8 e 95 Cost., non sia configurabile – in capo ad una associazione che ne faccia richiesta, allegando la propria natura di confessione religiosa – una pretesa giustiziabile all’avvio delle trattative ex art. 8, terzo comma, Cost.

Dal disconoscimento dell’esistenza di tale pretesa, discende l’accoglimento del ricorso per conflitto, nei termini che verranno di seguito precisati.

5.3.– Spetta, dunque, al Consiglio dei ministri valutare l’opportunità di avviare trattative con una determinata associazione, al fine di addivenire, in esito ad esse, alla elaborazione bilaterale di una speciale disciplina dei reciproci rapporti. Di tale decisione – e, in particolare, per quel che in questa sede interessa, della decisione di non avviare le trattative – il Governo può essere chiamato a rispondere politicamente di fronte al Parlamento, ma non in sede giudiziaria. Non spettava perciò alla Corte di cassazione, sezioni unite civili, affermare la sindacabilità di tale decisione ad opera dei giudici comuni.

Va, tuttavia, precisato che – così come la valutazione riservata al Governo è strettamente riferita e confinata all’oggetto di cui si controverte nel presente conflitto, cioè alla decisione se avviare le trattative in parola – allo stesso modo l’atto di diniego di cui si ragiona non può produrre, nell’ordinamento giuridico, effetti ulteriori rispetto a quelli cui è preordinato.

Tale atto – nella misura e per la parte in cui si fondi sul presupposto che l’interlocutore non sia una confessione religiosa, come avvenuto nel caso da cui origina il presente conflitto – non determina ulteriori conseguenze negative, diverse dal mancato avvio del negoziato, sulla sfera giuridica dell’associazione richiedente, in virtù dei principi espressi agli artt. 3, 8, 19 e 20 Cost.

Le confessioni religiose, a prescindere dalla circostanza che abbiano concluso un’intesa, sono destinatarie di una serie complessa di regole, in vari settori. E la giurisprudenza di questa Corte afferma che, in assenza di una legge che definisca la nozione di “confessione religiosa”, e non essendo sufficiente l’auto-qualificazione, «la natura di confessione potrà risultare anche da precedenti riconoscimenti pubblici, dallo statuto che ne esprima chiaramente i caratteri, o comunque dalla comune considerazione», dai criteri che, nell’esperienza giuridica, vengono utilizzati per distinguere le confessioni religiose da altre organizzazioni sociali (sentenza n. 195 del 1993; in termini analoghi, sentenza n. 467 del 1992).

In questo contesto, l’atto governativo di diniego all’avvio delle trattative, nella parte in cui nega la qualifica di “confessione religiosa” all’associazione richiedente, non può avere efficacia esterna al procedimento di cui all’art. 8, terzo comma, Cost., e non può pregiudicare ad altri fini la sfera giuridica dell’associazione stessa.

Un eventuale atto lesivo, adottato in contesti ovviamente distinti rispetto a quello ora in questione, potrà essere oggetto di controllo giudiziario, nelle forme processuali consentite dall’ordinamento, allo scopo di sindacare la mancata qualificazione di confessione religiosa che pretendesse di fondarsi sull’atto governativo.

Nel delicato ambito del pluralismo religioso disegnato dalla Costituzione, non sono infatti configurabili “zone franche” dal sindacato del giudice, che è posto a presidio dell’uguaglianza di tutte le confessioni garantita dagli artt. 3, 8, 19 e 20 Cost.

In definitiva, un conto è l’individuazione, in astratto, dei caratteri che fanno di un gruppo sociale con finalità religiose una confessione, rendendola, come tale, destinataria di tutte le norme predisposte dal diritto comune per questo genere di associazioni. Un altro conto è la valutazione del Governo circa l’avvio delle trattative ex art. 8, terzo comma, Cost., nel cui ambito ricade anche l’individuazione, in concreto, dell’interlocutore. Quest’ultima è scelta nella quale hanno peso decisivo delicati apprezzamenti di opportunità, che gli artt. 8, terzo comma, e 95 Cost. attribuiscono alla responsabilità del Governo.

In quest’ambito circoscritto, e solo in esso, appartiene dunque al Consiglio dei ministri discrezionalità politica, sotto il sempre possibile controllo del Parlamento, cui non può sovrapporsi il sindacato del giudice.

Va, pertanto, annullata l’impugnata sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava alla Corte di cassazione affermare la sindacabilità in sede giurisdizionale della delibera con cui il Consiglio dei ministri ha negato all’Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti l’apertura delle trattative per la stipulazione dell’intesa di cui all’art. 8, terzo comma, della Costituzione e, per l’effetto, annulla la sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2016.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2016.
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Messaggioda panorama » gio mar 24, 2016 9:53 pm

SENTENZA N. 63
ANNO 2016


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
- Marta CARTABIA Presidente
- Giuseppe FRIGO Giudice
- Paolo GROSSI ”
- Aldo CAROSI ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
- Silvana SCIARRA ”
- Daria de PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
- Franco MODUGNO ”
- Augusto Antonio BARBERA ”
- Giulio PROSPERETTI ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 70, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, e 72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g), della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come modificati dall’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 3-7 aprile 2015, depositato in cancelleria il 9 aprile 2015 ed iscritto al n. 47 del registro ricorsi 2015.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia, nonché l’atto di intervento dell’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti;

udito nell’udienza pubblica del 23 febbraio 2016 il Giudice relatore Marta Cartabia;

uditi l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Pio Dario Vivone per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 3-7 aprile 2015 e depositato il 9 aprile 2015 (reg. ric. n. 47 del 2015), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 70, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, e 72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g), della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come modificati dall’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi».

1.1.– In premessa, il ricorrente riporta il contenuto dei citati artt. 70 e 72 della l. reg. Lombardia n. 12 del 2005, nel testo anteriore e successivo alle modifiche oggetto di censura.

1.1.1.– Prima delle modifiche, l’art. 70, comma 2, regolava l’applicazione agli enti delle confessioni religiose diverse da quella cattolica delle disposizioni del capo della legge regionale n. 12 del 2005, del quale lo stesso art. 70 faceva (e fa) parte: il Capo III del Titolo IV della Parte II, intitolato «Norme per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi», il quale comprende gli articoli da 70 a 73 e dispone, tra l’altro, in merito alla pianificazione di tali edifici e attrezzature (art. 72), nonché ai finanziamenti per la loro realizzazione, per gli interventi su di essi e per l’acquisto delle aree necessarie (art. 73).

Nella versione anteriore alle modifiche in questione, l’art. 70, comma 2, affermava l’applicabilità delle norme citate agli enti delle confessioni religiose diverse da quella cattolica, «come tali qualificate in base a criteri desumibili dall’ordinamento ed aventi una presenza diffusa, organizzata e stabile nell’ambito del comune ove siano effettuati gli interventi disciplinati [dal Capo III], ed i cui statuti [esprimessero] il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e previa stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni interessate».

L’art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 2 del 2015 ha sostituito l’art. 70, comma 2, e ha inserito, dopo di esso, i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater.

In seguito a tali modifiche, le disposizioni del più volte citato Capo III si applicano, oltre che agli enti di culto della Chiesa cattolica (art. 70, comma 1), anche a quelli delle confessioni religiose per le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa, ai sensi dell’art. 8, terzo comma, della Costituzione (art. 70, comma 2), nonché agli enti delle altre confessioni che presentino i seguenti requisiti: una «presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale» e «un significativo insediamento nell’ambito del comune nel quale vengono effettuati gli interventi» (art. 70, comma 2-bis, lettera a); statuti che esprimano il carattere religioso degli enti stessi «e il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione» (art. 70, comma 2-bis, lettera b).

Ai fini dell’applicazione di quanto previsto nel Capo III, gli enti delle confessioni religiose diverse da quella cattolica devono stipulare una «convenzione a fini urbanistici» con il Comune interessato (art. 70, comma 2-ter, primo periodo), la quale deve a sua volta prevedere espressamente la possibilità di risoluzione o revoca «in caso di accertamento da parte del Comune di attività non previste nella convenzione (art. 70, comma 2-ter, secondo periodo).

Allo scopo di consentire ai Comuni la corretta applicazione delle norme per la realizzazione di edifici di culto e attrezzature destinate a servizi religiosi, è previsto che la sussistenza dei requisiti di cui all’art. 70, comma 2-bis sia oggetto di un «parere preventivo e obbligatorio» di una consulta regionale, istituita e nominata con provvedimento della Giunta regionale, che ne disciplina altresì composizione e modalità di funzionamento (art. 70, comma 2-quater).

1.1.2.– L’art. 72 della legge regionale n. 12 del 2005, prima delle modifiche oggetto di censura, demandava al piano dei servizi di ciascun Comune – previa valutazione delle istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui al precedente art. 70 – il compito di individuare, dimensionare e disciplinare le aree che accogliessero attrezzature religiose o fossero a ciò destinate. Tra l’altro, l’art. 72 prescriveva che il piano dei servizi assicurasse nuove aree per le attrezzature religiose in tutti i nuovi insediamenti residenziali, qualunque fosse la dotazione di tali attrezzature già esistente (comma 2); consentiva, altresì, ai Comuni la previsione di aree destinate ad accogliere attrezzature religiose di interesse sovracomunale (comma 3); stabiliva che le aree destinate ad accogliere attrezzature religiose fossero ripartite tra gli enti che ne avessero fatto istanza in base alla consistenza e incidenza sociale delle rispettive confessioni (comma 4).

Dopo la novella di cui all’art. 1, comma 1, lettera c), della legge regionale n. 2 del 2015, l’art. 72 prevede che individuazione, dimensionamento e disciplina delle aree che accolgono, o sono destinate ad accogliere, attrezzature religiose avvenga attraverso il piano delle attrezzature religiose, «atto separato facente parte del piano dei servizi», in base alle esigenze locali e valutate le istanze degli enti di cui all’art. 70 (art. 72, comma 1).

L’installazione di nuove attrezzature religiose presuppone l’approvazione del piano omonimo (art. 72, comma 2), la quale deve avvenire con le stesse procedure previste per gli altri piani che compongono il piano di governo del territorio (art. 72, comma 3, che rinvia all’art. 13 della stessa legge regionale n. 12 del 2005). Nel relativo procedimento, «vengono acquisiti i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l’autonomia degli organi statali» (art. 72, comma 4, primo periodo). Inoltre, «[r]esta ferma la facoltà per i comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e dell’ordinamento statale» (art. 72, comma 4, secondo periodo). «I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose» entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015 (art. 72, comma 5, primo periodo), avvenuta (a norma dell’art. 2 della stessa legge) il giorno dopo la sua pubblicazione nel Supplemento al Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 5 febbraio 2015, n. 6.

Decorso tale termine, il piano delle attrezzature religiose deve essere approvato unitamente al nuovo piano di governo del territorio (art. 72, comma 5, secondo periodo).

L’art. 72, oltre a disporre in merito alla possibile valenza sovracomunale del piano delle attrezzature religiose (comma 6), stabilisce che il piano debba prevedere (comma 7):
a) la presenza o, altrimenti, l’esecuzione o adeguamento, con onere a carico dei richiedenti, di strade di collegamento di dimensioni adeguate;
b) la presenza o, altrimenti, l’esecuzione o adeguamento, con onere a carico dei richiedenti, di adeguate opere di urbanizzazione primaria;
c) distanze adeguate tra aree ed edifici destinati a confessioni diverse, nel rispetto di minimi stabiliti con deliberazione della Giunta regionale;
d) spazi da destinare a parcheggi, in misure determinate dalla legge stessa ed eventualmente, in aggiunta, dal piano dei servizi;
e) la realizzazione, con onere a carico dei richiedenti, di impianti di videosorveglianza esterni all’edificio che vigilino su ogni punto d’ingresso e siano collegati con uffici di polizia;
f) la realizzazione di adeguati servizi igienici e l’accessibilità ai disabili;
g) la «congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo», come individuate nel piano territoriale regionale (di cui agli artt. 19 e seguenti della medesima legge regionale n. 12 del 2005).

Ai sensi del suo comma 8, l’art. 72, come modificato, non si applica alle attrezzature religiose già esistenti all’entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015.

1.2.– Tanto premesso, il ricorrente formula otto motivi di censura nei confronti di diverse parti degli artt. 70 e 72 della legge regionale n. 12 del 2005, come modificati, rispettivamente, dall’art. 1, comma 1, lettere b) e c) della legge regionale n. 2 del 2015.

1.2.1.– Nel primo motivo si osserva che, nel novellato art. 70, i commi 2 e 2-bis – ed in ispecie la lettera a) del comma 2-bis – contrastano con gli artt. 3, 8 e 19 Cost., in quanto essi «introducono un’irragionevole disparità di trattamento a danno delle confessioni acattoliche prive di intesa o con intesa non ancora approvata con legge, rispetto alla Chiesa Cattolica e alle altre confessioni religiose con intesa già approvata con legge». In proposito, il ricorrente rileva che «la tutela della libertà religiosa per le confessioni diverse dalla cattolica esige cura e attenzione particolari nella considerazione che le condizioni di queste confessioni (ancor più di quelle di nuova formazione) sono disagiate e precarie proprio in materia di edifici di culto e di attrezzature religiose essenziali». Interponendo difficoltà e complicazioni (amministrative, finanziarie e logistiche) alla realizzazione di nuovi templi, le norme in questione discriminerebbero irragionevolmente tra soggetti portatori di interessi identici, limitando e ostacolando l’esercizio della libertà religiosa e in particolare della libertà di professare la propria fede in forma associata ed esercitarne il culto in privato o in pubblico (è richiamata in proposito la sentenza della Corte costituzionale n. 195 del 1993).

