Quesito su permuta di armi e munizioni in dotazione alla Polizia di Stato
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PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 1 ,numero provv.: 201500660 - Public 2015-03-09 -
Numero 00660/2015 e data 04/03/2015
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 4 febbraio 2015
NUMERO AFFARE 00105/2015
OGGETTO:
Ministero dell'interno
Richiesta di parere sull’ammissibilità della permuta di armi e munizioni in dotazione alla Polizia di Stato ai sensi dell’art. 51 del d.P.R. 7 agosto 1992 n. 417 (Regolamento di amministrazione e contabilità dell’Amministrazione della pubblica sicurezza) e dell’art. 36 del d.P.R. 5 ottobre 1991, n. 359 (Regolamento che stabilisce i criteri per la determinazione dell’armamento in dotazione all’Amministrazione di pubblica sicurezza e al personale della polizia di Stato che espleta funzioni di polizia).
LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. 557/AG/291.33 del 23 gennaio 2015, con la quale il Ministero dell'interno - Dipartimento della pubblica sicurezza - ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul ricorso in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Elio Toscano;
Premesso.
Il Ministero dell’interno premette che, per le esigenze di ammodernamento delle dotazioni di reparto o in uso al personale della Polizia di Stato, si rende necessario procedere periodicamente alla sostituzione delle armi e delle munizioni che sono divenute obsolete o comunque non più utilizzabili. A tal fine, il ricorso all’istituto della permuta, anche in ragione delle limitate risorse disponibili, consentirebbe una più oculata programmazione degli interventi con evidenti vantaggi sotto il profilo dell’economicità e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
Il Ministero non nutre dubbi che il Dipartimento della pubblica sicurezza, al pari delle altre Amministrazioni pubbliche, possa procedere alla permuta dei “beni mobili divenuti inservibili e non suscettibili di ulteriore impiego o tecnicamente superati” e ritiene che anche in materia di armi e munizioni si possa pervenire ad analoga conclusione interpretando il vigente quadro normativo.
Al riguardo si ricorda in relazione che, ai sensi degli gli artt. 50 e seguenti del d.P.R. 7 agosto 1992 n. 417, recante il “Regolamento di amministrazione e contabilità dell’Amministrazione della pubblica sicurezza”, quest’ultima provvede all’alienazione dei beni mobili divenuti inservibili e non suscettibili di ulteriore impiego.
Ancor prima dell’entrata in vigore del suddetto regolamento, l’art. 36 del d.P.R. 5 ottobre 1991, n. 359, recante i criteri per l’armamento del personale della Polizia di Stato, ha attribuito al Capo della Polizia il potere di disporre l’alienazione di armi e munizioni.
Successivamente, il d.P.R. 13 febbraio 2001, n. 189, concernente il “Regolamento di semplificazione del procedimento relativo all’alienazione di beni mobili dello Stato (n. 34 allegato 1, l. 8 marzo 1999, n. 50)” all’art. 6, comma 1, ha ammesso a regime “…la permuta dei beni mobili, a titolo di parziale pagamento di beni da acquisire, …nell’ambito dei rapporti contrattuali tra pubbliche amministrazioni e imprese fornitici o anche per facilitare agli appaltatori l’acquisto dei beni fuori uso”.
Tuttavia, ed è questa la ragione alla base dei dubbi dell’Amministrazione, l’art.1, comma 4, lettera a), dello stesso d.P.R. n. 189 del 2001 prevede testualmente che “Non si ricorre alla procedura del presente regolamento per …la vendita di armi e armamenti dichiarati fuori uso o superati per cause tecniche”.
Il Ministero ritiene che l’Amministrazione della pubblica sicurezza possa avvalersi della permuta nei rapporti contrattuali relativi ad armi e munizioni in ragione dell’evoluzione del quadro normativo.
In primo luogo osserva che il Capo della Polizia ha il potere di disporre l’alienazione di armi e munizioni, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 359 del 1991, e che nel testo del Regolamento di amministrazione e contabilità, approvato con il sopracitato d.P.R. n. 417 del 1992, non è previsto il ricorso alla permuta, perché all’epoca tale forma di scomputo del prezzo non era ammessa per le pubbliche Amministrazioni.
L’impianto del d.P.R. n. 417 del 1992 è rimasto inalterato, allorché l’art. 1, comma 3, della legge 28 dicembre 1995 (legge finanziaria 1996) ha previsto che la Difesa potesse procedere a permute o vendite di mezzi e materiali obsoleti, armi comprese, nel rispetto delle norme vigenti in materia di esportazione dei materiali di armamento.
Ricorda ancora l’Amministrazione che successivamente l’art. 49, comma 2, della legge 23 dicembre 2000 (legge finanziaria 2001) ha stabilito che con decreto del Ministro competente di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica potessero essere “individuati, nell’ambito delle pianificazioni di ammodernamento delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, i materiali e i mezzi suscettibili di alienazione e le relative procedure, anche in deroga alle norme sulla contabilità generale dello Stato, nel rispetto della legge 9 luglio 1990, n. 185”. Anche in questo caso l’art. 49 detto non ha inciso sulle disposizioni recate dai più volte citati d.P.R. n. 359 del 1991 e n. 417 del 1992, che pure prevedono deroghe alle norme sulla contabilità di Stato.
Quanto, poi, al regolamento di semplificazione n. 189 del 2001, che contiene il divieto di applicare la procedura della permuta alle alienazioni delle armi, esso è stato emanato in forza della legge 8 marzo 1999, n. 50 (legge di delegificazione 1999), con esplicito riferimento (vedasi all’allegato 1 della legge) ai beni mobili e ai materiali fuori uso degli uffici delle amministrazioni governative e militari.
Conseguentemente, in assenza di qualsiasi richiamo alla disciplina che si applica all’Amministrazione della pubblica sicurezza, ritiene il Ministero che il contrasto tra le disposizioni dei d.P.R. n. 359 del 1991 e n. 417 del 1992 e quelle e del d.P.R. n. 189 del 2001 sia soltanto apparente e che in ragione dell’evoluzione normativa l’Amministrazione della pubblica sicurezza, il cui potere di alienare direttamente le armi e gli armamenti fuori uso o tecnicamente obsoleti è rimasto inalterato, possa legittimamente fare ricorso alla permuta nei relativi contratti, nel rispetto delle disposizioni del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (codice dei contratti pubblici).
Un ulteriore argomento a sostegno della tesi esposta si ricava secondo il Ministero dalla disposizione introdotta dall’art. 6 bis del d.l. 14 agosto 2013, n. 93, convertito, con modificazioni dalla legge 15 ottobre 2013 n. 119, applicabile nell’ambito degli accordi stipulati tra il Ministero dell’interno, le Regioni e gli enti locali, per la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini.
In particolare, il comma 2 del citato art. 6 bis consente che detti accordi possano prevedere, in deroga alle disposizioni in materia di contabilità pubblica e nel rispetto della legge 9 luglio 1990 n. 185, il ricorso alla permuta di materiali, secondo le modalità attuative, che si sostanziano:
- nell’autorizzazione del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze;
- nell’applicazione degli artt. da 569 a 574 del testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, di cui al decreto del presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90;
- nell’adozione di un decreto del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con il quale sono definite ulteriori modalità attuative, nonché individuate eccezionali esigenze per le quali può essere altresì consentito il ricorso alla permuta.
Dette modalità, a parere del Ministero potrebbero essere applicate in via analogica anche alle alienazioni di armi e munizioni, fermo restando che le armi sarebbero cedute, in quanto armi da guerra, soltanto ai titolari di licenza prevista dall’art. 28 del regio decreto 18 giugno 1931 n. 772 (T.U.L.P.S. - Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), ai quali è consentito di svolgere anche “le attività commerciali connesse e la riparazione delle armi prodotte”, a seguito della modifica introdotta dall’art. 1 ter, comma 3, lettere a) e b), del decreto legge 30 dicembre 2005, n. 272, convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49.
Considerato.