1.2.2.– I commi 2-bis, lettera b), e 2-quater dell’art. 70 sono censurati per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera c), Cost. Ad avviso del ricorrente, il contrasto sussiste in quanto «la valutazione dei requisiti di cui al comma 2-bis (presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale e significativo insediamento nell’ambito del comune nel quale vengono effettuati gli interventi […], carattere religioso delle finalità istituzionali e rispetto dei principi e dei valori della Costituzione da parte degli enti delle confessioni religiose) viene, ai sensi del comma 2-quater, affidata a una “consulta regionale”, da nominarsi con provvedimento della Giunta regionale, competente al rilascio di un parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti di cui al menzionato comma 2-bis». In particolare, è denunciata come lesiva delle attribuzioni costituzionalmente riservate allo Stato la circostanza che si affidi a un organo regionale la valutazione di caratteristiche degli enti confessionali, quali le loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori costituzionali.

1.2.3.– Il comma 2-ter dell’art. 70 è censurato per violazione dell’art. 19 Cost., poiché definirebbe con una formula troppo generale e generica i presupposti della risoluzione o revoca della convenzione, che il Comune può disporre unilateralmente. In proposito, si osserva che un ente confessionale ben potrebbe svolgere, purché nel rispetto della pertinente legislazione, attività anche diverse da quelle di religione e culto, ad esempio di carattere culturale o sportivo.

1.2.4.– I commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell’art. 70 sono inoltre complessivamente censurati per violazione dell’art. 117, commi primo e secondo, lettera a), Cost., nei quali sarebbero «consacrati» i «principi europei ed internazionali in materia di libertà di religione e di culto». In particolare sono richiamati:
a) il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, i cui artt. 10, 17 e 19 impegnano l’Unione a lottare contro le discriminazioni religiose nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche europee, affermano il principio del dialogo con le confessioni religiose, salvaguardano i sistemi nazionali di disciplina dei rapporti tra le confessioni e gli Stati e affermano la competenza dell’Unione nell’elaborazione di provvedimenti per contrastare le discriminazioni fondate sulla religione;
b) la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007), i cui artt. 10, 21 e 22 tutelano la diversità religiosa, garantiscono la libertà di religione e vietano discriminazioni basate sulla religione;
c) il Patto internazionale sui diritti civili e politici (adottato a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881), il cui art. 18 (interpretato anche alla luce del Commento generale adottato il 20 luglio 1993 dal Comitato per i diritti umani dell’Organizzazione delle Nazioni Unite) obbliga gli Stati contraenti a rispettare la libertà di religione, la quale si estende a tutti gli atti che siano espressione diretta di fede, ivi compresa la realizzazione di luoghi dedicati al culto e alla discussione egli interessi sociali e culturali della comunità, nonché ad adottare misure infrastrutturali e condizioni favorevoli per facilitare lo sviluppo libero e non discriminatorio delle comunità religiose e dei loro membri, con i soli limiti, previsti dalla legge, che siano necessari – secondo canoni di proporzionalità e diretta correlazione – alla tutela della sicurezza pubblica, dell’ordine pubblico, della sanità pubblica, della morale pubblica o di altri diritti e libertà fondamentali, vietando comunque qualsiasi restrizione imposta o applicata per fini discriminatori.

1.2.5.– I commi 4 e 7, lettera e), dell’art. 72 della legge regionale n. 12 del 2005 (come introdotti dall’art. 1, comma 1, lettera c) della legge regionale n. 2 del 2015) sono censurati per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera h), e 118, terzo comma, Cost. Le relative norme, prescrivendo l’acquisizione di pareri inerenti a possibili questioni di sicurezza pubblica, nonché l’installazione di impianti di videosorveglianza, disporrebbero nella materia «ordine pubblico e sicurezza», rimessa alla competenza esclusiva della legge statale, alla quale pure è riservata la prerogativa di disciplinare eventuali forme di coordinamento tra Stato e Regioni nella stessa materia. Sono richiamate, in particolare, la sentenza n. 45 del 1957, la quale ha negato la sussistenza, nell’ordinamento vigente, di una corrispondenza necessaria tra libertà costituzionali e poteri di controllo preventivo da parte dell’autorità di pubblica sicurezza; nonché la sentenza n. 325 del 2011, dove la Corte ha chiarito che l’esercizio di una competenza propria della Regione non deve tradursi in uno strumento di politica criminale, né generare interferenze, anche solo potenziali, con la disciplina statale di prevenzione e repressione dei reati.

1.2.6.– L’art. 72, comma 4, ultimo periodo, è censurato per violazione dell’art. 19 Cost., dal momento che, affermando la facoltà dei Comuni di indire referendum in merito ai piani delle attrezzature religiose, farebbe sì che la possibilità di destinare a tali attrezzature determinate aree risulti «subordinata a decisioni espressione di maggioranze politiche o culturali o altro». È richiamata la sentenza n. 59 del 1958, con cui la Corte ha ricondotto all’ampia formula dell’art. 19 Cost. tutte le manifestazioni del culto, compresa l’apertura di templi e oratori.

1.2.7.– L’art. 72, comma 7, lettera g), è censurato per violazione degli artt. 3, 8 e 19 Cost. perché, richiamando con formula «già di per sé ambigua e non priva di una qualche inafferrabilità concettuale», le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, si presterebbe ad applicazioni così ampiamente discrezionali, da consentire facilmente applicazioni discriminatorie nei confronti di alcuni enti religiosi, tenuto conto delle specificità stilistiche e architettoniche che possono contraddistinguerne i luoghi di culto, per ragioni legate alla storia nazionale e a quella delle singole confessioni.

1.2.8.– Infine, l’art. 72, comma 5, contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto stabilirebbe la mera facoltà, per i Comuni che intendano farlo, e non l’obbligo per tutti i Comuni di prevedere la realizzazione di nuove attrezzature religiose attraverso l’apposito piano. Per contro, l’art. 3 del decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765), nel determinare i rapporti massimi tra gli spazi destinati a insediamenti residenziali e quelli pubblici o riservati ad attività collettive, richiede che nella programmazione territoriale comunale siano individuati almeno 2 metri quadrati per abitante da destinare ad attrezzature di interesse comune, tra cui quelle religiose. Ad avviso del ricorrente, tale previsione di dotazioni minime ha carattere inderogabile, attiene alla materia dell’«ordinamento civile» e risponde a esigenze pubbliche sovrastanti gli interessi dei singoli (sono richiamate le sentenze n. 232 del 2005 e n. 120 del 1996).

2.– Con atto depositato il 13 maggio 2015, si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza delle questioni sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.

2.1.– La Regione premette una ricognizione dei contenuti degli artt. 70 e 72, con particolare riguardo alle principali innovazioni apportate ad essi dalla legge regionale n. 2 del 2015.

Tra l’altro, con riguardo all’art. 70, la Regione osserva che, prima di tali innovazioni, era previsto un «regime base» per la Chiesa cattolica, e uno «collaterale» per le altre confessioni, cui il regime di base era esteso. Attualmente, sarebbero previsti due modelli «base», pienamente equiparati, per la Chiesa cattolica e le confessioni religiose per le quali un’intesa sia stata stipulata e approvata con legge; e un «modello collaterale», per le altre confessioni. Tra le ulteriori novità, la difesa regionale segnala il requisito, per le confessioni per cui non sia stata approvata un’intesa con legge, del rispetto dei principi e dei valori della Costituzione; la risolvibilità della convenzione a fini urbanistici con il Comune, nel caso di violazione della stessa; l’istituzione di una consulta regionale che rilasci ai Comuni pareri preventivi e obbligatori, ma non vincolanti, in merito ai requisiti delle confessioni per cui non sia stata approvata un’intesa con legge.

2.2.– Dopo avere ripercorso anche i contenuti dell’art. 72 oggetto di censura, la Regione replica a ciascuno dei motivi di ricorso.

2.2.1.– In risposta alle censure rivolte contro l’art. 70, commi 2 e 2-bis, lettera a), anche la difesa regionale si riporta alla sentenza n. 195 del 1993, per distinguere quanto ivi è stato affermato in merito ai contributi regionali, alla pianificazione urbanistica delle infrastrutture religiose e, soprattutto, alla nozione di confessione religiosa rilevante a tali fini. Da un lato, sarebbe discriminatoria, e contrastante con l’art. 8, primo comma, Cost., l’esclusione dai benefici finanziari (vale a dire, dall’attribuzione delle risorse ricavate dagli oneri di urbanizzazione) delle confessioni per le quali non sussistano le condizioni di cui all’art. 8, commi secondo e terzo, Cost.; dall’altro, però, per l’ammissione ai predetti benefici non può bastare l’auto-qualificazione del richiedente come confessione religiosa; d’altra parte, in mancanza di intesa, la natura religiosa deve risultare da indici quali precedenti riconoscimenti pubblici, da chiare enunciazioni statutarie o dalla comune considerazione.

A fronte del crescente pluralismo religioso, sociale e culturale che si riscontra nel territorio italiano e lombardo, si pone per tutti «la necessità, a fini regolativi, di distinguere tra edifici di culto e sedi di circoli, comitati e associazioni, pur essi da tutelare in quanto espressione di principi costituzionali (libertà di associazione, di riunione, di comunicazione)». Le norme in questione avrebbero inteso predeterminare «criteri e parametri utili(zzabili)» in concreto, al fine della identificazione di una confessione religiosa, sopperendo alle difficoltà testimoniate anche dal crescente contenzioso amministrativo in materia.

Chiarito ciò, la difesa regionale ribadisce che le norme di cui al Capo III del Titolo IV della Parte II della legge regionale n. 12 del 2015 (recte: 2005) per la realizzazione di edifici di culto e attrezzature destinate a servizi religiosi si applicano a tutte le confessioni e che, d’altra parte, considerata anche la rilevanza urbanistico-territoriale di tali infrastrutture, non è irragionevole verificare che l’ente promotore sia mosso effettivamente da una finalità di culto, «non socio-politico-assistenziale-culturale», e sia in grado di dimostrare la sussistenza di una «domanda non insignificante», sul territorio, di attività religiose, «onde evitare che sorgano sedi poi “utilizzate” per finalità diverse (anche commerciali)».

2.2.2.– In replica alle censure rivolte contro l’art. 70, commi 2-bis, lettera b), e 2-quater, la difesa regionale osserva che il riscontro del carattere religioso degli enti e delle loro finalità istituzionali era già previsto nella precedente legislazione, non è mai stato contestato ed è inevitabilmente affidato, in tutte le leggi regionali in materia, ad autorità diverse da quella statale. L’istituzione di un’apposita consulta regionale è rispettosa delle attribuzioni dei Comuni, poiché la consulta rilascia pareri non vincolanti, né è irragionevole o superflua, atteso che, in una materia così delicata, disporre di parametri omogenei e affidati alla valutazione di esperti favorirebbe la corretta applicazione della legge.

2.2.3.– A proposito dell’art. 70, comma 2-ter, e di quanto ivi previsto in merito alla risoluzione della convenzione con il Comune ove questo accerti lo svolgimento di attività non previste, la Regione osserva che il legislatore regionale non ha inteso vietare che un ente confessionale svolga attività diverse da quelle di culto, ma solo richiedere che esse siano regolate nella convenzione. La revoca della convenzione stessa, peraltro, sarebbe soggetta alle norme di «tutela dei terzi contraenti» previste dall’ordinamento civile e amministrativo, sicché eventuali abusi potrebbero essere accertati e sanzionati in sede giudiziaria.

2.2.4.– Sarebbero inammissibili, perché generiche, le censure rivolte all’art. 70, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater in relazione ai richiamati «principi europei e internazionali», i quali sarebbero pienamente rispettati dalle norme in questione le quali, anzi, li valorizzerebbero attraverso una regolazione che ne garantisce l’effettività. Per di più, il legislatore lombardo rimarca la propria scelta innovativa di includere nel concetto di attrezzature religiose anche gli immobili destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone, in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa, quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali (art. 71, comma 1, lettera c-bis), della legge regionale n. 12 del 2005, introdotta dall’art. 12, comma 1, lettera m), della legge della Regione Lombardia 21 febbraio 2011, n. 3 (Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2011). La Regione respinge, pertanto, la critica di avere nutrito intenti discriminatori; al contrario, sostiene che dinanzi alla propria legge tutte le confessioni siano ugualmente libere e responsabili, «non potendo sussistere libertà senza responsabilità verso i propri fedeli, ma anche verso il territorio di insediamento»; aggiunge che ogni regolazione implica una restrizione, legittima purché ragionevolmente finalizzata alla tutela di altri diritti e libertà fondamentali.

2.2.5.– Quanto alla denunciata violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera h), e 118, terzo comma, Cost. da parte dell’art. 72, commi 4 e 7, lettera e), della legge regionale n. 12 del 2005 (introdotti dall’art. 1, comma 1, lettera c, della legge regionale n. 2 del 2015), la resistente ne contesta la sussistenza, considerato che il citato art. 72, comma 4, prevede espressamente che il coinvolgimento degli organi statali debba avvenire secondo modalità rispettose della loro autonomia, secondo una prassi secolare, espressione di leale collaborazione.

2.2.6.– In replica alle censure rivolte all’art. 72, comma 4, ultimo periodo, per violazione dell’art. 19 Cost., si osserva che la facoltà per i Comuni di sentire i propri cittadini non altera in alcun modo le competenze degli enti locali, ma si limita a suggerire un possibile modulo di consultazione, che non è estraneo alle attività pianificatorie e territoriali ma, anzi, ne costituisce fattore di legittimazione, in coerenza con il principio di sussidiarietà orizzontale previsto dall’art. 118, comma quarto, Cost.

2.2.7.– Anche le censure rivolte all’art. 72, comma 7, lettera g), sarebbero infondate, dal momento che le caratteristiche del paesaggio lombardo, oggetto di tutela, sarebbero qualificate nel piano territoriale regionale e che già oggi la pianificazione comunale detta norme e indirizzi affinché la realizzazione degli edifici (a uso pubblico, privato e produttivo) avvenga in armonia con il contesto paesaggistico ed edilizio, tenuto conto delle sue specificità – considerato che, ad esempio, un edificio moderno e innovativo per forma o materiali può ragionevolmente trovare migliore collocazione in un ambito di recente edificazione, che in un centro storico.

2.2.8.– Da ultimo, rispondendo alle censure indirizzate all’art. 72, comma 5, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e, segnatamente, di quanto previsto all’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968, la Regione osserva che l’approvazione del piano delle attrezzature religiose non è facoltativa: deve avvenire entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015, oppure unitamente al nuovo piano di governo del territorio. Dal canto suo, l’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 non prevede l’obbligo di realizzare sempre e comunque nuove attrezzature religiose, mentre è proprio la normativa censurata a precisare le modalità con cui il Comune disciplina la nuova, e aggiuntiva, realizzazione di tali infrastrutture. In ogni caso, il vigente Titolo V della Parte II della Costituzione sarebbe ispirato da una forte valorizzazione delle potestà comunali in materia di pianificazione territoriale: ben al di là di quanto previsto nella legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) alla quale il d.m. n. 1444 del 1968 dà attuazione, il Comune sarebbe in seguito divenuto diretto «responsabile delle scelte di governo del territorio», titolare di «una competenza pianificatoria non più eterodiretta che trova la sua giustificazione nella maggiore capacità dell’ente di rilevare interessi, materiali, spirituali, culturali, eminentemente locali, facendosene naturale interprete».

3.– Con atto depositato l’11 maggio 2015, è intervenuta nel giudizio l’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti. Con memoria depositata il 12 ottobre 2015, l’interveniente ha sostenuto l’illegittimità costituzionale della legge regionale n. 2 del 2015.

FINE PRIMA PARTE
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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » gio mar 24, 2016 9:59 pm

seconda parte
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Considerato in diritto

1.– Con ricorso notificato il 3-7 aprile 2015 e depositato il 9 aprile 2015 (reg. ric. n. 47 del 2015), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 70, commi 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, e 72, commi 4, 5 e 7, lettere e) e g), della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come modificati dall’art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi».

2.– L’intervento nel giudizio dell’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti non è ammissibile.
Il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via d’azione ai sensi dell’art. 127 della Costituzione e degli artt. 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili. Pertanto, non è ammesso, nei giudizi di costituzionalità delle leggi promossi in via d’azione, l’intervento di soggetti privi di potere legislativo (ex plurimis, sentenze n. 118 e n. 31 del 2015, n. 210 del 2014, n. 285, n. 220 e n. 118 del 2013).

3.– Le disposizioni regionali impugnate apportano alcune modificazioni alla legge regionale per il governo del territorio n. 12 del 2005, intervenendo sui principi relativi alla pianificazione delle attrezzature per i servizi religiosi. Il ricorso del Presidente del Consiglio si articola in numerose censure che lamentano tanto la violazione dell’eguale libertà religiosa di tutte le confessioni, garantita dai principi costituzionali e dal diritto internazionale e sovranazionale, quanto l’eccesso di competenza legislativa da parte della Regione.

4.– All’esame delle singole censure, occorre premettere alcune considerazioni sui principi costituzionali in materia di libertà religiosa e di status delle confessioni religiose con e senza intesa con lo Stato.

4.1.– L’ordinamento repubblicano è contraddistinto dal principio di laicità, da intendersi, secondo l’accezione che la giurisprudenza costituzionale ne ha dato (sentenze n. 508 del 2000, n. 329 del 1997, n. 440 del 1995, n. 203 del 1989), non come indifferenza di fronte all’esperienza religiosa, bensì come salvaguardia della libertà di religione in regime di pluralismo confessionale e culturale: compito della Repubblica è «garantire le condizioni che favoriscano l’espansione della libertà di tutti e, in questo ambito, della libertà di religione», la quale «rappresenta un aspetto della dignità della persona umana, riconosciuta e dichiarata inviolabile dall’art. 2» Cost. (sentenza n. 334 del 1996).

Il libero esercizio del culto è un aspetto essenziale della libertà di religione (art. 19) ed è, pertanto, riconosciuto egualmente a tutti e a tutte le confessioni religiose (art. 8, primo e secondo comma), a prescindere dalla stipulazione di una intesa con lo Stato. Come questa Corte ha recentemente ribadito, altro è la libertà religiosa, garantita a tutti senza distinzioni, altro è il regime pattizio (artt. 7 e 8, terzo comma, Cost.), che si basa sulla «concorde volontà» del Governo e delle confessioni religiose di regolare specifici aspetti del rapporto di queste ultime con l’ordinamento giuridico statale (sentenza n. 52 del 2016). Data l’ampia discrezionalità politica del Governo in materia, il concordato o l’intesa non possono costituire condicio sine qua non per l’esercizio della libertà religiosa; gli accordi bilaterali sono piuttosto finalizzati al soddisfacimento di «esigenze specifiche di ciascuna delle confessioni religiose (sentenza n. 235 del 1997), ovvero a concedere loro particolari vantaggi o eventualmente a imporre loro particolari limitazioni (sentenza n. 59 del 1958), ovvero ancora a dare rilevanza, nell’ordinamento, a specifici atti propri della confessione religiosa» (sentenza n. 52 del 2016).

Per questo, in materia di libertà religiosa, la giurisprudenza di questa Corte è costante nell’affermare che «il legislatore non può operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano o non abbiano regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o intese (sentenze n. 346 del 2002 e n. 195 del 1993)» (sentenza n. 52 del 2016). Di conseguenza, quando tale libertà e il suo esercizio vengono in rilievo, la tutela giuridica deve abbracciare allo stesso modo l’esperienza religiosa di tutti, nella sua dimensione individuale e comunitaria, indipendentemente dai diversi contenuti di fede; né in senso contrario varrebbero considerazioni in merito alla diffusione delle diverse confessioni, giacché la condizione di minoranza di alcune confessioni non può giustificare un minor livello di protezione della loro libertà religiosa rispetto a quella delle confessioni più diffuse (sentenza n. 329 del 1997).

4.2.– L’apertura di luoghi di culto, in quanto forma e condizione essenziale per il pubblico esercizio dello stesso, ricade nella tutela garantita dall’art. 19 Cost., il quale riconosce a tutti il diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in pubblico il culto, con il solo limite dei riti contrari al buon costume. L’esercizio della libertà di aprire luoghi di culto, pertanto, non può essere condizionato a una previa regolazione pattizia, ai sensi degli artt. 7 e 8, terzo comma, Cost.: regolazione che può ritenersi necessaria solo se e in quanto a determinati atti di culto vogliano riconnettersi particolari effetti civili (sentenza n. 59 del 1958).

Più in particolare, nell’esaminare questioni in parte simili alle odierne, questa Corte ha già affermato che, in materia di edilizia di culto, «tutte le confessioni religiose sono idonee a rappresentare gli interessi religiosi dei loro appartenenti» e la previa stipulazione di un’intesa non può costituire «l’elemento di discriminazione nell’applicazione di una disciplina, posta da una legge comune, volta ad agevolare l’esercizio di un diritto di libertà dei cittadini», pena la violazione del principio affermato nel primo comma dell’art. 8 Cost., oltre che nell’art. 19 Cost. (sentenza n. 195 del 1993). Al riguardo, vale il divieto di discriminazione, sancito in generale dall’art. 3 Cost. e ribadito, per quanto qui specificamente interessa, dagli artt. 8, primo comma, 19 e 20 Cost.; e ciò anche per assicurare «l’eguaglianza dei singoli nel godimento effettivo della libertà di culto, di cui l’eguale libertà delle confessioni di organizzarsi e di operare rappresenta la proiezione necessaria sul piano comunitario» (sentenza n. 346 del 2002).

Ciò non vuol dire – come ha chiarito la stessa giurisprudenza già citata e come si dirà ancora più avanti – che a tutte le confessioni debba assicurarsi un’eguale porzione dei contributi o degli spazi disponibili: come è naturale allorché si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione.

5.– Alla luce di tali principi, costantemente affermati dalla giurisprudenza di questa Corte, sono fondate le questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto i commi 2, 2-bis, lettere a) e b), e 2-quater, dell’art. 70 della legge regionale n. 12 del 2005, come modificati dall’art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 2 del 2015, per violazione degli artt. 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettera c), Cost.

5.1.– In virtù delle modifiche apportate dalla legge regionale n. 2 del 2015, la legge regionale n. 12 del 2005, sul governo del territorio, nel capo dedicato alla realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi (artt. 70-73), distingue tre ordini di destinatari: gli enti della Chiesa cattolica (art. 70, comma 1); gli enti delle altre confessioni religiose con le quali lo Stato abbia già approvato con legge un’intesa (art. 70, comma 2); gli enti di tutte le altre confessioni religiose (art. 70, comma 2-bis). A questa terza categoria di enti, collegati alle confessioni “senza intesa”, i citati artt. 70-73 sono applicabili solo a condizione che sussistano i seguenti requisiti: «a) presenza diffusa, organizzata e consistente a livello territoriale e un significativo insediamento nell’ambito del comune nel quale vengono effettuati gli interventi disciplinati dal presente capo; b) i relativi statuti esprim[a]no il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e il rispetto dei principi e dei valori della Costituzione». In virtù del comma 2-quater dell’art. 70, la valutazione di tali requisiti è obbligatoriamente rimessa al vaglio preventivo, ancorché non vincolante, di una consulta regionale, da istituirsi e nominarsi con provvedimento della Giunta regionale della Lombardia. Tuttavia, come affermato in udienza dalla difesa regionale, la consulta non è ancora stata istituita, benché sia passato oltre un anno dall’entrata in vigore della censurata legge regionale n. 2 del 2015.

5.2.– La normativa regionale illustrata, in quanto disciplina la pianificazione urbanistica dei luoghi di culto, attiene senz’altro al «governo del territorio», cosicché, riguardata dal punto di vista materiale, rientra nelle competenze regionali concorrenti, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 272, n. 102 e n. 6 del 2013). Nondimeno, la valutazione sul rispetto del riparto di competenze tra Stato e Regioni, richiede di tenere conto, oltre che dell’oggetto, anche della ratio della normativa impugnata e di identificare correttamente e compiutamente gli interessi tutelati, nonché le finalità perseguite (ex plurimis, sentenze n. 140 del 2015, n. 167 e n. 119 del 2014). Il legislatore regionale, nell’esercizio delle sue competenze, qual è quella in materia di «governo del territorio» che qui viene in rilievo, non può mai perseguire finalità che esorbitano dai compiti della Regione.

Da questo punto di vista occorre ribadire che la legislazione regionale in materia di edilizia del culto «trova la sua ragione e giustificazione – propria della materia urbanistica – nell’esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi» (sentenza n. 195 del 1993). In questi limiti soltanto la regolazione dell’edilizia di culto resta nell’ambito delle competenze regionali. Non è, invece, consentito al legislatore regionale, all’interno di una legge sul governo del territorio, introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione, ad esempio prevedendo condizioni differenziate per l’accesso al riparto dei luoghi di culto. Poiché la disponibilità di luoghi dedicati è condizione essenziale per l’effettivo esercizio della libertà di culto, un tale tipo di intervento normativo eccederebbe dalle competenze regionali, perché finirebbe per interferire con l’attuazione della libertà di religione, garantita agli artt. 8, primo comma, e 19 Cost., condizionandone l’effettivo esercizio.

Pertanto, una lettura unitaria dei principi costituzionali sopra richiamati ed evocati dal ricorrente porta a concludere che la Regione è titolata, nel governare la composizione dei diversi interessi che insistono sul territorio, a dedicare specifiche disposizioni per la programmazione e realizzazione di luoghi di culto; viceversa, essa esorbita dalle sue competenze, entrando in un ambito nel quale sussistono forti e qualificate esigenze di eguaglianza, se, ai fini dell’applicabilità di tali disposizioni, impone requisiti differenziati, e più stringenti, per le sole confessioni per le quali non sia stata stipulata e approvata con legge un’intesa ai sensi dell’art. 8, terzo comma, Cost.

Per queste ragioni, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 70, commi 2-bis, sia nelle lettere a) e b), sia nella parte dell’alinea che le introduce (vale a dire, nelle parole «che presentano i seguenti requisiti:»), e 2-quater, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.

Per contro, non sono oggetto del presente giudizio l’art. 72, comma 1, della stessa legge regionale n. 12 del 2005, il quale ricollega alla valutazione delle «esigenze locali», previo esame delle diverse istanze confessionali, la programmazione urbanistica delle attrezzature religiose; e il successivo art. 73, comma 3, il quale fa riferimento alla «consistenza ed incidenza sociale» delle diverse confessioni nel territorio di un Comune, ai fini della ripartizione da parte di quest’ultimo dei contributi di cui allo stesso art. 73.

6.– È censurato anche il comma 2-ter dell’art. 70 (introdotto anch’esso dall’art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 2 del 2015), il quale prevede che gli enti delle confessioni religiose diverse dalla Chiesa cattolica, di cui ai commi 2 e 2-bis, «devono stipulare una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato» e che tali convenzioni devono prevedere espressamente «la possibilità della risoluzione o della revoca, in caso di accertamento da parte del comune di attività non previste nella convenzione».