Con il quesito in esame, il Ministero dell’interno chiede se sia possibile ricorrere alla permuta nell’acquisto e nell’alienazione di armi e munizioni in dotazione al personale della Polizia di Stato anche per sopperire alla diminuzione delle risorse finanziarie annualmente disponibili.
In particolare, l’Amministrazione, dopo una disamina dell’evoluzione del quadro normativo di riferimento, perviene ad una risposta affermativa sostenuta da tre argomenti: 1) l’esistenza di un quadro normativo che attribuisce all’Amministrazione della pubblica sicurezza piena autonomia nell’approvvigionamento e nell’alienazione dell’armamento e del munizionamento del personale della Polizia di Stato; 2) la non applicabilità ai relativi contratti del d.P.R. n. 189 del 2001, nella parte in cui esclude il ricorso alla permuta nella vendita di armi e armamenti dichiarati fuori uso o obsoleti; 3) l’estensibilità all’Amministrazione della pubblica sicurezza della normativa che ha fatto venir meno ogni preclusione sull’ammissibilità della permuta a scomputo del prezzo nei contratti della Pubblica Amministrazione.
Relativamente al primo argomento, si conviene che il vigente quadro regolamentare conferisce all’Amministrazione della pubblica sicurezza piena autonomia non soltanto nell’acquisizione dei materiali di armamento, ma anche nella fase finale della loro dismissione, che può essere effettuata anche in deroga alle norme sulla contabilità di Stato purché si osservino i vincoli derivanti dal codice dei contratti pubblici e dalle disposizioni in materia di commercio e trasferimento di armi e munizioni.
In particolare gli artt. 50 e 51 del d.P.R. n. 417 del 1992 stabiliscono che l’Amministrazione della pubblica sicurezza cura la gestione dei materiali di proprietà e, in tale contesto, provvede sia all’approvvigionamento dei nuovi materiali, sia all’alienazione di quelli divenuti inservibili e non suscettibili di ulteriore impiego o tecnicamente superati.
Il successivo articolo 60 prevede che all’acquisto dell’armamento individuale e di reparto e del relativo munizionamento provvede la stessa Amministrazione, con l’osservanza, ove prescritto, delle particolari condizioni tecniche approvate dal Ministero della difesa.
Infine, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 5 ottobre 1991, n. 359, il Capo della Polizia può disporre l’alienazione delle armi e delle munizioni radiate o dichiarate fuori uso secondo le disposizioni in materia, ovvero la cessione delle stesse armi alle Forze armate per la rottamazione.
Passando al secondo degli argomenti proposti dall’Amministrazione circa la non applicabilità della permuta all’alienazione delle armi ai sensi dell’art. 1, comma 4, del d.P.R. n. 189 del 2001, non è sufficiente soffermarsi sul significato letterale di detta disposizione, ma occorre ampliare l’orizzonte al contesto sistematico.
In proposito si considera che il ricorso alla permuta nell’alienazione delle armi era già stato reso possibile dall’art. 1, comma 3, n. 549 del 1995, (legge finanziaria 1996), che aveva previsto che la Difesa potesse procedere a permute o vendite di mezzi e materiali obsoleti, nel rispetto delle norme vigenti in materia di esportazione di materiali di armamento.
Inoltre, l’art. 49, comma 2, della legge n. 388 del 2000 (legge finanziaria 2001) ha ampliato le possibilità di ricorso alla permuta, consentendo che con decreto del Ministro competente di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica potessero essere “individuati, nell’ambito delle pianificazioni di ammodernamento delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, i materiali e i mezzi suscettibili di alienazione e le relative procedure, anche in deroga alle norme sulla contabilità generale dello Stato, nel rispetto della legge 9 luglio 1990, n. 185”.
In applicazione di dette leggi, le Forze armate, con decreto ministeriale 30 novembre 2001, e il Corpo della guardia di finanza, con decreto ministeriale 6 agosto 2002, hanno individuato una serie cospicua di armi e materiali di armamento da alienare anche mediante permuta, mentre non si ha riscontro che analogo provvedimento sia stato promosso dall’Amministrazione della pubblica sicurezza.