Il ricorrente lamenta la lesione dell’art. 19 Cost., poiché la disposizione impugnata definirebbe con una formula troppo generica i presupposti della risoluzione o revoca della convenzione, tra l’altro interferendo con la libertà di un ente confessionale di svolgere anche attività diverse da quelle strettamente attinenti al culto (ad esempio, culturali o sportive). La censura, dunque, si riferisce esclusivamente al secondo periodo del comma 2-ter.

La questione non è fondata, nei sensi di seguito precisati.

La convenzione prevista dalla disposizione in esame, necessaria nella fase di applicazione della normativa in questione da parte del Comune, deve essere ispirata alla finalità, tipicamente urbanistica, di assicurare lo sviluppo equilibrato e armonico dei centri abitati. Naturalmente la convenzione potrà stabilire le conseguenze che potranno determinarsi nel caso in cui l’ente che l’ha sottoscritta non ne rispetti le stipulazioni, graduando l’effetto delle violazioni in base alla loro entità. La disposizione impugnata consente di annoverare tra queste conseguenze, a fronte di comportamenti abnormi, la possibilità di risoluzione o di revoca della convenzione. Si tratta, con ogni evidenza, di rimedi estremi, da attivarsi in assenza di alternative meno severe. Nell’applicare in concreto le previsioni della convenzione, il Comune dovrà in ogni caso specificamente considerare se, tra gli strumenti che la disciplina urbanistica mette a disposizione per simili evenienze, non ve ne siano altri, ugualmente idonei a salvaguardare gli interessi pubblici rilevanti, ma meno pregiudizievoli per la libertà di culto, il cui esercizio, come si è detto, trova nella disponibilità di luoghi dedicati una condizione essenziale. Il difetto della ponderazione di tutti gli interessi coinvolti potrà essere sindacato nelle sedi competenti, con lo scrupolo richiesto dal rango costituzionale degli interessi attinenti alla libertà religiosa.

La disposizione in questione, così interpretata, si presta a soddisfare il principio e il test di proporzionalità, che impongono di valutare se la norma oggetto di scrutinio, potenzialmente limitativa di un diritto fondamentale, qual è la libertà di culto, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva di applicare sempre quella meno restrittiva dei diritti individuali e imponga sacrifici non eccedenti quanto necessario per assicurare il perseguimento degli interessi ad essi contrapposti.

7.– In un ulteriore motivo di ricorso, i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell’art. 70 della legge regionale n. 12 del 2005 (tutti introdotti dall’art. 1, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 2 del 2015) sono censurati congiuntamente per violazione dell’art. 117, commi primo e secondo, lettera a), Cost., in relazione ai «principi europei ed internazionali in materia di libertà di religione e di culto». In particolare sono richiamati gli artt. 10, 17 e 19 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE); gli artt. 10, 21 e 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007); e, infine, l’art. 18 del Patto internazionale sui diritti civili e politici (adottato a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881).

La questione è inammissibile.

Per giurisprudenza costante, il ricorso in via principale deve identificare esattamente la questione nei suoi termini normativi, indicando le norme costituzionali (ed eventualmente interposte) e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione e, inoltre, deve contenere una argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale (sentenze n. 251, n. 233, n. 218, n. 153 e n. 142 del 2015).

Sul punto, invece, il ricorso, dopo avere menzionato nel proprio titolo le disposizioni sovranazionali e regionali ritenute reciprocamente incompatibili, illustra sinteticamente il contenuto delle prime, ma trascura del tutto le seconde. Di conseguenza, non risulta chiaro quali siano gli specifici contenuti della normativa regionale ritenuti incompatibili con i principi sovranazionali e nemmeno in quali esatti termini si ponga l’incompatibilità. Tale difetto argomentativo non può essere rimediato mediante una lettura complessiva del ricorso: la quale, al contrario, rende ancor più oscuro il senso del motivo ora in esame. In particolare, non è chiaro se il Presidente del Consiglio dei ministri abbia inteso semplicemente sottolineare il rilievo anche sovranazionale dei principi di eguaglianza e libertà religiosa, richiamati in altri motivi di ricorso, oppure denunciare l’incompatibilità, con gli anzidetti principi sovranazionali, di specifici contenuti dei commi censurati dei quali non è stata messa in dubbio la compatibilità con i corrispondenti principi della Costituzione italiana.

In riferimento alle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la censura presenta un ulteriore profilo di inammissibilità. A norma del suo art. 51 (nonché dell’art. 6, paragrafo 1, primo alinea, del Trattato sull’Unione europea e della Dichiarazione n. 1 allegata al Trattato di Lisbona) e di una consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, le disposizioni della Carta sono applicabili agli Stati membri solo quando questi agiscono nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione: «[l]e disposizioni della presente Carta si applicano […] agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione» (art. 51 della Carta). Come questa Corte ha già affermato, perché la Carta dei diritti UE sia invocabile in un giudizio di legittimità costituzionale, occorre, dunque, che la fattispecie oggetto di legislazione interna «sia disciplinata dal diritto europeo – in quanto inerente ad atti dell’Unione, ad atti e comportamenti nazionali che danno attuazione al diritto dell’Unione, ovvero alle giustificazioni addotte da uno Stato membro per una misura nazionale altrimenti incompatibile con il diritto dell’Unione – e non già da sole norme nazionali prive di ogni legame con tale diritto» (sentenza n. 80 del 2011).

L’assenza di qualsiasi argomentazione in merito ai presupposti di applicabilità delle norme dell’Unione europea alla legge in esame rende il riferimento a queste ultime generico (sentenze n. 199 del 2012 e n. 185 del 2011), peraltro in un caso in cui i punti di contatto tra l’ambito di applicazione di tali norme e quello delle disposizioni censurate sono tutt’altro che evidenti (vedi, a contrario, sentenza n. 114 del 2012).

Lo stesso vale, a maggior ragione, per gli artt. 10, 17 e 19 del TFUE, i quali si rivolgono esplicitamente all’Unione e alle sue istituzioni e non stabiliscono ulteriori obblighi in capo agli Stati membri.

Ciò costituisce un ulteriore difetto di motivazione, e quindi causa di inammissibilità, del motivo di ricorso in esame, cui si deve infine aggiungere l’inconferenza del riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., il quale non può essere considerato un diverso ed ulteriore presidio, rispetto agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., del rispetto della conformità ai vincoli comunitari (sentenza n. 185 del 2011).

8.– Dell’art. 72 della legge regionale n. 12 del 2005 (interamente novellato dall’art. 1, comma 1, lettera c, della legge regionale n. 2 del 2015), sono censurati i commi 4 e 7, lettera e). Il comma 4 – qui considerato solo nel suo primo periodo – prevede che, nel corso del procedimento per la predisposizione del piano delle attrezzature religiose di cui allo stesso art. 72 (denominato «Piano per le attrezzature religiose» nella rubrica di tale articolo), vengano acquisiti «i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l’autonomia degli organi statali». La seconda disposizione censurata esige che, nel piano predetto, sia prevista, per ciascun edificio di culto (se non già esistente all’entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015, in virtù dell’art. 72, comma 8), «la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell’ordine».

Prescrivendo l’acquisizione di pareri inerenti a questioni di sicurezza pubblica, nonché l’installazione di impianti di videosorveglianza, le disposizioni censurate entrerebbero nella materia «ordine pubblico e sicurezza», rimessa alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, anche con riguardo alle possibili forme di coordinamento con le Regioni (artt. 117, secondo comma, lettera h, e 118, terzo comma, Cost.).

La questione è fondata.

Nella Costituzione italiana ciascun diritto fondamentale, compresa la libertà di religione, è predicato unitamente al suo limite; sicché non v’è dubbio che le pratiche di culto, se contrarie al «buon costume», ricadano fuori dalla garanzia costituzionale di cui all’art. 19 Cost.; né si contesta che, qualora gli appartenenti a una confessione si organizzino in modo incompatibile «con l’ordinamento giuridico italiano», essi non possano appellarsi alla protezione di cui all’art. 8, secondo comma, Cost. Tutti i diritti costituzionalmente protetti sono soggetti al bilanciamento necessario ad assicurare una tutela unitaria e non frammentata degli interessi costituzionali in gioco, di modo che nessuno di essi fruisca di una tutela assoluta e illimitata e possa, così, farsi “tiranno” (sentenza n. 85 del 2013). Tra gli interessi costituzionali da tenere in adeguata considerazione nel modulare la tutela della libertà di culto – nel rigoroso rispetto dei canoni di stretta proporzionalità, per le ragioni spiegate sopra – sono senz’altro da annoverare quelli relativi alla sicurezza, all’ordine pubblico e alla pacifica convivenza. Tuttavia, il perseguimento di tali interessi è affidato dalla Costituzione, con l’art. 117, secondo comma, lettera h), in via esclusiva allo Stato, mentre le Regioni possono cooperare a tal fine solo mediante misure ricomprese nelle proprie attribuzioni (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2012). Nel caso di specie, invece, le disposizioni censurate, considerate nella loro ratio e nel loro contenuto essenziale (sentenze n. 118, n. 35 e n. 34 del 2012), perseguono evidenti finalità di ordine pubblico e sicurezza: da valutare ex ante, nella programmazione (art. 72, comma 4: «[n]el corso del procedimento di predisposizione del piano […] vengono acquisiti i pareri di […] rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura, al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica»); e da gestire a posteriori, in ogni nuovo luogo di culto, mediante la realizzazione di capillari sistemi di videosorveglianza, collegati con le forze dell’ordine (art. 72, comma 7, lettera e). Sotto questo profilo, pertanto, le disposizioni censurate sono da ritenersi costituzionalmente illegittime, in quanto eccedono dai limiti delle competenze attribuite alla Regione.

9.– È censurato anche l’art. 72, comma 4, secondo periodo, della legge regionale n. 12 del 2005, a norma del quale, con riguardo al piano delle attrezzature religiose, «[r]esta ferma la facoltà per i comuni di indire referendum nel rispetto delle previsioni statutarie e dell’ordinamento statale». Il ricorso lamenta la violazione dell’art. 19 Cost., in quanto, affermando la facoltà dei Comuni di indire tali referendum, farebbe sì che la possibilità di destinare a edilizia di culto determinate aree risulti «subordinata a decisioni espressione di maggioranze politiche o culturali o altro».

La questione è inammissibile.

Come è evidente dal suo chiaro tenore testuale, la disposizione non modifica in alcun modo il procedimento di approvazione del piano, né incide sulla disciplina dei referendum comunali, limitandosi, in proposito, a rinviare a quanto già previsto dalla rilevante normativa locale e nazionale. La disposizione è quindi meramente ricognitiva, priva di «autonoma forza precettiva o, se si preferisce, di quel carattere innovativo che si suole considerare proprio degli atti normativi» (sentenza n. 346 del 2010); sicché deve ritenersi insussistente l’interesse della parte ricorrente a impugnarla (sentenze n. 230 del 2013 e n. 401 del 2007).

10.– Il vigente art. 72, comma 7, lettera g), della legge regionale n. 12 del 2005 prevede che il piano delle attrezzature religiose garantisca «la congruità architettonica e dimensionale degli edifici di culto previsti con le caratteristiche generali e peculiari del paesaggio lombardo, così come individuate nel PTR». La citata lettera g) è censurata per violazione degli artt. 3, 8 e 19 Cost. perché, richiamando con formula ambigua le caratteristiche del paesaggio lombardo, attribuirebbe all’amministrazione una discrezionalità troppo ampia, tale da consentire facilmente applicazioni discriminatorie.

La questione non è fondata, nei sensi precisati di seguito.

Diversamente da quanto suggerito dal rimettente, la disposizione impugnata non richiede, genericamente, che gli edifici di culto si conformino a non meglio identificate caratteristiche del «paesaggio lombardo»; essa specifica invece che le caratteristiche a cui debbono conformarsi anche gli edifici di culto sono quelle «individuate nel PTR», vale a dire, nel piano territoriale regionale, di cui agli artt. 19 e seguenti della stessa legge regionale n. 12 del 2005. Letta nella sua integralità, comprensiva del rimando al piano territoriale regionale, la disposizione esige che, nel valutare la conformità paesaggistica degli edifici di culto, si debba avere riguardo, non a considerazioni estetiche soggettive, occasionali ed estemporanee, come tali suscettibili di applicazioni arbitrarie e discriminatorie, bensì alle indicazioni predeterminate dalle pertinenti previsioni del piano territoriale regionale. Si conferma così che quest’ultimo, anche con riguardo allo specifico ambito qui considerato, è atto di orientamento di tutta la programmazione e pianificazione territoriale locale della Lombardia, nonché quadro di riferimento per le valutazioni sulla compatibilità degli atti di governo del territorio, anche comunali, sulle cui eventuali previsioni contrastanti ha la prevalenza. Così intesa, la disposizione censurata non è altro che una specificazione di quanto previsto, in generale, dagli artt. 19 e 20 della legge regionale n. 12 del 2005. Un eventuale cattivo uso della discrezionalità programmatoria, atto a penalizzare surrettiziamente l’insediamento delle attrezzature religiose, potrà essere censurato nelle sedi competenti.

11.– A norma del vigente art. 72, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2005, «[i] comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della [legge regionale n. 2 del 2015]» (primo periodo); «[d]ecorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT» (secondo periodo). Il citato comma 5, ad avviso della difesa statale, contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto stabilirebbe la mera facoltà, per i Comuni che intendano farlo, di prevedere la realizzazione di nuove attrezzature religiose attraverso l’apposito piano. In tal modo, la disposizione si porrebbe in contrasto con il decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765) e, in particolare, con il suo art. 3, a norma del quale negli insediamenti residenziali deve essere assicurata, per ogni abitante, una dotazione minima di 18 metri quadrati per spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio, da ripartire normalmente in modo tale che 2 metri quadrati siano destinati ad attrezzature di interesse comune, anche «religiose», oltre che «culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, per pubblici servizi» e altre. Il ricorrente ricorda che la giurisprudenza costituzionale ha già ricollegato alla competenza di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. alcune previsioni del d.m. n. 1444 del 1968: sono citate, in proposito, le sentenze di questa Corte n. 232 del 2005 e n. 120 del 1996.

La questione è manifestamente inammissibile.

A prescindere da ogni considerazione circa la correttezza dell’interpretazione data dal ricorrente al censurato art. 72, comma 5, è assorbente il rilievo che, per come è evocato, il parametro risulta del tutto inconferente (sentenze n. 269 e n. 121 del 2014). Il ricorrente non spiega in alcun modo perché la disciplina delle dotazioni urbanistiche contenuta nell’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968, dovrebbe ritenersi attinente all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Sul punto, pertanto, il ricorso non è sufficientemente e adeguatamente motivato. In ogni caso, il cattivo o il mancato esercizio del potere da parte delle autorità urbanistiche potrà essere censurato nelle sedi competenti.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l’intervento dell’Associazione VOX – Osservatorio italiano sui Diritti, nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 70, commi 2-bis, limitatamente alle parole «che presentano i seguenti requisiti:» e alle lettere a) e b), e 2-quater, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), introdotti dall’art. 1, comma 1, lettera b), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi»;

3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 72, commi 4 e 7, lettera e), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotti dall’art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015;

4) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 70, comma 2-ter, ultimo periodo, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 19 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

5) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 70, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotti dall’art. 1, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa – in riferimento all’art. 117, commi primo e secondo, lettera a), Cost., in relazione agli artt. 10, 17 e 19 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, agli artt. 10, 21 e 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007) ed all’art. 18 del Patto internazionale sui diritti civili e politici (adottato a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881) – dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

6) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 72, comma 4, ultimo periodo, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 19 Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

7) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 72, comma 7, lettera g), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa, in riferimento agli artt. 3, 8 e 19 Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

8) dichiara manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 72, comma 5, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, promossa, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2016.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente e Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 marzo 2016.
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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » mar lug 05, 2016 8:25 am

“Eparchia per l’Italia della Chiesa Ortodossa Autocefala Montenegrina”.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201601568 - Public 2016-07-04 -


Numero 01568/2016 e data 04/07/2016


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 20 gennaio 2016


NUMERO AFFARE 02299/2015

OGGETTO:
Ministero dell’interno.

Richiesta di parere in merito alla domanda di riconoscimento della personalità giuridica presentata da “Eparchia per l’Italia della Chiesa Ortodossa Autocefala Montenegrina”, con sede in Cagliari,in persona di padre Efisio Olla, ai sensi della legge n. 1159 del 1929 e del regio decreto n. 289 del 1930.

LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota 10 dicembre 2015 n. 2801, con la quale il Ministero dell’interno - dipartimento per le libertà civili e l‘immigrazione - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sulla domanda sopra indicata;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano.


Premesso e considerato.

1. Il richiedente Ministero nella suindicata relazione premette che con istanza del 6agosto 2010 il signor Efisio Olla, in qualità di vicario generale dell’Eparchia per l’Italia della Chiesa Ortodossa Autocefala Montenegrina, con sede in Cagliari, alla via Guantino Cavallino n. 37, ha chiesto il riconoscimento della personalità giuridica per la suddetta Chiesa quale ente di culto diverso dal cattolico, ai sensi degli articoli 2 della legge n. 1159 del 1929 e 10 del regio decreto n. 289 del 1930.

L'ente, istituito dal Metropolita della Chiesa Ortodossa Autocefala di Montenegro con decreto del 21 settembre 2001 allegato all’atto di significazione del 21 ottobre 2008, presentato dal signor Olla in uno con la domanda di riconoscimento, si è dotato di uno statuto con atto pubblico del 16 ottobre 2014, rep. n. 178627, a rogito notaio Enrico Dolia con studio in Cagliari.

Secondo quanto si evince dall'art. 1 dello statuto nonché dalla relazione del 5 luglio 2013 presentata dal vicario generale a integrazione dell’istanza, l’ente si propone di esercitare la missione pastorale in favore dei fedeli montenegrini ed ortodossi in Italia, nonché di svolgere attività caritative a favore di famiglie indigenti e di fedeli ortodossi nomadi.

L’Eparchia, secondo quanto dichiarato dall’istante, conta cinque comunità religiose, di cui quattro in Sardegna e una nel Lazio. Il dato tuttavia è stato rettificato sulla base delle informazioni fornite dalle prefetture competenti, che hanno segnalato l’esistenza di tre comunità in Sardegna e di una sola comunità in provincia di Latina, alle quali complessivamente aderiscono circa 960 fedeli.

Nel prosieguo della relazione ministeriale si pone in evidenza che il ristretto ambito territoriale in cui sono distribuite le anzidette comunità, unitamente all’esigua consistenza numerica dei fedeli, sono indicativi di un debole radicamento nel nostro Paese e si richiama al riguardo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato sulla rilevanza della consistenza numerica e della diffusione territoriale di un ente ai fini della sua elevazione a ente morale (pareri della prima sezione n. 3/84 del 13 gennaio 1984, n. 1659/08 dell’11 giugno 2008, n.1144/2014 del 9 luglio 2014 e n.989/2015 dell’8 luglio 2015).

Un ulteriore motivo ostativo al chiesto riconoscimento è costituto dall’esiguità del patrimonio dell’ente, che ha dichiarato la disponibilità di una somma di danaro di circa 2.000 euro, certificata dalla “Banca Prossima” in data 11 luglio 2014, e di un solo immobile in comodato gratuito nella sede di Cagliari.

Secondo il Ministero, in ragione della descritta modesta consistenza patrimoniale, confermata dall’esame dei bilanci del triennio 2011 - 2013, l'ente non sembra disporre di mezzi economico-finanziari congrui per il raggiungimento dei fini statutari e tanto meno di un patrimonio sufficiente a garanzia degli eventuali creditori, sicché non ricorrono nel caso di specie i presupposti per il riconoscimento della personalità giuridica.

2. La Sezione conviene con le valutazioni espresse dall’Amministrazione, la quale in sostanza ritiene che gli elementi sfavorevoli alla concessione della personalità giuridica prevalgano su quelli favorevoli.

Pertanto, in ragione del quadro descritto e senza precludere un diverso favorevole avviso in presenza di ulteriori risultanze istruttorie, la Sezione ritiene che al momento non sussistano le condizioni affinché l’ente religioso richiedente possa essere eretto in ente morale quale istituto di culto.

P.Q.M.

esprime parere sfavorevole al chiesto riconoscimento.



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE F/F
Elio Toscano Raffaele Carboni




IL SEGRETARIO
Giuseppe Testa
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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » lun ott 24, 2016 4:34 pm

d.m. cosiddetto “buona scuola” n. 105 del 23 febbraio 2016 (asilo - elementari)
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SENTENZA BREVE ,sede di ROMA ,sezione SEZIONE 3B ,numero provv.: 201610521, - Public 2016-10-21 -

Pubblicato il 21/10/2016


N. 10521/2016 REG.PROV.COLL.
N. 03918/2016 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3918 del 2016, proposto da:
Sonia Falso, Scotese Tiziana, Vizcarra Cintia Pia, Mastantuono Monica, Forcina Nicoletta, Ruggiero Giovanna, Di Russo Bonino Carla, Scrugli Elena, rappresentati e difesi dagli avvocati Michelangelo Fiorentino C.F. FRNMHL57S17A512D, Maria Rosaria Altieri C.F. LTRMRS74A55I234E, con domicilio eletto presso Giorgio Ricciardi in Roma, v.le Tiziano, 80;

contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

Ufficio Scolastico Regionale Per il Lazio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento
del d.m. cosiddetto “buona scuola” n. 105 del 23 febbraio 2016 (asilo - elementari)

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e di Ufficio Scolastico Regionale Per il Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2016 il dott. Riccardo Savoia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;


Considerato che il ricorso deve essere accolto per l’assorbente ragione che con parere della Sezione Seconda consultiva del Consiglio di Stato n. 2366/2014 del 14/07/2014, reso nell’Adunanza di Sezione del 7 maggio 2014 sull’affare n. 172/2014, è stata riconosciuta l’equiparazione tra il diploma magistrale e quello di maturità linguistica al termine di corso quinquennale, ai fini dell’ammissione al concorso per esami e titoli per il reclutamento del personale docente nella scuola primaria, bandito con D.M. 82 del 24.9.2012, con considerazioni trasponibili nella delibazione del ricorso in epigrafe;

che le spese possono essere compensate, attesa la non perspicua formulazione della disposizione invocata;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto impugnato.

Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Riccardo Savoia, Presidente, Estensore
Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere


IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Riccardo Savoia





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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » lun dic 19, 2016 5:29 pm

Ente di Culto non cattolico “Il Regno dello Spirito”.

Non riconosciuto.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201602635 - Public 2016-12-19 -

Numero 02635/2016 e data 19/12/2016


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 9 novembre 2016

NUMERO AFFARE 01350/2016


OGGETTO:
Ministero dell'interno.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor Antonio Fazzino, quale legale rappresentante dell’Ente di Culto non cattolico “Il Regno dello Spirito”, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del decreto ministeriale 24 marzo 2016 di diniego dell’istanza di riconoscimento della personalità giuridica del predetto Ente;

LA SEZIONE
Vista la relazione con la quale il Ministero dell'interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Francesco Bellomo;

PREMESSO:

Con il ricorso in oggetto l’Ente di Culto non cattolico “Il Regno dello Spirito” domanda l’annullamento del decreto del Ministero dell’interno 24 marzo 2016 di diniego dell’istanza di riconoscimento della personalità giuridica, su conforme parere espresso dalla Prefettura di Caserta con nota 1/12/2015.

A fondamento del ricorso deduce plurimi motivi di violazione di legge ed eccesso di potere, con cui si lamentano il malgoverno dei criteri legali di riconoscimento, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei fatti.

Il Ministero riferente ha concluso perché il ricorso sia respinto.

CONSIDERATO:

Le censure, che possono essere congiuntamente esaminate, in quanto tutte sostanzialmente dirette a contestare la valutazione dell’Amministrazione, sono infondate.

Occorre premettere l’illustrazione dei poteri di cui dispone l’Amministrazione in sede di riconoscimento degli enti religiosi, codificati dalla giurisprudenza consultiva della Sezione.

Il provvedimento di attribuzione della personalità giuridica a un ente di culto non cattolico, disciplinata dall’art. 2 della legge 1159/1929 e dall’art. 10 del R.D. 289/1930, ha natura concessoria ed è caratterizzato da discrezionalità amministrativa e tecnica.

Con parere n. 487/2015, è stato osservato che la natura di un ente deve essere desunta «dallo statuto adottato e dalle attività effettivamente svolte».

Con parere 306/2014 è stato osservato che «il presupposto fondamentale per il riconoscimento previsto dalla normativa sugli enti di culto acattolico è la sussistenza di un’attività di culto nell’ambito di una particolare fede religiosa (…). Perché si possa giungere al richiesto riconoscimento occorre che l’ente richiedente svolga un’attività religiosa in senso proprio ed effettivo».

Quindi perché un Ente possa definirsi di culto è necessaria una chiara individuazione sia della confessione di fede, sia delle attività culturali.

Al riguardo dalle enunciazioni contenute nell’atto costitutivo (premessa, art. 2) e nello statuto (art. 1, commi 1-2; art.3, comma 1; art.4, comma 3) non si ricavano elementi idonei per individuare i contenuti della fede religiosa cui l’ente fa riferimento, ma si effettua un mero e generico rinvio ad un libro “L’Assoluto nelle mani dell’uomo” che, peraltro, non fa parte integrante dello statuto e non è stato allegato agli atti.

Per ciò che concerne le attività culturali dell’ente lo stesso ricorrente dichiara che esse, al momento, sono inesistenti, in quanto l’ente “non ha una sede dove poter accogliere i suoi adepti o altri fedeli, né la possibilità di poter celebrare i riti e le cerimonie dell’ente di culto “IL REGNO DELLO SPIRITO” perché senza strumenti né vestiario per la celebrazione dei riti, né di alcun sostentamento per poter accogliere i giovani che si propongono come futuri sacerdoti dell’ente di culto IL REGNO DELLO SPIRITO”.

Da ciò deriva sia l’impossibilità di individuare lo scopo prevalente di religione e culto, sia la mancanza di attività religiose, entrambi requisiti necessari per ottenere il riconoscimento della personalità giuridica quale ente di culto diverso dal cattolico ai sensi dell’art. 2 della legge 1159/1929 e dell’art. 10 del R.D. 289/1930.

Per quanto riguarda la definizione di ministro di culto necessaria per il riconoscimento dell’ente di culto acattolico, lo statuto esaminato non chiarisce tale qualifica, infatti all’art. 14 del medesimo, comma 2, viene indicata la figura dei “Dottori Sacerdoti”, e al comma 6 quella dei “Dottori di Culto”, senza precisare quale delle due figure corrisponda a quella dei ministri di culto.

Ulteriore profilo rilevante è la congruità del patrimonio rispetto al raggiungimento degli scopi statutari (ad esempio: pareri n. 710/2014 del 14 maggio 2014 e n. 1173/2015 del 15 luglio 2015).