Pertanto, il divieto di ricorrere alla procedura semplificata di cui al regolamento di semplificazione del procedimento relativo all’alienazione di beni mobili dello Stato nella vendita delle armi, espresso dall’art. 1 del d.P.R. n. 189 del 2001, non esclude la possibilità della permuta, in quanto esso non ha un effetto abrogativo delle norme che già consentivano il ricorso alla permuta negli specifici contratti, né invero avrebbe potuto averlo, trattandosi di regolamento di legificazione che non prende in considerazione la disciplina recata dalle leggi n. 549 del 1995 e n. 388 del 2000, bensì interviene sulle disposizioni di legge aventi ad oggetto l’alienazione dei beni mobili e dei materiali fuori uso degli uffici delle amministrazioni governative e militari.
Ne consegue che il divieto, espresso nell’art. 1, comma 4, del d.P.R. n. 189 del 2001, non esclude che in materia di alienazione delle armi continuino ad applicarsi le disposizioni legislative di settore, le quali - non è superfluo ribadirlo - già prevedono la possibilità di inserire nei contratti di alienazioni delle armi e delle munizioni la permuta, inizialmente autorizzata per le sole Forze armate dalla legge n. 549 del 1995 e successivamente estesa anche alle Forze di polizia dalla legge n. 338 del 2000.
Tuttavia, anche se il procedimento descritto dal d.P.R. n. 189 del 2001 non si applica all’alienazione dei materiali di armamento, in mancanza di altri provvedimenti normativi ai quali fare riferimento e a prescindere della nozione dell’istituto espressa dall’art. 1552 del codice civile, i limiti entro i quali la permuta può ritenersi legittima possono ricavarsi comunque dall’art. 6 del suddetto d.P.R., il quale chiarisce che la permuta di beni mobili è consentita a titolo di parziale pagamento dei beni da acquisire, nell’ambito dei rapporti contrattuali tra pubbliche amministrazioni e imprese fornitrici, ma anche per facilitare agli appaltatori l’acquisto di beni fuori uso. Lo stesso articolo precisa che il valore dei beni permutati è computato in detrazione dal prezzo finale concordato con l’impresa fornitrice, ovvero qualora essi siano alienati ad impresa diversa, è contabilizzato come entrata eventuale.
Da quanto sin qui considerato discende che nell’ordinamento vigente e, in particolare, nell’art. 49, comma 2, della legge n. 388 del 2000, sono contenute le disposizioni di legge che legittimano l’Amministrazione della pubblica sicurezza a inserire la permuta nei contratti di alienazione delle armi e delle munizioni fuori uso o obsolete.
Quanto al terzo degli argomenti dedotti in relazione a sostegno della tesi dell’Amministrazione, esso vale a confermare che il ricorso alla permuta è divenuto uno strumento ordinario e generalizzato nell’acquisizione e nella dismissione di beni mobili da parte delle Amministrazioni pubbliche.
Infatti, il disposto dell’art. 6 bis del decreto legge n. 93 del 2013, che autorizza il ricorso alla permuta nell’ambito degli accordi territoriali di sicurezza integrata, prende in considerazione la permuta non soltanto quale strumento intra - negoziale tipico della compravendita, ma anche come prestazione sinallagmatica nell’ambito di accordi tra amministrazioni pubbliche.
In conclusione, si può affermare che in base al quadro legislativo e regolamentare vigente, ferma restando l’osservanza delle disposizioni che regolano l’esportazione e il commercio delle armi e la loro cessione esclusivamente ai titolari della licenza di cui all’art. 28 del T.U.L.P.S., non si riscontrano preclusioni acchè l’Amministrazione della pubblica sicurezza possa utilizzare lo strumento della permuta per l’alienazione delle armi e delle munizioni in dotazione al personale di polizia.
P.Q.M.
nei termini su esposti è il parere del Consiglio di Stato.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Elio Toscano Giuseppe Barbagallo
IL SEGRETARIO
Giuseppe Testa