Dall’esame della consistenza patrimoniale descritta nello statuto e nella relazione illustrativa emerge che l’ente non dispone di mezzi economico-finanziari sufficienti al raggiungimento dei suoi fini statutari. Ciò rileva specie ove si consideri che dal riconoscimento della personalità giuridica deriva la limitazione delle responsabilità dell’ente medesimo al proprio patrimonio, con conseguente necessità di garantire un’adeguata tutela dei terzi che avranno rapporti giuridici ed effettueranno transazioni economiche con il nuovo soggetto di diritti.

Ulteriore elemento di valutazione è costituito dalla consistenza numerica dei fedeli e dall’ambito territoriale nel quale sono distribuiti (cfr. parere n. 989/2015 dell’8 luglio 2015):

- nella relazione illustrativa è stato specificato che nel luglio 2015 l’ente è stato costituito “in numero di quattro membri e di diversi adepti di numero imprecisato”

- dall’istruttoria della Prefettura di Caserta risulta che il numero degli aderenti dell’ente è di circa 15 persone e che l’ente dispone di un’unica sede, sita nel comune di Marcianise, ubicata presso l’abitazione del sig. Fazzino, Presidente e fondatore dell’ente stesso.

L’esiguità numerica dei fedeli, unitamente alla minima diffusione geografica della loro presenza, circoscritta al solo Comune di Marcianise, costituito ulteriori elementi ostativi alla concessione del riconoscimento della personalità giuridica.

Il ricorso, pertanto, è da respingere. Sospensiva assorbita.

P.Q.M.

esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.




L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Francesco Bellomo Mario Luigi Torsello




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Luisa Calderone
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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » mer dic 28, 2016 9:08 pm

Associazione dei Cristiani Ortodossi in Italia (Giurisdizioni Tradizionali).

Riserva al definitivo
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PARERE INTERLOCUTORIO ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201602768
-Public 2016-12-28-

Numero 02768/2016 e data 27/12/2016 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 7 dicembre 2016

NUMERO AFFARE 01941/2016

OGGETTO:
Ministero dell’interno.

Richiesta di parere sull’approvazione del nuovo statuto dell’Associazione dei Cristiani Ortodossi in Italia (Giurisdizioni Tradizionali), con sede nella frazione San Felice di Pistoia.

LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota 13 ottobre 2016 prot. 2061, con la quale il Ministero dell’interno, dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare sopra indicato;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Francesco Bellomo.

Premesso:

Con decreto del Presidente della Repubblica del 14 gennaio 1998 è stata riconosciuta la personalità giuridica dell’ente di culto diverso dal cattolico “Associazione Cristiana Ortodossa dei Santi Agapito Martire e Serafino di Sarov”, con sede a Pistoia, frazione San Felice, via di Lizzanello 1, la cui attuale denominazione, approvata con D.P.R. 28 luglio 2004, è “Associazione dei Cristiani Ortodossi in Italia (Giurisdizioni Tradizionali)”.

Dall’ottobre 2014 al novembre 2015 l’ente ha trasmesso alla Direzione centrale degli affari dei culti, senza una formale istanza d’approvazione di un nuovo statuto, sei distinte bozze del medesimo, chiedendo di esprimere il parere preventivo di massima.

La Direzione ha fornito all’ente, a titolo di cortesia istituzionale, la propria consulenza giuridica su tali bozze nelle quali non sempre sono stati recepiti i suggerimenti di volta in volta forniti.

L’assemblea straordinaria dell’ente, con verbale redatto in atto pubblico 11 aprile 2016, repertorio n. 2590, a rogito del notaio Monica Paggi, ha deliberato di approvare il nuovo statuto allegato all’atto medesimo, con il quale, tra l’altro, l’ente ha assunto la nuova denominazione di “SACRA DIOCESI ORTODOSSA DI LUNI – ESARCATO D’ITALIA”.

Con documentata istanza del 5 maggio 2016, il legale rappresentante dell’ente ha, quindi, chiesto l’approvazione del nuovo statuto.

A seguito di alcuni rilievi di natura giuridica formulati dalla Direzione centrale degli affari dei culti riguardo allo statuto allegato all’atto pubblico notarile dell’11 aprile 2016, il legale rappresentante dell’ente, previo mandato conferitogli con l’anzidetta deliberazione, ha quindi prodotto un nuovo statuto, allegato all’atto di modificazione e deliberazione assunta con verbale di assemblea e conseguente modifica statutaria, redatto con atto pubblico 2 settembre 2016, repertorio n. 2.938, a rogito del notaio Monica Paggi.

Le modifiche apportate al vigente statuto, come risulta dal verbale dell’assemblea straordinaria dell’11 aprile 2016 e della relazione sottoscritta il 20 aprile 2016 dal legale rappresentante dell’ente, si sono rese necessarie alla luce del nuovo assetto associativo assunto dall’ente medesimo, con il quale viene distaccata l’organizzazione canonica della “Chiesa dei veri Ortodossi Cristiani di Grecia G.O.C.” da quella della “Chiesa Rumena di vecchio stile”, attualmente riunite nell’ente istante. Tale nuovo assetto associativo è finalizzato a rendere possibile l’avvio delle trattative per la stipulazione di un’intesa con lo Stato italiano ai sensi dell’art. 8, comma 3, della Costituzione.

Il Ministero riferente chiede quindi al Consiglio di Stato un parere sull’approvazione del nuovo testo statutario, con particolare riferimento alle previsioni di cui all’art. 8, lettera m), lettera b), lettera a).

L’ente ha prodotto una memoria illustrativa, che però non riguarda specificatamente i punti critici indicati.

Considerato:

L’art. 8, lettera m) prevede che la sottoposizione annuale dei bilanci dell’ente, sia di quello consuntivo che di quello preventivo, all’approvazione del Consiglio diocesano ed esarcale debba avvenire, a cura del vescovo esarca o di persona da lui delegata, di concerto con l’arcidiacono.

Il Ministero osserva che non risulta chiara la ragione del concerto tra i due organi (vescovo esarca ed arcidiacono), di cui uno è nominato dall’altro. Il vigente statuto dell’associazione, datato 23 gennaio 2002 ed approvato con D.P.R. 28 luglio 2004, non prevede l’anzidetta concertazione né la figura dell’arcidiacono.

Non viene, inoltre, disciplinato il caso in cui non si addivenisse al concerto, lasciando così aperta la possibilità di una paralisi amministrativa dell’ente.

L’art. 8, lettera b) dispone che “Tutte le procedure per l’elezione del Vescovo, come ogni altra procedura prevista dallo Statuto, dovrà avvenire esclusivamente ai sensi della legge italiana e sotto il controllo della Autorità Tutoria Italiana”.

Ad avviso del Ministero tale riferimento è incongruo in quanto relativo ad una “autorità” che, oltre ad essere imprecisata, non è prevista dall’ordinamento giuridico italiano.

L’art. 8, lettera a) del nuovo statuto prevede che il vescovo di Luni – esarca d’Italia venga eletto da “una assemblea clerico-laicale” senza, però, specificare quale delle varie assemblee clerico-laicali, indicate nell’art. 7, lettera d) e nell’art. 10, lettera b), abbia il compito istituzionale di eleggere il vescovo esarca.

Le perplessità del Ministero appaiono meritevoli di approfondimento e la Sezione ritiene opportuno che a tale specifico riguardo siano chiesti, a cura del Ministero riferente, chiarimenti all’ente interessato.

P.Q.M.

dispone l’istruttoria di cui in motivazione, assegnando novanta giorni di tempo al Ministero per provvedervi.



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Francesco Bellomo Raffaele Carboni




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Calderone Luisa
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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » mer apr 19, 2017 10:10 am

Seguito post qui pubblicato in data 28/12/2016

1) - Associazione dei Cristiani Ortodossi in Italia (Giurisdizioni Tradizionali).

- non condiviso.

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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201700889 - Public 2017-04-18 -

Numero 00889/2017 e data 18/04/2017 Spedizione


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Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 8 marzo 2017

NUMERO AFFARE 01941/2016

OGGETTO:
Ministero dell’interno - dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione.

Richiesta di parere sul nuovo statuto dell’Associazione dei Cristiani Ortodossi in Italia (Giurisdizioni Tradizionali).

LA SEZIONE
Vista la relazione con la quale il Ministero dell'interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare sopra indicato;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giancarlo Luttazi.


Premesso:

con relazione datata 13 ottobre 2016 il Ministero dell’interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul nuovo statuto della “Associazione dei Cristiani ortodossi in Italia (Giurisdizioni Tradizionali)”, già “Associazione Cristiana Ortodossa dei Santi Agapito Martire e Serafino di Sarov”, ente di culto diverso dal cattolico la cui personalità giuridica è stata riconosciuta con decreto del Presidente della Repubblica del 14 gennaio 1998, e che nel nuovo statuto in esame assume il nome di “Sacra Diocesi Ortodossa di Luni – Esarcato d’Italia”.

Come esposto nel verbale dell’assemblea straordinaria dell’ente in data 11 aprile 2016 e nella relazione del suo legale rappresentante sottoscritta il 20 aprile 2016, le modifiche apportate allo statuto vigente sono state dettate dall’opportunità - segnalata dalla commissione consultiva per la libertà religiosa istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri - che più giurisdizioni religiose non siano unite in uno stesso ente, e che pertanto dall’organizzazione canonica della “Chiesa dei veri Ortodossi cristiani di Grecia G.O.C.” sia distaccata la diversa organizzazione canonica della “Chiesa rumena di vecchio stile”, attualmente unita nell’ente istante. Inoltre - precisa pure l’ente istante - tale nuovo assetto associativo è finalizzato a rendere possibile l’avvio delle trattative per la stipulazione di un’intesa con lo Stato italiano ai sensi dell’art. 8, comma 3, della Costituzione.

Con parere interlocutorio questa Sezione ha disposto incombenti, ritendo meritevoli di approfondimento perplessità manifestate dal Ministero riferente.

In ottemperanza il Ministero ha trasmesso una nota depositata dal legale rappresentante dell’ente in data 10 gennaio 2017; e, motivando in proposito, ha rilevato che - diversamente da quanto in essa affermato - la nota suddetta non contiene nessun elemento utile per risolvere i punti critici segnalati.


Considerato:

La Sezione, condividendo in buona parte i rilievi ministeriali, rileva quanto segue.

L’art. 8, lettera m), del testo di statuto in esame, nel prevedere che la sottoposizione annuale dei bilanci - consuntivo e preventivo - all’approvazione del Consiglio diocesano ed esarcale a cura del vescovo esarca o di persona da lui delegata, “di concerto con l’arcidiacono”, utilizza un vocabolo (“concerto”) che nella comune terminologia giuridica indica atti alla cui formazione concorrono le volontà di più amministrazioni di pari rango, di cui una promuove il provvedimento e le altre o l’altra intervengono per la parte di competenza; sicché utilizzare il termine “concerto” in un procedimento che vede un organo sovraordinato (il vescovo esarca) e un suo “immediato collaboratore” (l’arcidiacono) [v. l’articolo 7, lettera a), del proposto statuto] non è corretta sotto un profilo lessicale e giuridico.

In proposito la citata nota del legale rappresentante depositata il 10 gennaio 2017 precisa che l’arcidiacono è subordinato gerarchicamente al vescovo, e che per questo non sussiste la possibilità, paventata dal Ministero, di una paralisi amministrativa dell’ente; ma ciò non elimina, anzi dimostra, l’inadeguatezza del lessico giuridico adottato e ne rende opportuna la modifica (ad esempio sostituendo la locuzione “di concerto con l’arcidiacono” con locuzioni quali “avvalendosi della collaborazione del arcidiacono” o “con l’ausilio del arcidiacono” o simili).

Circa l’art. 8, lettera b), del testo di statuto in esame si osserva che la disposizione - nel prevedere “Tutte le procedure per l’elezione del Vescovo, come ogni altra procedura prevista dallo Statuto, dovrà avvenire esclusivamente ai sensi della legge italiana e sotto il controllo della Autorità Tutoria Italiana” – per la sua generale e generica previsione di controllo non è in sintonia con la libertà garantita alle confessioni religiose diverse dalla cattolica, seppur nel rispetto della legge (attualmente, in particolare, nel rispetto della legge 24 giugno 1929 n. 1159 e del relativo regolamento d'esecuzione approvato con il regio decreto 28 febbraio 1930 n. 289), dall’articolo 8 della Costituzione.

In proposito è più adeguato un generale rinvio al citato articolo 8 delle Costituzione o alle norme dello Stato italiano sull'esercizio dei culti ammessi nello Stato, che in effetti disciplinano vari aspetti dell'esercizio di quei culti ammessi, ivi comprese, tra l’altro, le comunicazioni delle nomine dei relativi ministri di culto (v. l’articolo 3 della citata legge n. 1159/1929). Si indica, a titolo esemplificativo, il seguente possibile testo della disposizione in esame: “Tutte le procedure per l’elezione del Vescovo, come ogni altra procedura prevista dallo Statuto, avverranno nel rispetto dell’ordinamento giuridico dello Stato italiano”.

Relativamente alla parte dell’art. 8, lettera a), che prevede “Il vescovo di Luni – esarca d’Italia viene eletto da una assemblea clerico-laicale …….”, senza ulteriori specificazioni, in quella sede dello statuto, sulla composizione di quella assemblea clerico-laicale, non è adeguatamente chiarita nel testo statutario – che prevede varie assemblee clerico-laicali: v. l’art. 7, lettera d), e l’art. 10, lettera b) – la costituzione dell’organo e la sua composizione.

È vero che il citato art. 10, lettera b), indica la composizione delle assemblee clerico-laicali e, al secondo comma, primo periodo, prevede “Detta assemblea si raduna inoltre – in sessione straordinaria - per l’elezione del vescovo-esarca conformemente a quanto stabilito dall’articolo 8 sub a), e sono presiedute in tal caso, dal vicario generale protopresbitero”; ma – a prescindere (in relazione al precedente primo comma e al testo del presente secondo comma) da pur opportune precisazioni grammaticali sull’uso del singolare e del plurale per il vocabolo “assemblea” – il citato art. 8, lettera a), nel prevedere “Il vescovo di Luni – esarca d’Italia viene eletto da una assemblea clerico-laicale …….”, anziché (ad esempio ) “dall’assemblea clerico-laicale in sessione straordinaria di cui al successivo art. 10, lettera b)” è formulato in modo poco chiaro e tale da ingenerare dubbi.

Si osserva, da ultimo, che sebbene l’articolo 13 (Disposizioni transitorie e finali) del testo proposto rechi, alla lettera d), l’inciso “Salvo che per le materie contenute al punto b) ….”, un simile punto b) non risulta nel testo di quell’articolo 13. Il richiamo parrebbe invece riferirsi all’attuale punto a), già punto b) della precedente stesura di statuto contenuta nel citato verbale dell’11 aprile 2016.

P.Q.M.

esprime, sull’attuale formulazione dello statuto, parere contrario.



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giancarlo Luttazi Raffaele Carboni




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Messaggioda panorama » mer set 20, 2017 3:40 pm

Chiesa Cristiana Universale della Nuova Gerusalemme
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201701972 - Public 2017-09-19 -

Numero 01972/2017 e data 14/09/2017 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 26 luglio 2017

NUMERO AFFARE 01104/2017

OGGETTO:
Ministero dell'interno - Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione.

Riconoscimento della personalità giuridica della “Chiesa Cristiana Universale della Nuova Gerusalemme”, con sede in Gallinaro, via Oliva Snc, ai sensi della legge 24 giugno 1929, n. 1159 e del r.d. 28 febbraio 1930, n.289, rappresentata dal signor Nello Migliaccio, nato a Napoli il 4 marzo 1973 e residente a Gallinaro.

LA SEZIONE
Vista la nota prot. n. 1133 del 13 giugno 2017 di trasmissione della relazione con la quale il Ministero dell'interno -Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

vista l’istanza pervenuta tramite la prefettura di Frosinone con nota 246/Area IV del 9 marzo 2016;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Saverio Capolupo;

Premesso:

L’ente di culto denominato “Chiesa Cristiana Universale della Nuova Gerusalemme”, con istanza del primo marzo 2016, ha chiesto il riconoscimento della personalità giuridica ai sensi dell’art. 2 legge 24 giugno 1929, n. 1159 e del r.d. 28 febbraio 1930, n.289.

L’ente si è costituito con atto pubblico del 4 ottobre 2015, a rogito del notaio Domenico Pallottino, repertorio n.102. E’ dotato di statuto approvato dall’assemblea l’11 giugno 2016.

Persegue, ai sensi dell’art. 4 dello statuto, la promozione e la pratica dei principi religiosi del vecchio e Nuovo testamento, la formazione spirituale, la promozione e il sostegno della dignità dell’uomo e della donna, l’assistenza, l’accoglienza e il sostegno spirituale a tutti coloro desiderano intraprendere “il pellegrinaggio verso la Nuova Gerusalemme”.

L’organo di governo centrale è costituito da un Consiglio Spirituale.

Per effetto degli accertamenti eseguiti, risulta che l’ente ha rappresentanza in sedici Province e che all’ente di culto aderiscono, complessivamente, circa 2400 fedeli.

Dalla relazione allegata all’istanza di riconoscimento si rileva che nel 2001 è stata costituita una ONLUS denominata “Associazione Casa Serena del Bambino Gesù” che ha curato l’accoglienza dei fedeli in previsione della nascita della “Chiesa Cristiana Universale della Nuova Gerusalemme”.

Inoltre, è previsto che, successivamente al riconoscimento della personalità giuridica da parte dell’ente di culto, la ONLUS confluisca nell’indicato Ente.

Considerato:

1. Il Ministero riferente, nel prospettare un giudizio sostanzialmente positivo, ha sollevato talune perplessità. In particolare, ha evidenziato che:

- alcuni dei responsabili delle comunità di tre città (Terni, Trasacco, Vico Equense), sono stati coinvolti in vicende giudiziarie, conclusesi con sentenza di condanna, sebbene non riconducibili “neppure in senso lato, alla sfera religiosa”;

- nella relazione allegata all’istanza di riconoscimento della personalità giuridica si fa riferimento al la confluenza della ONLUS nell’Ente ecclesiastico ma lo statuto non considera espressamente tale passaggio;

- sussistono forti perplessità in ordine a taluni precetti dettati dallo statuto che incidono fortemente sulla personalità dell’individuo in aperto contrasto con i principi generali dell’ordinamento giuridico relativi alla capacità di intendere e di volere nonché sul libero dispiegarsi della personalità umana;

- - l’ente dispone di sufficienti mezzi economici finanziari utilizzati, però, in misura minima. La forte disponibilità di liquidità finanziarie sul conto bancario costituisce una “evidente anomalia per un ente di culto;

- la contabilizzazione delle spese, ancorché modeste, è stata effettuata in modo tale da non poter distinguere le spese sostenute per attività amministrative da quelle effettuate per fini religiosi e di culto.

2. La Sezione, nel condividere tali osservazioni, rileva, innanzitutto che, con riguardo alla materia del riconoscimento della personalità giuridica, va considerato vigente il principio secondo il quale l’applicabilità della disciplina speciale sui c.d. “culti ammessi, avviene tutte le volte che si riscontri la presenza di un fine di culto nell'organizzazione dell’associazione considerata, qualunque importanza possa questo assumere nella sua esistenza giuridica (Consiglio di Stato., Sez. IV, 25 maggio5.1979, n. 369; Sez. I, 8 novembre 2006, n. 3621).

Inoltre, all’acquisizione della personalità giuridica a conclusione del procedimento di cui alla L. 24 giugno 1929 n. 1159 e dello status di ente ecclesiastico conseguono particolari condizioni per i ministri di culto che ne fanno parte, un particolare trattamento fiscale e tributario ed una serie di altre agevolazioni di diversa natura. La sussistenza dei presupposti per il riconoscimento di tali condizioni di favore rientra nelle competenze del Ministero dell’interno al quale spetta, pertanto, “l’accertamento delle finalità religiose (come costitutive ed essenziali) di un ente che intenda ottenere il riconoscimento della personalità giuridica civile”.

A tal fine il Consiglio di Stato ha già affermato che “la individuazione di tale valore possa essere collegata quantitativamente ad un gruppo sociale nel quale gli eventi legati ad atti di culto produttivi di effetti giuridici nel nostro ordinamento (…) abbiano una frequenza apprezzabile su base annuale.

Per questo motivo, secondo il Consiglio di Stato, “il gruppo di fedeli del particolare culto per il quale è richiesta l’approvazione della nomina di un ministro dovrebbe tendere al valore orientativo di 500 persone distribuite nelle varie fasce di età.”

Ai fini del riconoscimento, poi, occorre tener presente anche la distribuzione sul territorio dei gruppi di fedeli della stessa confessione religiosa. Pertanto, “la dimensione del “modulo base” avrà valore solo se riferita a una comunità di fedeli concentrata in un agglomerato urbano, o comunque in un ambito territoriale sufficientemente ristretto. Ove invece la collocazione sul territorio dei fedeli interessi l’intero territorio nazionale, il valore di tale “modulo distribuito” dovrà essere di misura nettamente superiore, orientativamente intorno alle cinquemila unità.”

Ai fini del riconoscimento, poi, rilevano taluni requisiti soggettivi e oggettivi quali lo scopo del culto, i riti eseguiti, i mezzi finanziari preposti, l’affidabilità, la serietà e la moralità del ministro di culto.

3. La Sezione ritiene, inoltre, che, al fine di poter emettere il richiesto parere, sia necessario che l’amministrazione:

- acquisisca lo statuto della ONLUS;

- accerti che la contabilizzazione delle spese avvenga nel rispetto dei principi contabili e, quindi, per categoria di costo;

- verifichi la causa della modesta entità delle spese e delle ragioni della eccessive disponibilità finanziarie sul conto bancario;

- accerti se l’attività dell’ente sia effettivamente di natura religiosa;

- solleciti l’invio della nota richiesta al rappresentante legale finalizzata a chiarire l’effettivo utilizzo delle risorse finanziarie

Sulla base delle considerazioni che precedono, la Sezione sospende l’emissione del parere richiesto ed invita l’amministrazione allo svolgimento delle attività istruttorie di cui in motivazione con la massima sollecitudine provvedendo ad una eventuale rivalutazione in relazione al quadro complessivo emergente per effetto dell’acquisizione degli ulteriori elementi richiesti

P.Q.M.

sospende il parere ed invita l’amministrazione a svolgere le attività istruttorie di cui in motivazione con la massima sollecitudine.

Manda alla segreteria per la notifica del presente parere all’ente “Chiesa Cristiana Universale della Nuova Gerusalemme”.



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE F/F
Saverio Capolupo Adolfo Metro




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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

Messaggioda panorama » ven nov 17, 2017 11:54 pm

Quesito in materia di approvazione governativa dei ministri di culto di confessioni acattoliche.
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201702325 - Public 2017-11-17 -

Numero 02325/2017 e data 07/11/2017 Spedizione


REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 11 ottobre 2017

NUMERO AFFARE 01326/2017

OGGETTO:
Ministero dell'interno - Dipartimento libertà civili.


Quesito in materia di approvazione governativa dei ministri di culto di confessioni acattoliche.

LA SEZIONE
Visto il quesito proposto dal Ministero dell'interno con nota 14 luglio 2017, prot. n. 1372;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri.


1. Premessa. Il Ministero dell’Interno pone al Consiglio di Stato un quesito sulla disciplina relativa all’approvazione governativa della nomina a ministro di culto acattolico. Dopo aver ricordato i diversi pareri espressi dalla prima Sezione, ha chiesto una nuova pronuncia “volta a riconsiderare una riduzione dei limiti numerici dei fedeli per l’approvazione dei ministri di culto, tenendo conto dei diversi criteri di aggregazione delle confessioni religiose sul territorio, e in ogni caso a non porre”, quale criterio minimo, il numero di almeno cinquecento fedeli presenti in ambito locale. Ciò anche perché il Ministero ritiene “indispensabile un’attenzione particolare da riservare alle minoranze religiose”.

Spiega il Ministero che l’esigenza di una nuova pronuncia deriva dalla necessità di chiarire la “divergenza di prospettive evidenziata tra i differenti pareri del Consiglio di Stato sopra citati” e dalla constatazione che vi sono “comunità di fede le quali, per loro parametri organizzativi interni, si presentano alquanto parcellizzate e incapaci di raggiungere una consistenza minima di fedeli indicata nel parere 11 gennaio 2012, n. 1834 – pari ad almeno 500 in ambito locale o 5.000 a livello nazionale – e che quindi non avrebbero la possibilità di avere alcun ministro di culto approvato, in grado di compiere atti valevoli anche per l’ordinamento giuridico dello Stato”. Inoltre, l’Amministrazione rileva che il Consiglio di Stato con parere n. 71/2014, fermo il riferimento di una consistenza minima sul territorio nazionale di almeno 5.000 fedeli, ha individuato un ulteriore criterio per la concessione dell’approvazione nella circostanza che in una Regione, ove è presente una comunità religiosa locale, sia pure esigua, non ci sia nessun altro ministro di culto munito dell’approvazione.

2. La libertà religiosa. Il termine diritto di libertà religiosa può essere variamente inteso sia come libertà di scegliere un credo determinato e aderirvi (libertà di religione) sia come libertà di ciascuno di esternare liberamente il proprio credo religioso (libertà di culto) sia ancora come libertà delle varie confessioni religiose, tutte ugualmente libere rispetto alla legge (libertà di culto).

L’art 19 Cost. riconosce la libertà religiosa sotto il profilo individuale, ovvero il diritto di professare la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in pubblico il culto, con il solo limite del divieto di riti contrari al buon costume. All’art 20 Cost. si stabilisce che il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto di un’associazione o istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività. La Corte costituzionale ha individuato nel divieto di manifestazioni di pensiero in materia religiosa di carattere vilipendioso un limite ulteriore rispetto a quello del buon costume (sent. n. 188/75).

La libertà religiosa è un diritto pubblico subiettivo che si differenzia dai diritti sociali in quanto postula la pretesa di ciascuno ad una prestazione negativa dello Stato e degli altri membri della collettività, ovvero l’astensione dal compiere atti che possano impedirne il libero esercizio.

Altro principio fondamentale in materia è presente all’art 8 Cost., che stabilisce l’uguaglianza di tutte le confessioni religiose dinanzi alla legge precisando che le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano.

La Costituzione del 1947 non ha qualificato espressamente lo Stato dal punto di vista confessionale, né in senso laico, né qualificando una religione come religione di Stato; dal combinato disposto dei citati artt. 8, 19 e 20 si ricava il principio fondamentale della laicità dello Stato. Tali princìpi devono poi essere letti alla luce dell’articolo 2 Cost., che riconosce e garantisce i diritti dell’uomo anche nelle formazioni sociali, e dell’articolo 3 Cost. che garantisce l’uguaglianza sostanziale di tutti i cittadini, senza distinzione, tra l’altro, di religione.

La corte costituzionale, con la sentenza 43/1988, ha chiarito che “al riconoscimento da parte dell'art. 8, secondo comma, Cost., della capacità delle confessioni religiose, diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde l’abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne direttamente per legge i contenuti”. La Corte ha quindi affermato il principio secondo cui il limite al diritto riconosciuto alle confessioni religiose dall’art. 8 Cost. di darsi propri statuti, purché non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano, si può intendere riferito “solo ai principi fondamentali dell’ordinamento stesso e non anche a specifiche limitazioni poste da particolari disposizioni normative”.

È altresì previsto che la disciplina dei rapporti con lo Stato italiano debba avvenire sulla base di intese con le relative rappresentanze.

Per le confessioni religiose che non hanno stipulato intese, la principale fonte normativa è la legge 24 giugno 1929 n. 1159, contenente “Disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi”, oltre ai relativi decreti d’attuazione.

La legge citata all’art. 3 prevede che “Le nomine dei ministri dei culti diversi dalla religione dello Stato debbono essere notificate al Ministero della giustizia e degli affari di culto (oggi Ministero dell’interno) per l'approvazione. Nessun effetto civile può essere riconosciuto agli atti del proprio ministero compiuti da tali ministri di culto, se la loro nomina non abbia ottenuto l’approvazione governativa”. L'articolo 3, quindi, assoggetta tali nomine ad un provvedimento ministeriale di approvazione. Il successivo art.7 recita: “il matrimonio celebrato davanti ad alcuno dei ministri di culto indicati nel precedente articolo 3 produce dal giorno della celebrazione gli stessi effetti del matrimonio celebrato davanti all'ufficiale dello stato civile”.

Il regio-decreto 28 febbraio 1930 n. 289, contenente norme d’attuazione, all’art. 21, stabilisce che “Gli uffici per gli affari di culto, assunte le altre informazioni necessarie per completare l’istruttoria e sentito il prefetto della provincia in cui il ministro del culto esercita il suo ufficio, trasmettono gli atti al Ministero dell’interno”.

Ai sensi dell’articolo 21, comma 2, l’approvazione della nomina è data con decreto del ministro dell’interno. Il comma successivo precisa poi che nel caso in cui i seguaci del culto, cui appartiene il ministro di culto che chiede l’approvazione della propria nomina, siano nella maggioranza cittadini italiani, oppure nel caso in cui al ministro del culto spetti la facoltà di celebrare matrimoni religiosi dei propri fedeli con effetti civili, il ministro del culto deve avere la cittadinanza italiana e saper parlare la lingua italiana.

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione si è dubitato della legittimità costituzionale dell’approvazione governativa, in quanto si riteneva che essa potesse essere in contrasto con il principio di uguaglianza di tutte le confessioni religiose.

Il Consiglio di Stato, con sentenza della quarta sezione 24 aprile 1956, n. 412, si è pronunciato nel senso della compatibilità con la Costituzione, poiché “l’intervento del provvedimento amministrativo, in questa ipotesi, è produttivo di conseguenze giuridiche favorevoli che non potrebbero derivare dalle norme costituzionali” e “... il Ministro di un culto acattolico, in quanto sancito dalla Costituzione, può liberamente esercitare gli atti del suo Ministero senza che occorra, al riguardo, una preventiva autorizzazione governativa, ma se egli intende compiere degli atti che siano produttivi di quelle conseguenze giuridiche previste dalla legge o dal regolamento citati, occorre che chieda ed ottenga l’approvazione della nomina da parte del Ministro, prevista dall’art. 3 della legge predetta.”.

La corte costituzionale, con sentenza n. 59/1958, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge n. 1159/1929.

3. L’approvazione. Il ministro di culto ricopre un ruolo funzionale che lo distingue dai fedeli, in virtù del quale sono riconosciuti particolari diritti, ma sono anche previsti obblighi e incompatibilità.

Occorre distinguere i ministri di culto di confessioni religiose che hanno stipulato intese con lo Stato e quelli appartenenti a confessioni che non hanno stipulato intese e che trovano la loro disciplina nella l. 1159/1929. Per i primi la qualifica è data con la nomina da parte della confessione religiosa, senza alcun tipo di ingerenza da parte dello Stato; per i secondi, invece, affinché gli atti da questi compiuti possano produrre effetti civili, oltre alla nomina occorre il decreto d’approvazione del ministro.

Come più volte la Sezione ha chiarito in precedenti pareri, la mancata approvazione governativa della nomina a ministro di culto acattolico non è di ostacolo all’esercizio del ministero, ma impedisce che gli atti compiuti dai ministri possano avere effetti per l’ordinamento giuridico, così ad esempio non possono celebrare matrimoni con effetti civili, non possono eseguire collette all'interno e all'ingresso degli edifici destinati al proprio culto (art. 4 R.D. 289/30) e non possono essere dispensati dalla chiamata alle armi (art. 7 del regio decreto 289/1930) o prestare assistenza religiosa ai militari acattolici (art. 8 del regio decreto 289/1930) in caso di mobilitazione delle forze armate dello Stato.

Sulla natura dell’approvazione della nomina: “È certo che, nel periodo politico-istituzionale in cui fu emanata la legge sui cd. culti ammessi nello Stato, l’approvazione era qualificabile in termini di atto di controllo di alto contenuto discrezionale rimesso all’apprezzamento degli organi di governo, come si desume dai lavori preparatori. Si trattava di una vera e propria preventiva autorizzazione alla libera attività del culto nello Stato. Il mutato quadro costituzionale ha fatto sì – in ambito dottrinale - che, oltre a coloro che vorrebbero continuare ad ascrivere l’istituto alla categoria della approvazione propriamente intesa, altri lo ascrivono all’autorizzazione, in quanto diretta a rimuovere un limite all’esercizio di un potere già spettante al soggetto interessato, che determinerebbe, in relazione ad alcune funzioni ministeriali, una sorta di delegazione di pubblici poteri; e altri ancora – secondo una prospettazione che appare forse più convincente – lo ascrivono alla concessione (sub specie dell’ammissione), conferendo il provvedimento il particolare status di ministro “approvato”, che non compete alla generalità dei cittadini”(Consiglio di Stato, sez I, parere 22 ottobre 2009 n. 6357/2009.

4. I criteri per l’approvazione. Già in diverse occasioni questa Sezione si è occupata della questione relativa all’approvazione della nomina dei ministri di culto di confessioni diverse da quella cattolica da parte del Ministero dell’Interno.

Con parere 20 febbraio 2008 n. 238 la Sezione ha chiarito che la questione attiene ai limiti e all’incidenza del potere dell’Amministrazione in sede di approvazione governativa della nomina e non inerisce quindi alla tematica della professione e manifestazione della fede religiosa, con l’ulteriore precisazione che detta approvazione non incide sul libero esercizio del credo religioso ma ha il solo effetto di ampliare la legittimazione dei nominati. L’approvazione è diretta, infatti, alla verifica della personalità morale della persona che riveste la carica pastorale e risponde ad una esigenza di prudente accertamento dell’affidabilità, serietà e moralità del soggetto. La mancata approvazione dei ministri non determina dunque alcun impedimento o interferenza dello Stato, ben potendo il ministro continuare ad esercitare l’attività pastorale con l’unico limite dell’impossibilità di celebrare matrimoni con effetti civili nell’ordinamento dello Stato o altri atti produttivi di effetti giuridici nell’ordinamento statale.

Sempre il Consiglio — dopo avere precisato che non possono ipotizzarsi limitazioni al diritto di professare la fede religiosa e di esercitare liberamente il culto, con riguardo sia a chi professa sia a chi amministra il culto — ha stabilito che il potere amministrativo che consegue alla nomina richiede valutazioni sull’affidabilità del richiedente e che “ciò non significa necessariamente nel caso di conclusioni negative da parte del Ministero dell’Interno che la statuizione sia determinata da un giudizio di ridotta integrità morale.

Contano e assumono il massimo rilievo: la situazione concreta nella quale dovranno operare i poteri amministrativi così concessi al ministro di culto anche con riguardo al numero di fedeli affidatigli, la comunità religiosa di riferimento e le sue dimensioni, il numero di ministri di quel culto già muniti di approvazione”.

Col già citato parere 22 ottobre 2009 n. 6357/2009 la Sezione ha ribadito che la cd. approvazione non limita la professione del culto né la celebrazione del relativo culto né l’assistenza spirituale ai fedeli e che essa amplia la sfera dei poteri del ministro ricollegando agli atti compiuti da quest’ultimo nell’esercizio del suo ministero effetti diretti nell’ordinamento dello Stato. “Tale soluzione, con tutta evidenza, esprime un punto di equilibrio tra il rispetto dell’autonomia dell’ordinamento (giuridico) confessionale e l’ossequio all’ordinamento generale, tra il riconoscimento dell’ordinamento della confessione e l’esclusività dell’ordinamento dello Stato”. La Sezione ha poi precisato che la valutazione del Ministero si sostanzia in un apprezzamento indubbiamente discrezionale – ovvero il requisito soggettivo dell’affidabilità, serietà e moralità della persona nonché il requisito oggettivo dell’esistenza di una consistente comunità di fedeli e la serietà del fine – per concludere che non v’è ragione per delimitare l’ambito territoriale di svolgimento delle funzioni, non essendoci più alcuna giustificazione logico-giuridica.

Nel successivo parere 11 gennaio 2012 n. 1834/11 si è posta l’attenzione sul valore della soglia quantitativa minima di fedeli necessari per potere procedere alla nomina dei ministri di culto di confessioni religiose che non hanno stipulato intese. Si è precisato che la consistenza numerica è solo uno dei fattori che l’amministrazione deve tenere in considerazione per l’approvazione della nomina indicati dall’art.20 del r.d. 289/30.

Come correttamente ricordato nella formulazione del quesito “l’esiguità del numero sembrerebbe deporre a sfavore della rilevanza quali-quantitativa della comunità religiosa e, conseguentemente, della necessità che il ministro debba compiere atti di culto produttivi di effetti giuridici nel nostro ordinamento". Se l’effetto esclusivo dell'approvazione della nomina del ministro di culto è l'attribuzione agli atti da lui compiuti di effetti non solo per la confessione di appartenenza ma per l'intero ordinamento giuridico generale dello Stato, è necessario che la concessione di una tale prerogativa statale sia giustificata da una effettiva esigenza in questo senso.

Sulla consistenza numerica il Consiglio di Stato ha quindi voluto "individuare un modulo base di fedeli al di sopra del quale può essere giustificata la presenza di un ministro di culto munito di autorizzazione alla celebrazione del matrimonio con effetti civili nell'ordinamento dello Stato". In questo senso la Sezione ha chiarito che come "il gruppo di fedeli del particolare culto per il quale è richiesta l’approvazione della nomina di un ministro dovrebbe tendere al valore orientativo di 500 persone, distribuite nelle varie fasce di età. L’Amministrazione potrà verificare tale valore e prendere in esame modelli riferiti ad altri culti anche non regolati da intese con lo Stato Italiano e modificare ove opportuno il valore del modulo base di 500. Un secondo aspetto da esaminare è individuato nella distribuzione sul territorio dei gruppi di fedeli della stessa confessione religiosa. La dimensione del “modulo base” avrà valore solo se riferita a una comunità di fedeli concentrata in un agglomerato urbano o comunque in un ambito territoriale sufficientemente ristretto. Ove invece la collocazione sul territorio dei fedeli non sia concentrata in un ambito sufficientemente ristretto ma interessi l'intero territorio nazionale il valore di tale modulo (...) dovrà essere di misura nettamente superiore, orientativamente intorno alle cinquemila unità. La nomina del ministro di culto potrà essere approvata al verificarsi in alternativa dei due moduli”.

Più di recente la Sezione, con parere 14 maggio 2014 n. 71, occupandosi di un caso in cui la comunità locale di riferimento era rappresentata da soli 10 fedeli (ben al di sotto dei 500 individuati dalle precedenti pronunce come “soglia quantitativa minima”), pur continuando a richiedere una consistenza minima sul territorio nazionale di almeno 5.000 fedeli, ha individuato un ulteriore criterio per la concessione dell’approvazione, quando in una regione sia presente una comunità locale, sia pure esigua, e non ci sia in essa alcun altro ministro di culto munito dell'approvazione suddetta.

5. La risposta al quesito. Tutto ciò premesso, il Consiglio reputa che vada confermato in via generale il criterio quali-quantitativo indicato con il parere 11 gennaio 2012 n. 1834/2011, con la precisazione che si tratta di criteri orientativi e che l’Amministrazione può valutare di volta in volta se approvare la nomina in relazione alle specifiche circostanze del caso concreto.

In altri termini — fermo restando il principio per cui l’approvazione da parte dal Ministero della nomina a ministro di culto di una confessione religiosa diversa da quella cattolica non limita la professione del culto né la celebrazione del relativo culto né l’assistenza spirituale ai fedeli — spetta all’Amministrazione compiere un’accurata istruttoria per verificare sia i requisiti soggettivi del ministro di culto sia la consistenza quali-quantitativa del culto. Sotto tale ultimo aspetto il riferimento ad un numero minimo di fedeli su base nazionale o locale può fungere da criterio per le determinazioni dell’Amministrazione ma non deve essere letto nel senso dell’esistenza di una rigorosa soglia al di sotto della quale non è possibile approvare la nomina. L’Amministrazione valuterà quindi se, pur essendo esiguo il numero di fedeli su base locale, la confessione religiosa possa contare su un adeguato numero di fedeli a livello nazionale, e potrà valutare la presenza in territori vicini di altri ministri di culto o le specifiche esigenze del caso concreto.

P.Q.M.

nei termini suesposti è il parere della Sezione.



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Vincenzo Neri Raffaele Carboni




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Calderone Luisa
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Re: Scuola, i Prof di relig. potranno contrib. al credito

 

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